您當前的位置：國發(fā)〔2005〕29號《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強防沙治沙工作的決定》
國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強防沙治沙工作的決定
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
防沙治沙，事關(guān)國家生態(tài)安全，事關(guān)中華民族生存與發(fā)展，事關(guān)全面建設小康社會(huì )進(jìn)程。為深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，認真落實(shí)《全國防沙治沙規劃》,進(jìn)一步加強防沙治沙工作，推動(dòng)沙區社會(huì )走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，特作出如下決定。
一、充分認識防沙治沙工作的重要性和緊迫性
1.我國防沙治沙取得巨大成就。黨中央、國務(wù)院歷來(lái)高度重視防沙治沙工作，特別是進(jìn)入新世紀以來(lái)，采取了更加有力的措施，我國防沙治沙工作取得了顯著(zhù)成效。全國沙化土地面積開(kāi)始出現凈減少，由上世紀末年均擴展3436平方公里轉變?yōu)楝F在年均縮減1283平方公里，沙區生態(tài)建設狀況已從治理小于破壞進(jìn)入了治理與破壞相持的階段，有效地改善了農牧業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)了農村經(jīng)濟結構調整和生產(chǎn)方式轉變，促進(jìn)了民族團結和邊疆穩定，為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展作出了重要貢獻。探索了一系列改善生態(tài)、發(fā)展沙區經(jīng)濟的防沙治沙模式，初步形成了一套行之有效的防沙治沙工作機制，為推進(jìn)我國防沙治沙事業(yè)快速健康發(fā)展奠定了基礎。
2.土地沙化形勢依然嚴峻。我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一。全國現有沙化土地174萬(wàn)平方公里，占國土面積的18.1％，主要分布在少數民族地區和邊疆地區。因土地沙化每年造成的直接經(jīng)濟損失高達500多億元，影響近4億人口的生產(chǎn)和生活。當前，沙區的濫樵采、濫開(kāi)墾、濫放牧、水資源緊缺和不合理利用等問(wèn)題較為嚴重，防沙治沙的任務(wù)非常艱巨。
3.搞好防沙治沙意義十分重大。防沙治沙是一項社會(huì )公益事業(yè)，既是保護耕地、提高土地質(zhì)量的重要基礎，又是改善人民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)沙區經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展和農牧民增收的必然途徑；既是實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略、東北地區等老工業(yè)基地振興戰略的迫切需要，又是增進(jìn)民族團結、維護邊疆穩定、拓展中華民族生存和發(fā)展空間的戰略選擇；既是改善生態(tài)、保障生態(tài)安全的重大舉措，又是推進(jìn)構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的重要保障。各有關(guān)地區、有關(guān)部門(mén)要從實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的高度，充分認識防沙治沙工作的重要性，進(jìn)一步增強緊迫感和責任感，深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，加強領(lǐng)導，真抓實(shí)干，努力改善沙區生態(tài)狀況。
二、明確防沙治沙工作的指導思想、基本原則和奮斗目標
4.指導思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，按照預防為主、科學(xué)治理、合理利用的方針，遵循自然和經(jīng)濟規律，實(shí)行全國動(dòng)員、全民盡責、全社會(huì )參與，加大保護和建設力度，改善生態(tài)環(huán)境，在沙區建立和鞏固以林草植被為主體的國土生態(tài)安全體系，打好生態(tài)建設相持階段攻堅戰，促進(jìn)農牧民增收和經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展，為構建社會(huì )主義和諧社會(huì )服務(wù)。
5.基本原則。我國防沙治沙工作要遵循以下基本原則：
——統籌規劃，突出重點(diǎn)，分類(lèi)施策，分步實(shí)施，堅持區域防治與重點(diǎn)防治相結合；
——注意發(fā)揮生態(tài)系統自然修復功能，強化保護，因地制宜，綜合治理；
——保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合；
