國發(fā)〔2007〕21號《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區規劃的意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區規劃的意見(jiàn)

國發(fā)〔2007〕21號
 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

為落實(shí)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟工作會(huì )議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區規劃工作，為促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展提供科學(xué)依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見(jiàn)：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環(huán)境承載能力、現有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展潛力，統籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強度，規范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開(kāi)發(fā)格局。

編制全國主體功能區規劃，推進(jìn)形成主體功能區，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展；有利于引導經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進(jìn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實(shí)現資源節約和環(huán)境保護；有利于打破行政區劃，制定實(shí)施有針對性的政策措施和績(jì)效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環(huán)境保護規劃、生態(tài)建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產(chǎn)規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據。同時(shí)，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關(guān)規劃為支撐，并在政策、法規和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區規劃的指導思想和原則

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的戰略思想，在堅持實(shí)施區域發(fā)展總體戰略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來(lái)全國人口和經(jīng)濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相互協(xié)調，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區域協(xié)調發(fā)展格局。

（二）主要原則。堅持以人為本，引導人口與經(jīng)濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務(wù)；堅持集約開(kāi)發(fā)，引導產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮點(diǎn)狀分布的城鎮化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續發(fā)展能力；堅持尊重自然，開(kāi)發(fā)必須以保護好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現人與自然和諧相處；堅持城鄉統籌，防止城鎮化地區對農村地區的過(guò)度侵蝕，同時(shí)，也為農村人口進(jìn)入城市提供必要的空間；堅持陸海統籌，強化海洋意識，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開(kāi)發(fā)與海洋開(kāi)發(fā)相協(xié)調。

根據上述指導思想和原則，編制全國主體功能區規劃要妥善處理好幾個(gè)方面的關(guān)系。

一是處理好開(kāi)發(fā)與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學(xué)合理、有序適度開(kāi)發(fā)的基礎上。我國正處于工業(yè)化、城鎮化加速發(fā)展的階段，編制實(shí)施全國主體功能區規劃，就是要在大規模開(kāi)發(fā)過(guò)程中，既明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域，又根據資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開(kāi)發(fā)區域，實(shí)現又好又快發(fā)展。

二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。全國主體功能區規劃是政府對國土空間開(kāi)發(fā)的戰略設計和總體布局，體現了國家戰略意圖，政府應當根據主體功能區的定位合理配置公共資源，同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，完善法律法規和區域政策，綜合運用各種手段，引導市場(chǎng)主體的行為符合主體功能區的定位。

三是處理好局部與全局的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區是從全局利益出發(fā)，謀求國家和人民的整體利益、長(cháng)遠利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。

四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能區要突出主要功能和主導作用，同時(shí)不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的主體功能是集聚經(jīng)濟和人口，但其中也要有生態(tài)區、農業(yè)區、旅游休閑區等；限制開(kāi)發(fā)區域的主體功能是保護生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。

五是處理好行政區與主體功能區的關(guān)系。編制主體功能區規劃，需要打破行政區界限，改變完全按行政區制定區域政策和績(jì)效評價(jià)的方法，同時(shí)，主體功能區規劃的實(shí)施，也需要依托一定層級的行政區。

六是處理好各類(lèi)主體功能區之間的關(guān)系。各類(lèi)主體功能區之間要分工協(xié)作，相互促進(jìn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域要通過(guò)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域轉移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規?？鐓^域流動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強承接限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區域超載人口的能力；限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區域要通過(guò)生態(tài)建設和環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國或區域性的生態(tài)屏障和自然文化保護區域。

七是處理好保持穩定與動(dòng)態(tài)調整的關(guān)系。主體功能區一經(jīng)確定，不能隨意更改。禁止開(kāi)發(fā)區域要嚴格依法保護；限制開(kāi)發(fā)區域要堅持保護優(yōu)先，逐步擴大范圍；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域可根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的變化，適時(shí)調整為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域。

三、編制全國主體功能區規劃的主要任務(wù)

