《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》解讀

《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》解讀

《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已于2015年3月19日由環(huán)境保護部部務(wù)會(huì )審議通過(guò)，以環(huán)境保護部令第34號印發(fā)公布，自2015年6月5日起施行?！?a href="http://jumpstarthappiness.com/law/4662.html" title="《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》環(huán)境保護部令第34號（全文）">突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》將進(jìn)一步明確環(huán)保部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作中的職責定位，從風(fēng)險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等4個(gè)環(huán)節構建全過(guò)程突發(fā)環(huán)境事件應急管理體系，規范工作內容，理順工作機制，并根據突發(fā)事件應急管理的特點(diǎn)和需求，設置了信息公開(kāi)專(zhuān)章，充分發(fā)揮輿論宣傳和媒體監督作用。

一、制定《辦法》的背景

當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮化加速發(fā)展階段，經(jīng)濟增長(cháng)方式比較粗放，重化工行業(yè)占國民經(jīng)濟比重較大，工業(yè)布局不夠合理，加之自然災害多發(fā)頻發(fā)，當前的環(huán)境安全形勢面臨嚴重挑戰，環(huán)境應急管理形勢嚴峻。突出表現在兩個(gè)方面：

一是突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)。“十一五”以來(lái)，環(huán)境保護部直接調度處置900多起突發(fā)環(huán)境事件，派出工作組現場(chǎng)指導協(xié)調地方處置93起重特大突發(fā)環(huán)境事件或敏感事件。一些突發(fā)環(huán)境事件動(dòng)輒威脅幾十萬(wàn)人，甚至上百萬(wàn)人的飲用水安全。環(huán)境安全隱患和突發(fā)環(huán)境事件呈現出高度復合化、高度疊加化和高度非常規化的趨勢。

二是環(huán)境風(fēng)險十分突出。根據環(huán)境保護部2010年、2012年對石油加工、煉焦業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)品制造業(yè)和醫藥制造業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險檢查及化學(xué)品檢查數據，并綜合2012年、2013年全國環(huán)境安全大檢查情況，全國重大環(huán)境風(fēng)險級別企業(yè)共4000多家。這些重大環(huán)境風(fēng)險企業(yè)極易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，是群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定的潛在威脅。

頻發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件和環(huán)境風(fēng)險，對環(huán)境應急管理提出更系統、更嚴格和更規范的要求。制定《辦法》，將助于從總體上加強環(huán)境應急管理工作，有效應對突發(fā)環(huán)境事件嚴峻形勢，有力維護保障環(huán)境安全，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調發(fā)展。

二、制定《辦法》的必要性

一是進(jìn)一步規范環(huán)境應急管理工作的需要?！锻话l(fā)事件應對法》具有應急領(lǐng)域基本法的地位，但重在宏觀(guān)指導，缺乏對于環(huán)境應急管理的針對性；《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》重在明確應急準備環(huán)節的有關(guān)工作。新《環(huán)境保護法》對突發(fā)環(huán)境事件的應急管理工作提出了宏觀(guān)上的原則要求，這些原則必須通過(guò)一系列的制度和規定來(lái)具體落實(shí)，增強其可操作性。為彌補法律法規的空白，提高法律法規的可操作性和針對性，迫切需要制定專(zhuān)門(mén)的環(huán)境應急管理的部門(mén)規章。

二是進(jìn)一步理順環(huán)境應急管理體制機制的迫切需要。當前，我國環(huán)境應急管理體制尚未理順，應急管理機構網(wǎng)絡(luò )尚未完全建立。各級政府環(huán)境應急指揮機構設置和職責不統一，沒(méi)有形成有機整體，一定程度上影響了應急處置工作效率。有關(guān)部門(mén)之間環(huán)境應急管理職能交叉，力量分散，應急效能較低。大部分省級環(huán)保部門(mén)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境應急管理機構，市級以下更為薄弱。隊伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)亟待提高，在應對突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，一些同志特別是領(lǐng)導干部還難以做到科學(xué)決策、規范工作。應急救援隊伍建設存在空白，應急技術(shù)支持隊伍建設滯后。裝備水平嚴重不足，尚未建立統一完整的通信系統，尚未建立物資儲備系統，專(zhuān)業(yè)防護裝備未能得到有效配備。突發(fā)環(huán)境事件損失評估尚處于探索階段，環(huán)境風(fēng)險尚未分級分類(lèi)管理，技術(shù)支撐能力明顯不足，環(huán)境應急管理平臺尚未建立?？傮w上，現有應急管理體制難以適應環(huán)境應急工作的有效開(kāi)展。制定《辦法》將進(jìn)一步理順環(huán)境應急管理體制機制，整體推動(dòng)環(huán)境應急管理工作的進(jìn)一步發(fā)展。

三、制定《辦法》的可行性

2009年以來(lái)，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，各級環(huán)保部門(mén)恪職盡責，同心協(xié)力，積極防范和妥善處置各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件，積極推進(jìn)環(huán)境應急管理體系建設，多項工作取得了歷史性突破。這些工作為出臺《辦法》打下了扎實(shí)的實(shí)踐基礎。