——嚴格依法防治，依靠科技進(jìn)步；
——改善生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)農牧民脫貧致富相結合；
——國家支持與地方自力更生相結合，政府組織與社會(huì )參與相結合，鼓勵單位、個(gè)人承包防治任務(wù)；
——依法保障防沙治沙者的合法權益。
6.奮斗目標。采取綜合措施，全面保護和增加林草植被。力爭到2010年，重點(diǎn)治理地區生態(tài)狀況明顯改善；到2020年，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區生態(tài)狀況明顯改善；到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。
三、認真搞好防沙治沙布局和規劃
7.明確防沙治沙總體戰略。我國沙化土地主要分布在西北、華北北部和東北西部地區，防治工作要因地制宜、分類(lèi)施策。對于沙漠綠洲周?chē)?，要營(yíng)建防風(fēng)固沙林帶、林網(wǎng)，保護現有天然荒漠植被和綠洲；對于半干旱沙地類(lèi)型區，在保護好現有林草植被基礎上，通過(guò)大力開(kāi)展造林種草、小流域治理和生態(tài)移民等措施進(jìn)行綜合治理，適度開(kāi)發(fā)利用沙區資源；對于青藏高原高寒沙地類(lèi)型區，要保護現有自然生態(tài)系統，采取以封育為主要方式的綜合措施恢復植被，嚴禁不合理的開(kāi)發(fā)。另外，對于黃淮海平原半濕潤和南方濕潤沙地類(lèi)型區，要積極開(kāi)展造林種草，大力發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林和經(jīng)濟林，實(shí)行沙地治理與資源開(kāi)發(fā)相結合。
8.認真編制并嚴格組織實(shí)施規劃。沙區縣級以上地方人民政府要負責組織編制本行政區域的防沙治沙規劃，明確逐步減少沙化土地的時(shí)限、步驟和措施。防沙治沙規劃要與生態(tài)建設規劃、土地利用總體規劃和水資源規劃相銜接，并納入同級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃。全國防沙治沙規劃由國務(wù)院審批，省級防沙治沙規劃由國務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)會(huì )同農業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護等有關(guān)部門(mén)審批，市（地）、縣（市）級防沙治沙規劃分別由省、市（地）級人民政府審批。規劃經(jīng)批準后，未經(jīng)原批準機關(guān)同意，任何單位和個(gè)人不得擅自修改和調整。地方各級人民政府要認真做好規劃的組織實(shí)施工作，建立健全責任制，切實(shí)將規劃任務(wù)落實(shí)到具體工程項目和年度目標。定期對規劃實(shí)施情況進(jìn)行檢查、評估，確保規劃任務(wù)按期完成，取得實(shí)效。
四、突出抓好土地沙化預防
9.切實(shí)保護沙區自然植被。沙區地方各級人民政府要制定植被管護制度，落實(shí)管護人員，加強植被保護，杜絕“邊治理、邊破壞”的現象。禁止在沙漠邊緣地帶和林地、草原開(kāi)墾耕地。禁止采集發(fā)菜，徹底取締發(fā)菜及其制品的收購、加工和銷(xiāo)售。禁止濫墾沙荒地、濫砍濫挖灌木。沙區地方各級人民政府要堅決禁止濫挖甘草、麻黃草等藥材，在甘草和麻黃草資源分布區逐級制定保護和建設規劃，在生態(tài)脆弱地區要劃定禁挖區和封育區，禁止一切采挖活動(dòng)，嚴格按照有關(guān)規定規范中藥材收購行為。地方各級人民政府要積極預防森林、草原病蟲(chóng)害、鼠害及火災。
10.嚴格控制采伐防風(fēng)固沙林?？h級以上地方人民政府要嚴格控制防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的采伐。對于喬木型防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，因林木老化、病蟲(chóng)害等原因確需進(jìn)行撫育更新的，必須事先在其附近形成接替林網(wǎng)和林帶，報經(jīng)省級林業(yè)行政主管部門(mén)驗收后，依照有關(guān)規定進(jìn)行采伐。對于萌蘗能力強、需要通過(guò)平茬等技術(shù)措施促進(jìn)更新的灌木型防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的采伐，須遵守有關(guān)規定和技術(shù)規程。對林木更新困難地區現有的防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，不得批準采伐。
11.加強草原保護和管理。嚴格保護基本草地，不得擅自征收、征用、占用或改變其用途。實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度，嚴格控制載畜量。鼓勵和引導農牧民發(fā)展飼草飼料生產(chǎn)，改良牲畜品種。在牧區要推行草原劃區輪牧、季節性休牧和圍封禁牧制度。
