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中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮化的意見(jiàn)
遼委發(fā)〔2014〕16號 2014年12月18日
為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )以及中央城鎮化工作會(huì )議精神，促進(jìn)我省城鎮化健康發(fā)展，現提出如下意見(jiàn)。
一、總體要求和主要目標
（一）指導思想
深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記、李克強總理在中央城鎮化工作會(huì )議上的重要講話(huà)精神，以黨中央、國務(wù)院作出促進(jìn)東北地區振興發(fā)展的重大決策部署為契機，以人為核心，以提高質(zhì)量為重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)結構調整為基礎，以改革創(chuàng )新為動(dòng)力，以完善體制機制為保障，遵循規律，積極穩妥推進(jìn)與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和資源環(huán)境承載能力相適應、城鄉一體化發(fā)展的新型城鎮化，為實(shí)現新一輪老工業(yè)基地全面振興、建設富庶文明幸福新遼寧提供有力支撐。
（二）基本原則
以人為本。堅持以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質(zhì)和生活質(zhì)量，促進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，改善住房條件，完善基礎設施，加強公共服務(wù)，滿(mǎn)足更廣大人民群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需求。補短揚長(cháng)。補強縣鎮的薄弱環(huán)節，發(fā)揮大城市優(yōu)勢，堅持大中小城鎮協(xié)調發(fā)展。產(chǎn)城融合。深入實(shí)施東北地區等老工業(yè)基地振興戰略，突出工業(yè)化與城鎮化融合主線(xiàn)，帶動(dòng)信息化和農業(yè)現代化，促進(jìn)四化同步發(fā)展。生態(tài)文明。堅持城鎮建設與生態(tài)環(huán)境建設同步發(fā)展，著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，將生態(tài)文明理念融入城鎮化全過(guò)程。傳承文化。尊重歷史，延續文脈，增強文化底蘊，打造具有東北文化脈絡(luò )、關(guān)東地域風(fēng)情、遼寧歷史記憶、鮮明民族特色的城鎮。
（三）主要發(fā)展目標
城鎮化水平不斷提高。2015年城鎮化率達到68％左右，2020年達到72％左右。戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距逐步縮小。城鎮布局科學(xué)協(xié)調。以城市群為主體形態(tài)，以都市區建設為帶動(dòng)，以重點(diǎn)縣城、新區（新城）為突破口，以節點(diǎn)城市、重點(diǎn)鎮和特色鎮建設為補充，城鎮體系結構進(jìn)一步完善。城鎮化質(zhì)量全面提升。城鄉規劃建設管理水平和城鎮建設用地效率全面提高，城市基礎設施和公共服務(wù)設施更加完善，城鄉人居環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，城鎮綜合承載能力和社會(huì )保障能力明顯增強。城鄉生活水平差距逐步縮小。到2020年，全省解決500萬(wàn)存量農業(yè)轉移人口市民化，解決300萬(wàn)人的棚戶(hù)區和城中村改造，解決300萬(wàn)新增人口城鎮化。全面建設宜居鄉村。
二、優(yōu)化城鎮布局和形態(tài)
（四）完善城鎮體系空間布局。完善“一群、一帶、一軸”的空間布局結構。建設遼寧中部城市群：落實(shí)沈陽(yáng)經(jīng)濟區一體化發(fā)展戰略，建設沈陽(yáng)國家中心城市，以沈陽(yáng)市為核心，推進(jìn)沈撫同城化、沈本一體化、沈鐵一體化、鞍遼一體化，推進(jìn)營(yíng)口出?？诮ㄔO；建設遼寧沿海城鎮帶：落實(shí)遼寧沿海經(jīng)濟帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰略，建設大連東北亞國際航運中心，以大連市為核心，以營(yíng)大為主軸，以丹東、錦葫為兩翼，統籌建設金普新區等重點(diǎn)園區與城區；建設沈大城鎮軸：落實(shí)全國城鎮發(fā)展戰略，發(fā)揮沈陽(yáng)和大連中心城市帶動(dòng)作用，促進(jìn)沿海和腹地發(fā)展互動(dòng)。加強與長(cháng)春、哈爾濱等城市的合作，打造東北地區發(fā)展的重要增長(cháng)極。