全國主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃組成，分國家和省級兩個(gè)層次編制。國家主體功能區規劃由全國主體功能區規劃編制工作領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導小組）會(huì )同各?。▍^、市）人民政府編制，規劃期至2020年，并通過(guò)中期評估實(shí)行滾動(dòng)調整；省級主體功能區規劃由各?。▍^、市）人民政府組織市、縣級人民政府編制，規劃期至2020年。編制全國主體功能區規劃的主要任務(wù)是，在分析評價(jià)國土空間的基礎上，確定各級各類(lèi)主體功能區的數量、位置和范圍，明確不同主體功能區的定位、開(kāi)發(fā)方向、管制原則、區域政策等。

（一）分析評價(jià)。

編制全國主體功能區規劃，首先要對國土空間進(jìn)行客觀(guān)分析評價(jià)?？茖W(xué)確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術(shù)和手段，對全國或本地區的所有國土空間進(jìn)行綜合分析評價(jià)，作為確定主體功能區的基本依據。分析評價(jià)采用全國統一的指標體系，統籌考慮以下因素：

一是資源環(huán)境承載能力。即在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統的前提下，特定區域的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟規模和人口規模。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度，水和大氣等的環(huán)境容量，水土流失和沙漠化等的生態(tài)敏感性，生物多樣性和水源涵養等的生態(tài)重要性，地質(zhì)、地震、氣候、風(fēng)暴潮等自然災害頻發(fā)程度等。

二是現有開(kāi)發(fā)密度。主要指特定區域工業(yè)化、城鎮化的程度，包括土地資源、水資源開(kāi)發(fā)強度等。

三是發(fā)展潛力。即基于一定資源環(huán)境承載能力，特定區域的潛在發(fā)展能力，包括經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展基礎、科技教育水平、區位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區的戰略取向等。

（二）確定主體功能區。

在分析評價(jià)的基礎上，根據人口居住、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對空間需求的預測以及對未來(lái)國土空間變動(dòng)趨勢的分析，在國家和省級主體功能區規劃中確定各類(lèi)主體功能區的數量、位置和范圍。

確定主體功能區的數量、位置和范圍后，要根據各個(gè)主體功能區的資源環(huán)境承載能力、現有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展潛力，明確各個(gè)主體功能區的定位、發(fā)展方向、開(kāi)發(fā)時(shí)序、管制原則等。

國家層面的四類(lèi)主體功能區不覆蓋全部國土，優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區域原則上以縣級行政區為基本單元，禁止開(kāi)發(fā)區域按照法定范圍或自然邊界確定；要按照區域發(fā)展總體戰略和推進(jìn)形成主體功能區的總體要求，闡明推進(jìn)形成主體功能區的指導方針、主要目標、開(kāi)發(fā)戰略等，明確確定省級主體功能區的主要原則，以及市、縣級行政區在推進(jìn)形成主體功能區中的主要職責。

編制省級主體功能區規劃要根據國家主體功能區規劃，將行政區國家層面的主體功能區確定為相同類(lèi)型的區域，保證數量、位置和范圍的一致性。對行政區國家主體功能區以外的國土空間，要根據國家確定的原則，結合本地區實(shí)際確定省級主體功能區，原則上以縣級行政區為基本單元；以農業(yè)為主的地區，原則上要確定為限制開(kāi)發(fā)區域；位于省級行政區邊界、均質(zhì)性較強的區域應確定為同一類(lèi)型的主體功能區；沿海省區陸地主體功能區與海洋主體功能區要相互銜接，主體功能定位要相互協(xié)調；對重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要區分近期、中期和遠期的開(kāi)發(fā)時(shí)序；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區域，可以適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應確定為限制開(kāi)發(fā)區域；依法設立的省級各類(lèi)自然文化保護區域要確定為禁止開(kāi)發(fā)區域。

（三）完善區域政策。

實(shí)施全國主體功能區規劃，實(shí)現主體功能區定位，關(guān)鍵要調整完善相關(guān)政策，主要有：

1．財政政策。以實(shí)現基本公共服務(wù)均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點(diǎn)增加對限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償的財政轉移支付。

2．投資政策。逐步實(shí)行按主體功能區與領(lǐng)域相結合的投資政策，政府投資重點(diǎn)支持限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區域公共服務(wù)設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護，支持重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域基礎設施建設。

3．產(chǎn)業(yè)政策。按照推進(jìn)形成主體功能區的要求，研究提出不同主體功能區的產(chǎn)業(yè)指導目錄及措施，引導優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域增強自主創(chuàng )新能力，提升產(chǎn)業(yè)結構層次和競爭力；引導重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設，增強吸納產(chǎn)業(yè)轉移和自主創(chuàng )新能力；引導限制開(kāi)發(fā)區域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴張。

