津政發(fā)〔2015〕10號《天津市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》

天津市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)





津政發(fā)〔2015〕10號
 

各區、縣人民政府，各委、局，各直屬單位：

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì )精神和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號），充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會(huì )投資，現就我市推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作提出如下指導意見(jiàn)：

一、充分認識推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作的重要意義

政府和社會(huì )資本合作（PPP)模式，是指政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而與社會(huì )資本建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權為基礎，通過(guò)引入市場(chǎng)競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與供給效率。推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作，是深化經(jīng)濟體制改革、加快政府職能轉變的舉措；是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力的要求；是我市搶抓戰略發(fā)展機遇、保持經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展的需要；是防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化政府債務(wù)結構的手段；是增強基礎設施和公共服務(wù)供給能力、提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的途徑。

市委將推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作作為改革重點(diǎn)任務(wù)組織推動(dòng)。各區縣、各部門(mén)要進(jìn)一步提高認識，集中力量做好推進(jìn)PPP模式政策制定、發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管和指導服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接提供者轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的合作者以及PPP項目的監管者，營(yíng)造權利平等、機會(huì )平等、規則平等的投資環(huán)境，積極穩妥推進(jìn)投融資模式改革。

二、準確把握基本原則

（一）堅持利益共享。政府和社會(huì )資本按合同約定分享項目的合理收益。通過(guò)創(chuàng )新投融資機制，最大限度降低融資成本；通過(guò)建立科學(xué)、合理的利益分配機制，保證社會(huì )資本獲得必要的投資回報。鼓勵社會(huì )資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本，提高資源配置效率。既要充分調動(dòng)社會(huì )資本的參與積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

（二）堅持風(fēng)險分擔。按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮財政承受能力、項目回報機制和市場(chǎng)風(fēng)險等因素，在政府和社會(huì )資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，政府承擔法律、政策和標準調整等宏觀(guān)風(fēng)險，社會(huì )資本承擔項目設計、投融資、建設、運營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險，雙方合理共擔不可抗力風(fēng)險。政府不得承擔項目建設運營(yíng)的兜底責任。

（三）堅持平等互利。堅持平等意識與合作觀(guān)念，保證合同各方的平等主體地位。以市場(chǎng)機制為基礎建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權利義務(wù)，兼顧社會(huì )公共效益和企業(yè)經(jīng)濟效益。

（四）堅持誠信守約。政府要科學(xué)決策，保持政策的連續性和穩定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時(shí)兌現各類(lèi)承諾和合同約定。社會(huì )資本要守信自律，提高誠信經(jīng)營(yíng)意識。按照權責明確、規范高效的原則，規范訂立合同。項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執行，無(wú)故違約必須承擔相應的經(jīng)濟和法律責任。

（五）堅持長(cháng)期合作。適應PPP項目建設運營(yíng)周期較長(cháng)、投資回報機制特殊、涉及公眾利益較廣等特點(diǎn)，參與合作的雙方要增強法律意識、契約意識和信用意識，實(shí)現長(cháng)期、可持續合作。

三、明確適用范圍及操作模式

（一）項目適用范圍。在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領(lǐng)域，優(yōu)先選擇定價(jià)機制透明、投資規模較大、市場(chǎng)化程度較高、需求長(cháng)期穩定、有一定現金流的項目，運用PPP模式投資建設或運營(yíng)。對于缺乏“使用者付費”基礎的項目，積極探索，大膽創(chuàng )新，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，增強對社會(huì )資本的吸引力。靈活運用多種PPP模式，切實(shí)提高項目運作效率。

推行PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：灘涂治理、引水灌溉等水利項目，高速公路、地方鐵路、軌道交通等交通項目，城鎮供水、垃圾污水處理、園林綠化等市政公用項目，醫療、健康、養老、體育等社會(huì )事業(yè)項目，區域開(kāi)發(fā)、舊城改造等土地開(kāi)發(fā)和保障性住房項目。