12.加強沙化土地封禁保護區建設和管理。國務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)要會(huì )同農業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護等有關(guān)部門(mén)，對暫不具備治理條件以及因保護生態(tài)需要不宜開(kāi)發(fā)利用的連片沙化土地，依法劃定沙化土地封禁保護區?？h級以上地方人民政府要妥善安排好沙化土地封禁保護區范圍內農牧民的生產(chǎn)生活，有計劃地組織遷出并妥善安置。在沙化土地封禁保護區內，禁止一切破壞植被的生產(chǎn)建設活動(dòng)，對確需進(jìn)行的修建鐵路、公路等建設活動(dòng)，必須嚴格按程序評估和審批。
13.強化水資源管理。加強流域和區域水資源的統一調配和管理，合理調配江河上、中、下游用水，全面實(shí)施建設項目水資源論證制度和取水許可制度，嚴格控制開(kāi)采地下水，合理確定生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水比例。要切實(shí)節約用水，大力推行節水灌溉方式和節水技術(shù)，限制高耗水、低產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高水資源利用效率，建設節水型社會(huì )。
14.加快沙區生活能源結構調整。沙區地方各級人民政府要采取有效措施，妥善解決城鄉居民生活能源問(wèn)題。積極發(fā)展替代燃料，因地制宜開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能、太陽(yáng)能、沼氣等能源，有條件的地方應鼓勵農牧民營(yíng)造薪炭林。在沙區開(kāi)發(fā)石油、天然氣、煤炭等能源時(shí)，要優(yōu)先解決當地農牧民的能源需求。大力推廣節能技術(shù)，提高能源的利用率。
15.實(shí)行沙區開(kāi)發(fā)建設項目環(huán)境影響評價(jià)制度。在沙區從事開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，必須事先就開(kāi)發(fā)建設項目可能對當地及相關(guān)地區生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)和水資源論證。環(huán)境影響報告中應包括防治措施等方面的內容。對不具備水源條件，且有可能造成土地沙化、水土流失等災害，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)建設項目，不得批準立項。經(jīng)批準實(shí)施的開(kāi)發(fā)建設項目，要按照環(huán)境影響評價(jià)和水資源論證規定的內容同步實(shí)施生態(tài)保護和建設，搞好水資源保護和節約用水工作。有關(guān)部門(mén)要加強監督，搞好檢查驗收，經(jīng)檢查驗收不合格的，不得對開(kāi)發(fā)建設項目進(jìn)行竣工驗收。因防治措施不力造成土地沙化的，有關(guān)部門(mén)要責令項目建設單位限期進(jìn)行治理，對情節嚴重的應依法追究責任。
五、加強沙化土地治理
16.因地制宜治理沙化土地。沙區地方各級人民政府要按照防沙治沙規劃，組織有關(guān)部門(mén)、單位和個(gè)人，因地制宜地采取人工造林種草、飛播造林種草、封沙育林育草和合理調配生態(tài)用水等措施，積極治理沙化土地。在沙區要合理營(yíng)造防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶；對生態(tài)區位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩的沙化耕地，要實(shí)施退耕還林還草，并在確定退耕還林還草任務(wù)時(shí)予以?xún)?yōu)先安排，對未退耕的沙化耕地要加快農業(yè)生產(chǎn)方式改革，積極推行免耕留茬等保護性耕作措施；對嚴重退化、沙化的草原，實(shí)行退牧還草，適度發(fā)展灌溉飼草料地；對生態(tài)嚴重惡化的地區要有計劃地實(shí)施生態(tài)移民；大力開(kāi)展水土保持綜合治理，搞好沙區生態(tài)建設的配套水源工程建設，發(fā)展小型蓄水節水設施。
17.切實(shí)抓好重點(diǎn)工程建設。國務(wù)院林業(yè)、農業(yè)、水利等有關(guān)行政主管部門(mén)和地方各級人民政府要依據《全國防沙治沙規劃》，認真組織實(shí)施好京津風(fēng)沙源治理、三北防護林體系建設、退耕還林、退牧還草、草原沙化防治、水土保持、牧區水利等國家重點(diǎn)工程和區域性治理項目，在不同沙化土地類(lèi)型區建設一批防沙治沙綜合示范區，積極探索防沙治沙政策和技術(shù)模式。要嚴格工程建設進(jìn)度、質(zhì)量和資金管理，建立健全違規使用資金案件和工程質(zhì)量事故責任追究制度。對工程建設情況實(shí)行評估制度，并根據評估情況，適時(shí)調整、完善工程建設項目和相關(guān)政策。