為加強和規范環(huán)境應急管理工作，環(huán)境保護部出臺了《環(huán)境保護部關(guān)于加強環(huán)境應急管理工作的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2009〕130 號)、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南-氯堿企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法》（環(huán)發(fā)〔2010〕8號）、《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2010〕113號）、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》（環(huán)境保護部令17號）、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南—硫酸企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2011〕106號）、《環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南-粗鉛冶煉企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級劃分方法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕39號）、《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》（環(huán)發(fā)〔2013〕85號）、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號）、《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》（環(huán)境保護部令32號）等一系列文件，基本涵蓋了環(huán)境應急管理的全過(guò)程。這些文件為制定《辦法》提供了系統的編制基礎。

四、制定《辦法》的依據

新修訂的《環(huán)境保護法》用完整獨立的“第四十七條”共四款，對環(huán)境應急管理工作進(jìn)行了全面、系統地規定，明確要求各級政府及其有關(guān)部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位，要做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作?！锻话l(fā)事件應對法》對突發(fā)事件預防、應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環(huán)節作了全面、綜合、基礎性的規定。本辦法是在環(huán)境應急領(lǐng)域對新修訂《環(huán)境保護法》及《突發(fā)事件應對法》的具體落實(shí)。

五、《辦法》的主要內容

《辦法》共8章40條。主要內容如下：

第一章總則。主要規定了適用范圍和管理體制。

第二章風(fēng)險控制。一是規定了企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估、風(fēng)險防控措施以及隱患排查治理的要求。二是規定了環(huán)境保護主管部門(mén)區域環(huán)境風(fēng)險評估以及對環(huán)境風(fēng)險防范和隱患排查的監督管理責任。

第三章應急準備。一是規定了企業(yè)事業(yè)單位、環(huán)境保護主管部門(mén)應急預案的管理要求。二是規定了環(huán)境污染預警機制、突發(fā)環(huán)境事件信息收集系統、應急值守制度等。三是規定了企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境應急培訓、環(huán)境應急隊伍、能力建設以及環(huán)境應急物資保障。

第四章應急處置。主要明確了企業(yè)事業(yè)單位和環(huán)境保護主管部門(mén)的響應職責。一是規定了企業(yè)的先期處置和協(xié)助處置責任。二是規定了環(huán)境保護主管部門(mén)在應急響應時(shí)的信息報告、跨區域通報、排查污染源、應急監測、提出處置建議等職責。三是規定了應急終止的條件。

第五章事后恢復。規定了總結及持續改進(jìn)、損害評估、事后調查、恢復計劃等職責。

第六章信息公開(kāi)。規定了企業(yè)事業(yè)單位相關(guān)信息公開(kāi)、應急狀態(tài)時(shí)信息發(fā)布、環(huán)保部門(mén)相關(guān)信息公開(kāi)。

第七章法律責任。規定了污染責任人法律責任。

第八章附則。主要明確《辦法》的解釋權和實(shí)施日期。

六、《辦法》的主要特點(diǎn)

一是從全過(guò)程角度系統規范突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作。近年來(lái)，在各級政府、環(huán)保部門(mén)以及有關(guān)方面的共同努力下，突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作有了長(cháng)足的進(jìn)步，但是仍然存在不系統、不規范的問(wèn)題?！掇k法》在總結各地環(huán)境應急管理實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，以新《環(huán)境保護法》“第四十七條”為依據，從事前、事中、事后全面系統地規范突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作，從根本上解決突發(fā)環(huán)境事件應急管理“管什么”和“怎么管”的問(wèn)題。

二是構建了突發(fā)環(huán)境事件應急管理基本制度?！掇k法》圍繞環(huán)保部門(mén)和企業(yè)事業(yè)單位兩個(gè)主體，構建了八項基本制度，分別是風(fēng)險評估制度、隱患排查制度、應急預案制度、預警管理制度、應急保障制度、應急處置制度、損害評估制度、調查處理制度。這八項基本制度組成了突發(fā)環(huán)境事件應急管理工作的核心內容。

三是突出了企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境安全主體責任。企業(yè)事業(yè)單位應對本單位的環(huán)境安全承擔主體責任，具體體現在日常管理和事件應對兩個(gè)層次十項具體責任。在日常管理方面，企業(yè)事業(yè)單位應當開(kāi)展突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估、健全突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險防控措施、排查治理環(huán)境安全隱患、制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案并備案、演練、加強環(huán)境應急能力保障建設；在事件應對方面，企業(yè)事業(yè)單位應立即采取有效措施處理，及時(shí)通報可能受到危害的單位和居民，并向所在地環(huán)境保護主管部門(mén)報告、接受調查處理以及對所造成的損害依法承擔責任。

四、明確了突發(fā)環(huán)境事件應急管理優(yōu)先保障順序?！掇k法》明確了突發(fā)環(huán)境事件應急管理的目的是，預防和減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生及危害，規范相關(guān)工作，保障人民群眾生命安全、環(huán)境安全和財產(chǎn)安全?！掇k法》將突發(fā)環(huán)境事件應急管理優(yōu)先保障順序確定為“生命安全”、“環(huán)境安全”、“財產(chǎn)安全”，突出強調了環(huán)境作為公共資源的特殊性和重要性，這也是《辦法》的一大創(chuàng )新點(diǎn)。

五、依據部門(mén)規章的權限新設了部分罰則。對于發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件并造成后果的，相關(guān)法律法規已多有嚴格規定，但在風(fēng)險防控和應急準備階段，《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應對法》等有相關(guān)義務(wù)規定，但沒(méi)有與之對應的責任規定或者規定不明。針對這項情況，《辦法》依據部門(mén)規章的權限，針對六種情形設立警告及罰款。

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