（五）重點(diǎn)發(fā)展縣城和小城鎮
加強縣城建設。發(fā)展重點(diǎn)縣城，完善功能，改善環(huán)境，增強對農村轉移人口的吸納能力。制定財政轉移支付、土地指標分配等優(yōu)惠政策，支持縣城發(fā)展。支持具備條件的縣改市。選擇基礎較好、具有代表性的縣（市）開(kāi)展推進(jìn)新型城鎮化試點(diǎn)。加強重點(diǎn)鎮和特色鎮建設。發(fā)揮小城鎮連接城鄉的關(guān)鍵節點(diǎn)作用，充分挖掘自然和文化資源，打造地方特色和民族特色。優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)鎮和特色鎮，增強為周邊農村提供服務(wù)能力。支持具備條件的鄉改鎮，縮小區域之間的城鎮化差距。選擇基礎較好、具有代表性的鎮開(kāi)展推進(jìn)新型城鎮化試點(diǎn)。以產(chǎn)業(yè)結構調整促進(jìn)縣城和重點(diǎn)鎮發(fā)展。加快縣城和重點(diǎn)鎮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。做大做強地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在具備條件的地區推進(jìn)農業(yè)“一縣一業(yè)”、縣域工業(yè)“百億元產(chǎn)業(yè)集群”發(fā)展。鼓勵大中城市產(chǎn)業(yè)向縣鎮梯度轉移。農產(chǎn)品深加工企業(yè)重點(diǎn)布局在縣城和重點(diǎn)鎮。發(fā)展服務(wù)業(yè)，為鄉村旅游做好配套。積極探索初中進(jìn)縣城。以城鎮群帶動(dòng)縣城和重點(diǎn)鎮發(fā)展?？h城和重點(diǎn)鎮要依靠毗鄰大中城市，融入城鎮群，避免孤立發(fā)展。通過(guò)行政區劃調整，將產(chǎn)業(yè)結構相近的鄉、鎮合并，扶植大型城鎮和新的經(jīng)濟發(fā)展中心。加強重點(diǎn)縣鎮的軌道交通、高速公路等現代基礎設施聯(lián)接，創(chuàng )造縣鎮融入城鎮群的有利條件。
（六）提高新區（新城）發(fā)展效率。整合新區，控制新區（新城）數量。加強新區（新城）規劃和用地管理，著(zhù)力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)，聚集人氣，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。加強分類(lèi)指導，制定財政、土地、金融、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵到重點(diǎn)新區（新城）投資、經(jīng)營(yíng)、購房、落戶(hù)。
三、提高城鎮建設水平
（七）提高城鎮規劃建設管理水平。城鎮建設要傳承歷史文化、彰顯地域特色，堅持科學(xué)發(fā)展、內涵發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。創(chuàng )新規劃建設理念，實(shí)現科學(xué)管控，提高建設工程質(zhì)量。劃定城市重點(diǎn)區域，實(shí)施城市提升工程。提高規劃從業(yè)人員水平，重要地區、重點(diǎn)項目引進(jìn)高水平規劃、建筑設計隊伍與本地隊伍合作。充分利用城內山體、水體、植被等環(huán)境要素，加強城市設計，打造風(fēng)貌特色，建設生態(tài)型城鎮。推進(jìn)歷史文化名城鎮村、歷史文化街區、歷史建筑保護，建立保護名錄，編制保護規劃。推動(dòng)綠色城市、智慧城市建設，鼓勵應用綠色能源、綠色建筑、綠色交通，加強數字化、智能化、精細化城市管理。完善城鎮防災減災設施隊伍和公共突發(fā)事件應急體系建設，提高城鎮應對地震、洪災、火災等自然災害以及處置各類(lèi)突發(fā)事件的能力。
（八）提升城鎮綜合承載力