（二）操作模式選擇。

1．經(jīng)營(yíng)性項目。對于能夠通過(guò)政府核定的經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格及多種經(jīng)營(yíng)收入實(shí)現建設運營(yíng)自求平衡、社會(huì )資本合理收益的項目，采取BOT（建設—運營(yíng)—移交）、BOT+EPC（設計施工總承包基礎上的BOT）等PPP模式。

2．準經(jīng)營(yíng)性項目。對于政府核定的經(jīng)營(yíng)性收費價(jià)格不足以彌補項目建設運營(yíng)成本，需要財政以購買(mǎi)服務(wù)方式對完全成本價(jià)格和協(xié)議產(chǎn)品或服務(wù)量不足部分給予補貼的項目，可采取BOO（建設—擁有—運營(yíng)）、TOO（移交—擁有—經(jīng)營(yíng)）等PPP模式。其中，政府應當投資建設但經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格和財政補貼仍不足以覆蓋投資運營(yíng)成本的項目，可通過(guò)土地儲備和物業(yè)開(kāi)發(fā)等資源匹配方式，實(shí)現財務(wù)平衡。

3．非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可采取BOO、委托經(jīng)營(yíng)、土地綜合開(kāi)發(fā)等PPP模式。

四、規范項目管理

（一）項目籌劃。根據全市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，按照項目合理布局、資源有效配置等原則，切實(shí)做好全市PPP項目的總體規劃、綜合平衡和培育開(kāi)發(fā)。市有關(guān)部門(mén)、各區縣籌劃一批適合PPP模式的項目，建立全市PPP項目?jì)鋷?，篩選條件成熟的項目，從財政承受能力和可操作性方面進(jìn)行初步論證。

（二）方案編制。通過(guò)論證的項目，由政府授權的行業(yè)主管部門(mén)、運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構作為PPP項目的責任主體，委托中介機構編制項目實(shí)施方案。實(shí)施方案應包括投資人資質(zhì)和條件、技術(shù)或服務(wù)要求及標準、期限和范圍、招標或要約條件、投資人收益率和價(jià)格測算、回報來(lái)源和支付方式、監管方式和條件、政府配套設施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等核心內容。實(shí)施方案應事先征求發(fā)展改革、財政、規劃、建設、國土、環(huán)保等部門(mén)意見(jiàn)，通過(guò)PPP項目聯(lián)審機制審查。在開(kāi)展項目前期論證和制定實(shí)施方案階段，應對有意向參與項目合作的社會(huì )資本開(kāi)放，廣泛吸納合理建議。

（三）招商洽談。對編制實(shí)施方案的項目，行業(yè)主管部門(mén)、區縣人民政府和平臺公司要開(kāi)展多渠道招商，向國內外有資金實(shí)力和初步合作意愿的大集團、大企業(yè)、大機構推介，框定意向投資者，進(jìn)一步洽談并完善實(shí)施方案。發(fā)展改革、財政部門(mén)牽頭，組織一批大型基金、銀行、保險、國內外投資公司等機構，做好PPP項目融資方案和資金供需對接工作。

（四）選定合作伙伴。項目實(shí)施方案審查通過(guò)后，項目責任主體按照招投標、政府采購、特許經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等多種方式，綜合評估項目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選定誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。

（五）項目實(shí)施。項目責任主體和社會(huì )資本依法簽訂項目合同，社會(huì )資本依法設立項目公司，政府可指定相關(guān)機構參股項目公司。項目公司按照合同約定，履行項目建設、運營(yíng)等職能，切實(shí)組織好工程建設，加強施工管理，確保工程質(zhì)量。在項目運營(yíng)期間，提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù)。

（六）退出和移交機制。項目責任主體要與社會(huì )資本明確協(xié)商機制和退出路徑。合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止，項目責任主體要及時(shí)接管，保障項目設施持續運行、公共利益不受損害。合作期滿(mǎn)后，按照合同約定的移交形式、內容和標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng)，為社會(huì )資本提供多元化、規范化、市場(chǎng)化的退出渠道。