18.落實(shí)沙化土地單位治理責任制。沙區縣級以上地方人民政府對鐵路、公路、河流和水渠兩側以及城鎮、村莊、廠(chǎng)礦和水庫周?chē)纳郴恋?，要落?shí)單位治理責任制，限期由責任單位負責組織造林種草或者采取其他措施治理。有關(guān)行政主管部門(mén)要定期對責任單位的治理任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查驗收，對于未能按期完成治理任務(wù)的，應按規定追究有關(guān)領(lǐng)導人的責任。
六、完善防沙治沙扶持政策
19.建立穩定的投入機制。各級人民政府要隨著(zhù)財力的增強，加大對防沙治沙的資金投入，并納入同級財政預算和固定資產(chǎn)投資計劃。在安排國債資金和中央預算內基建資金時(shí)，要繼續將防沙治沙作為一項重點(diǎn)。要安排資金用于沙化土地封禁保護區建設。在沙區安排的扶貧開(kāi)發(fā)、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利和水土保持建設、草原建設等項目，凡涉及防沙治沙內容的，都要按有關(guān)規定搞好防沙治沙。要積極引導社會(huì )資金，擴大利用外資規模，拓寬籌資渠道，增加防沙治沙投入。加大科技投入力度，對防沙治沙重點(diǎn)科技支撐項目予以扶持。
20.實(shí)行稅收優(yōu)惠和信貸支持。國家對防沙治沙給予必要的稅收政策支持。各地區、各有關(guān)部門(mén)要認真執行好現行的防沙治沙稅收優(yōu)惠政策。單位和個(gè)人投資進(jìn)行防沙治沙的，在投資階段免征各種稅收；取得一定收益后，可以免征或減征有關(guān)稅收，具體規定另行制定。國家繼續對符合林業(yè)貸款中央財政貼息規定的防沙治沙貸款給予財政貼息，有關(guān)部門(mén)要加強對貼息資金的監督管理。對符合銀行貸款條件的防沙治沙項目，有關(guān)銀行要適當放寬條件，積極給予信貸支持，并做好各項金融服務(wù)。繼續擴大農戶(hù)小額信用貸款和農戶(hù)聯(lián)保貸款，支持有條件、有生產(chǎn)能力、守信用的農戶(hù)通過(guò)防沙治沙、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)實(shí)現增收致富。
21.扶持各種社會(huì )主體參與防沙治沙。要創(chuàng )造公平競爭環(huán)境，為各種社會(huì )主體開(kāi)展防沙治沙提供條件。改革現行防沙治沙投入和管理方式，凡納入國家重點(diǎn)工程項目的公益性治沙活動(dòng)，經(jīng)縣級以上有關(guān)行政主管部門(mén)檢查驗收合格后，享受?chē)抑攸c(diǎn)工程項目的資金補助等政策。在進(jìn)一步完善招投標制、報賬制的同時(shí)，研究探索政府出資直接收購沙區各種社會(huì )主體營(yíng)造的非國有公益林的相關(guān)政策。征占用治理后的土地，必須嚴格履行相關(guān)審批手續，并由征占者給予治理者合理的經(jīng)濟補償。因保護生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地劃定為自然保護區、封禁保護區的，按相關(guān)規定給予治理者合理的經(jīng)濟補償。對納入公益林管理的沙區森林資源，要以多種方式給予投資治理者合理補償。
22.保障治理者的合法權益。沙化土地可以通過(guò)承包、租賃等多種形式落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體，按照簽訂的合同，限期進(jìn)行治理。治理后的沙化土地，如涉及權屬或地類(lèi)變更，要及時(shí)依法辦理土地變更登記手續，保障治理者和土地權利人的合法權益。使用國有沙化土地從事防沙治沙活動(dòng)的，其土地使用權的期限最高可至70年，治理后的沙化土地承包經(jīng)營(yíng)權可以依法繼承和流轉。
23.合理開(kāi)發(fā)利用沙區資源。在有效治理和嚴格保護的基礎上，積極引導各種實(shí)體充分利用沙區的優(yōu)勢資源，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。要扶持一批競爭力強、輻射面廣的龍頭企業(yè)，開(kāi)展資源培育、生產(chǎn)加工、運輸貯藏和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)。鼓勵結合農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)結構調整，以公司加農戶(hù)的形式建設沙區灌木林、藥材和牧草基地，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)。大力發(fā)展沙區特色種植、養殖業(yè)，積極發(fā)展加工業(yè)，有條件的地方還可以發(fā)展沙區旅游業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，增加農牧民收入，促進(jìn)沙區經(jīng)濟發(fā)展。
七、加大科技治沙和依法治沙力度