提升空間承載力。建立合理的城鎮等級規模體系和空間布局結構，完善區域重大基礎設施布局和廊道建設，拓展區域發(fā)展空間。統籌中心城區改造和新區（新城）建設，拓展城市發(fā)展空間。提升住房承載力。從擴大需求、增加供給、活躍市場(chǎng)和做好服務(wù)等環(huán)節入手，努力實(shí)現“房?jì)r(jià)不能過(guò)快上漲、交易量和開(kāi)發(fā)投資保持平穩”的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展目標。進(jìn)一步提升住房品質(zhì)，搞好小區環(huán)境，加強物業(yè)服務(wù)，提高居住質(zhì)量。加快各類(lèi)保障性住房建設，堅持“實(shí)事求是、盡力而為、量力而行、如期完成”的原則，實(shí)行“分散化、貨幣化、市場(chǎng)化”的回遷安置模式，推進(jìn)棚戶(hù)區改造。提升基礎設施承載力。加快推進(jìn)供水、供熱、垃圾處理、污水處理等城市基礎設施建設和改造，重點(diǎn)實(shí)施軌道交通建設工程、供水供熱供氣老舊管網(wǎng)改造和排水防澇體系建設工程、暖房子工程。建立城鎮污水處理等基礎設施運行經(jīng)費保障及運行監管體系?？茖W(xué)發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，配套建設調峰鍋爐，淘汰燃煤小鍋爐，保證冬季供熱質(zhì)量。發(fā)揮綠化和水系建設對城鎮環(huán)境的提升作用，增加城鎮綠化和水系面積。提升公共服務(wù)設施承載力。推動(dòng)社會(huì )服務(wù)資源向基層和社區轉移。健全城鎮醫療衛生服務(wù)體系，加快建設以社區衛生服務(wù)為基礎的醫療衛生服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。擴大城鎮公共活動(dòng)空間，加強公共文化、體育設施建設。
（九）開(kāi)展宜居鄉村建設。改善農村人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展。通過(guò)治理農村垃圾、污水、畜禽糞便等污染，提高農村無(wú)害化衛生廁所普及率，改造房、水、路等設施，提升綠化、亮化、生態(tài)化等水平，全面建設“環(huán)境整潔、設施完善、生態(tài)優(yōu)良、傳承歷史、富庶文明”的宜居鄉村。
（十）加強城鄉生態(tài)建設。繼續推進(jìn)碧水、青山、藍天工程。加強風(fēng)景名勝區、自然保護區、文物保護區、森林公園、地質(zhì)公園、動(dòng)植物保護區等生態(tài)和人文資源保護與合理利用，促進(jìn)城鎮與自然環(huán)境、人與自然環(huán)境和諧共生。建設生態(tài)化城鎮組團，組團間建立有機聯(lián)系并實(shí)行有效生態(tài)隔離。開(kāi)展城市綠道建設，建設慢行系統和開(kāi)放式生態(tài)廊道。
四、促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展
（十一）加快工業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鎮化。發(fā)揮大城市的經(jīng)濟帶動(dòng)作用，著(zhù)力推進(jìn)工業(yè)結構升級換代，為城鎮化提供更加雄厚的經(jīng)濟基礎。通過(guò)工業(yè)產(chǎn)業(yè)擴散促進(jìn)縣城等中小城鎮發(fā)展，推進(jìn)城市工業(yè)向縣城等中小城鎮轉移，提供縣域城鎮化的根本動(dòng)力。培育工業(yè)園區，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)新區（新城）建設。推動(dòng)建筑業(yè)由做大向做強轉變，大力發(fā)展建筑產(chǎn)業(yè)現代化，建設建筑產(chǎn)業(yè)現代化基地，發(fā)展適應產(chǎn)業(yè)化要求的建筑裝備、建筑制品、建筑材料，延伸建筑產(chǎn)業(yè)化鏈條，發(fā)揮建筑業(yè)吸納就業(yè)的重要作用。
（十二）加快服務(wù)業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鎮化。鞏固發(fā)展傳統服務(wù)業(yè)，為新增城鎮人口提供充分就業(yè)崗位。逐步提升現代服務(wù)業(yè)，滿(mǎn)足社會(huì )生產(chǎn)生活需求。加強服務(wù)業(yè)集聚區建設，完善城市服務(wù)功能。發(fā)展溫泉旅游、溝域旅游、鄉村旅游經(jīng)濟，促進(jìn)服務(wù)業(yè)與城鎮化同步擴展。