4．土地政策。按照主體功能區的有關(guān)要求，依據土地利用總體規劃，實(shí)行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數量不減少、質(zhì)量不下降。對優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域實(shí)行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域建設用地供給，嚴格對限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地用途。

5．人口管理政策。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動(dòng)，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動(dòng)的機制。鼓勵優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域吸納外來(lái)人口定居落戶(hù)；引導限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區域的人口逐步自愿平穩有序轉移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。

6．環(huán)境保護政策。根據不同主體功能區的環(huán)境承載能力，提出分類(lèi)管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域要實(shí)行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開(kāi)發(fā)區域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育；禁止開(kāi)發(fā)區域要依法嚴格保護。

7．績(jì)效評價(jià)和政績(jì)考核。針對主體功能區不同定位，實(shí)行不同的績(jì)效評價(jià)指標和政績(jì)考核辦法。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域要強化經(jīng)濟結構、資源消耗、自主創(chuàng )新等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟增長(cháng)的評價(jià)；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要對經(jīng)濟增長(cháng)、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng )新等實(shí)行綜合評價(jià)；限制開(kāi)發(fā)區域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟增長(cháng)、工業(yè)化和城鎮化水平的評價(jià)；禁止開(kāi)發(fā)區域主要評價(jià)生態(tài)建設和環(huán)境保護。

四、編制全國主體功能區規劃的工作要求

（一）確保工作進(jìn)度。國家主體功能區規劃2007年9月形成初稿，通過(guò)多種形式廣泛征求各地區、各部門(mén)及社會(huì )各界意見(jiàn)，經(jīng)“十一五”規劃專(zhuān)家委員會(huì )評估論證并做修改完善后，于12月報國務(wù)院審議。省級主體功能區規劃2007年全面開(kāi)展基礎研究工作，對國土空間進(jìn)行專(zhuān)題研究和綜合評價(jià)；2008年6月，形成規劃初稿，報領(lǐng)導小組辦公室，與國家主體功能區規劃和相鄰?。▍^、市）主體功能區規劃進(jìn)行銜接；2008年9月，根據銜接意見(jiàn)修改形成的規劃，再次報領(lǐng)導小組辦公室進(jìn)行銜接；2008年11月，根據銜接意見(jiàn)形成規劃送審稿，與專(zhuān)家論證報告一起報?。▍^、市）人民政府審議。

（二）加強組織領(lǐng)導。編制全國主體功能區規劃是一項開(kāi)創(chuàng )性工作，涉及面廣，難度大，任務(wù)重。各地區、各部門(mén)要從全局出發(fā)，統一思想，高度重視，加強領(lǐng)導，落實(shí)責任，全力支持規劃編制工作。領(lǐng)導小組要按照國務(wù)院賦予的職責，積極指導并協(xié)調解決規劃編制中的重大問(wèn)題。各?。▍^、市）人民政府要抓緊組建本地區主體功能區規劃編制工作領(lǐng)導小組，做好規劃編制工作中的組織協(xié)調。

（三）改進(jìn)工作方式。要廣泛動(dòng)員多學(xué)科力量，充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，不斷深化對主體功能區理論和技術(shù)路線(xiàn)的研究，科學(xué)確定指標體系和評價(jià)方法，細化完善分類(lèi)管理的區域政策。要堅持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的方針，科學(xué)系統地安排規劃編制各項工作。各?。▍^、市）人民政府要成立規劃專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )，承擔規劃的咨詢(xún)、論證和評估等工作。要采取多種形式和渠道，擴大公眾參與，增強規劃編制的公開(kāi)性和透明度。

（四）落實(shí)人員和經(jīng)費保障。要選配知識結構好、業(yè)務(wù)能力強的骨干人員，組建得力的規劃編制隊伍，加強培訓，提高規劃人員的素質(zhì)和水平，為做好規劃編制工作提供人才保障。各?。▍^、市）人民政府要為規劃編制安排必要的經(jīng)費，納入本級財政預算，為規劃編制工作提供經(jīng)費保障。
 

國務(wù)院

二○○七年七月二十六日

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