五、完善監管制度

（一）加強合同管理。項目責任主體和社會(huì )資本依法簽訂的項目合同，應當明確服務(wù)標準、價(jià)格管理、回報方式、風(fēng)險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。在合同制定過(guò)程中，參照國家發(fā)展改革委《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南》，引入第三方中介機構和法律顧問(wèn)開(kāi)展評估、參與討論，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。

（二）規范項目審查。發(fā)展改革、財政部門(mén)會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)建立PPP項目聯(lián)審機制。按照一事一議的方式，從項目建設的必要性、PPP模式的合規性和適用性、財政承受能力以及價(jià)格合理性等方面，對初步確定合作伙伴的項目，逐個(gè)審查項目實(shí)施方案，審查結果報市人民政府審定。通過(guò)審查的項目，項目責任主體負責項目招商洽談、簽約實(shí)施等具體操作。各區縣參照市級項目審查機制制定具體辦法，規范操作。

（三）規范招投標管理。充分發(fā)揮工程招投標交易中心、政府采購中心、土地交易中心、產(chǎn)權交易所等交易場(chǎng)所的作用，對PPP項目引入的社會(huì )資本，按項目屬性分類(lèi)進(jìn)入上述交易場(chǎng)所公開(kāi)、公平、公正競價(jià)操作。統一制定交易流程、交易規則、監管辦法，行政監管部門(mén)加強監督。

（四）全程監管和績(jì)效評價(jià)。加強對項目建設質(zhì)量和標準、運營(yíng)標準和安全的監督，保障公共利益，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續性。加強項目建設造價(jià)和運營(yíng)成本監管，開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計。加強項目賬戶(hù)監管。加強績(jì)效評價(jià)，建立并完善正常規范的退出機制和風(fēng)險管控機制。發(fā)展改革、財政部門(mén)牽頭，引入第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數量、質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度以及資金使用效率等進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結果向社會(huì )公開(kāi)，作為調整價(jià)費標準、財政補貼以及合作期限等的參考依據。項目實(shí)施結束后，對項目的成本效益、公眾滿(mǎn)意度、可持續性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

六、強化組織保障

（一）健全工作機制。在市委領(lǐng)導下，建立分管副市長(cháng)牽頭，市發(fā)展改革委、市財政局、市規劃局、市國土房管局、市建委、市交通運輸委、市國資委、市金融局和各區縣按分工組織實(shí)施的全市推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作機制，具體負責政策制定、項目選擇、方案審查和組織協(xié)調等工作。按照部門(mén)聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，建立部門(mén)聯(lián)席會(huì )議等制度，定期或不定期研究重大事項，部門(mén)之間建立協(xié)調機制，密切配合，形成工作合力。

（二）完善政策措施。貫徹落實(shí)國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)及政策措施，建立健全有利于促進(jìn)本市PPP模式推行的政策體系。加強頂層設計，完善價(jià)格形成機制和財政支持措施，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境。鼓勵金融機構提供綜合金融服務(wù)，靈活運用銀行貸款、基金、債券等各類(lèi)金融工具，建立期限匹配、成本適當、多元可持續的PPP模式資金保障機制。

（三）加強宣傳培訓。發(fā)展改革、財政部門(mén)牽頭，會(huì )同有關(guān)部門(mén)，定期召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì )，做好政策發(fā)布，組織供需對接。充分發(fā)揮“外腦”作用，聘請專(zhuān)家對市相關(guān)部門(mén)、平臺公司和區縣進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓，培育專(zhuān)業(yè)隊伍和人才。培育和引導各類(lèi)專(zhuān)業(yè)機構在PPP項目資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面發(fā)揮積極作用，提高項目決策科學(xué)性、項目管理專(zhuān)業(yè)水平和項目合作成功率。

（四）穩妥推進(jìn)改革。穩步有序推進(jìn)全市投融資模式改革工作，在高速公路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、區域開(kāi)發(fā)、社會(huì )事業(yè)等領(lǐng)域，選擇一批適宜的PPP項目開(kāi)展試點(diǎn)，總結經(jīng)驗后全面推開(kāi)。






 

天津市人民政府

2015年5月21日

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