24.加強防沙治沙科學(xué)研究和技術(shù)推廣。加強防沙治沙基礎科學(xué)研究和應用技術(shù)研究，針對防沙治沙的關(guān)鍵性技術(shù)難題，開(kāi)展多部門(mén)、多學(xué)科、多層次的聯(lián)合攻關(guān)。建立健全防沙治沙技術(shù)推廣和服務(wù)體系，加大先進(jìn)適用技術(shù)和科技成果推廣應用力度。積極探索科技推廣新機制，對科技推廣項目實(shí)行招投標制度。要健全防沙治沙重點(diǎn)工程建設與科技支撐項目同步設計、同步實(shí)施、同步驗收制度，切實(shí)將科技支撐貫穿于工程建設的全過(guò)程，努力提高工程建設質(zhì)量和科技含量。加強對基層技術(shù)人員和農牧民的技術(shù)培訓，積極培育農牧民專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì )和科技型企業(yè)。對長(cháng)期在重點(diǎn)沙區縣及基層治沙單位工作的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，在職級晉升、技術(shù)職務(wù)聘任及其子女上學(xué)等方面給予優(yōu)惠。
25.嚴格依法治沙。各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)做到依法行政，嚴格執行《中華人民共和國防沙治沙法》等有關(guān)法律法規，完善配套規章。要加強防沙治沙執法體系建設，充實(shí)執法監管力量，明確執法責任，健全監督機制，積極配合同級人大搞好執法檢查，加大行政執法監督力度。要適時(shí)開(kāi)展集中專(zhuān)項執法行動(dòng)，嚴厲打擊破壞沙區植被和野生動(dòng)植物資源、造成土地沙化及水土流失、非法征占用沙化土地等違法行為，做到有法必依、執法必嚴。加強法制宣傳教育和保護生態(tài)環(huán)境道德教育。
26.科學(xué)開(kāi)展土地沙化監測工作。建立健全土地沙化監測體系，科學(xué)開(kāi)展監測工作。國務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)要定期組織有關(guān)部門(mén)對全國土地沙化情況進(jìn)行監測，及時(shí)公布監測結果?？h級以上地方人民政府林業(yè)或者其他有關(guān)行政主管部門(mén)要對本行政區域的土地沙化情況進(jìn)行監測，并及時(shí)向本級政府報告監測結果。地方各級人民政府要根據監測結果，調整并完善防治措施。對于有沙化趨勢或者沙化程度加重的地區，要依法制止導致土地沙化的行為，并積極開(kāi)展防治。
八、加強對防沙治沙工作的領(lǐng)導
27.防沙治沙工作實(shí)行政府負責制。沙區地方各級人民政府對本行政區域的防沙治沙工作負總責。沙區縣級以上地方人民政府每年要向同級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )報告防沙治沙工作情況，自覺(jué)接受監督。全面推行地方人民政府行政領(lǐng)導防沙治沙任期目標責任考核獎懲制度，將防沙治沙年度目標和任期目標納入沙區地方各級人民政府政績(jì)考核范圍。加強防沙治沙管理機構和隊伍建設。國務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)要負責做好全國防沙治沙的組織、協(xié)調和指導工作，有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，各負其責，密切配合，共同做好防沙治沙工作。
28.進(jìn)一步加強防沙治沙國際合作與交流。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和有關(guān)地方人民政府，要根據我國履行《聯(lián)合國防治荒漠化公約》的要求，密切合作，加強履約能力建設，認真履行我國承擔的各項義務(wù)。要根據我國國情，積極引進(jìn)國外的資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗，促進(jìn)我國防沙治沙事業(yè)的發(fā)展。努力開(kāi)拓防沙治沙國際合作新領(lǐng)域，鼓勵將國內防沙治沙技術(shù)向其他國家進(jìn)行有償輸出和轉讓。
29.廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì )各界關(guān)心和支持防沙治沙事業(yè)。大力開(kāi)展防沙治沙宣傳教育，提高全民的生態(tài)保護意識。積極探索新形勢下開(kāi)展群眾性防沙治沙的新機制、新辦法，引導沙區群眾積極參與防沙治沙。充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會(huì )、婦聯(lián)、共青團和其他社會(huì )團體在防沙治沙中的重要作用，動(dòng)員社會(huì )各方面的力量，支持和關(guān)心防沙治沙事業(yè)。各級人民政府對在防沙治沙事業(yè)中取得顯著(zhù)成績(jì)的單位和個(gè)人，要給予表彰獎勵，對作出突出貢獻的予以重獎。
國務(wù)院
二〇〇五年九月八日
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