（十三）加快現代農業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鎮化。大力發(fā)展現代農業(yè)，轉變傳統農業(yè)生產(chǎn)方式。發(fā)展新型農村合作組織，鼓勵成立農村生產(chǎn)合作社和家庭農場(chǎng)。發(fā)展農業(yè)龍頭企業(yè)和企業(yè)集團，提高農業(yè)生產(chǎn)和農產(chǎn)品加工水平。鼓勵農村土地向農業(yè)生產(chǎn)大戶(hù)、農村生產(chǎn)合作社、農民協(xié)會(huì )、農業(yè)龍頭企業(yè)集中，實(shí)現農業(yè)生產(chǎn)的規?；?、產(chǎn)業(yè)化、機械化，逐步將農民轉變?yōu)檗r業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。
五、推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化
（十四）建立差別化戶(hù)籍管理制度。落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，按照城鎮規模優(yōu)化調整戶(hù)口遷移政策。全面推行居住證制度，完善與之配套的教育、住房、就業(yè)、社保等基本公共服務(wù)。
（十五）統籌發(fā)展城鄉教育事業(yè)。建立城鄉平等的教育體系。已經(jīng)轉移到城鎮的農業(yè)轉移人口子女與當地學(xué)生享受同等待遇。提高學(xué)前教育城鄉公辦園和普惠性民辦園的覆蓋率。加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育。
（十六）完善住房保障制度。進(jìn)一步完善以公共租賃住房為主體的住房保障制度，通過(guò)配建、購買(mǎi)、長(cháng)期租賃等方式多渠道籌集公共租賃住房，實(shí)行市場(chǎng)租金、分檔補貼，加大租金補貼的范圍和力度。逐步擴大住房保障覆蓋面，將穩定就業(yè)的進(jìn)城農民工納入公共租賃住房保障范圍，納入住房公積金制度覆蓋范圍。
（十七）建立城鄉平等的就業(yè)制度和服務(wù)體系。提高公共就業(yè)服務(wù)水平，加強基層就業(yè)服務(wù)平臺建設。逐步擴大農村勞動(dòng)力職業(yè)培訓范圍。完善創(chuàng )業(yè)扶持政策，對符合條件的創(chuàng )業(yè)農民給予小額擔保貸款、免費創(chuàng )業(yè)培訓等扶持。做好困難群體就業(yè)援助，實(shí)施靈活就業(yè)社保補貼、公益性崗位安置、零就業(yè)家庭兜底安置政策。
（十八）統籌城鄉社會(huì )保障體系。提高城鄉居民養老保險標準，逐步縮小與城鎮職工養老保險待遇差距。進(jìn)一步完善農村社會(huì )保障體系，擴大社會(huì )保障覆蓋面，逐步提高保障標準。加強醫療保險的統一管理，逐步實(shí)現城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新農合制度的有效對接。城鄉同類(lèi)保障項目合并實(shí)施，相同社會(huì )保險險種整合統一。
六、提高城鎮建設用地利用效率
（十九）嚴格城鎮建設用地管理。在保證耕地紅線(xiàn)的前提下，做好城鎮化建設用地保障。加強城鄉規劃和土地利用規劃，科學(xué)劃定用地結構，協(xié)調安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，集約高效利用土地。合理確定城市增長(cháng)邊界，強化城市建設邊界劃定和管理。大城市要與周邊郊區統籌規劃，充分挖掘現有建設用地資源，盤(pán)活存量土地。新增建設用地適當向中小城市傾斜。城市新區建設要與老城協(xié)調，區內產(chǎn)業(yè)用地要與生活用地協(xié)調。
（二十）穩步推進(jìn)土地制度改革。開(kāi)展農村土地產(chǎn)權制度改革，做好集體土地確權登記工作，明確地塊權能。制定農村土地交易管理辦法，逐步形成城鄉統一的土地市場(chǎng)管理體系。完善征地補償安置制度，多渠道安置被征地農民，保障被征地農民的利益。完善農村宅基地產(chǎn)權制度，探索宅基地退出激勵機制。
七、建立多元可持續的資金保障機制
（二十一）探索城鎮化市場(chǎng)化運作模式。因地制宜、因市制宜，探索多種城鎮化模式。通過(guò)引進(jìn)農業(yè)龍頭企業(yè)整體推進(jìn)村鎮建設和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化。引進(jìn)有實(shí)力的大公司、大企業(yè)集團帶全資實(shí)施土地一級開(kāi)發(fā)和基礎設施建設，促進(jìn)城市新區和產(chǎn)業(yè)園區發(fā)展。研究推進(jìn)以政府購買(mǎi)服務(wù)的方式促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入城市基礎設施建設領(lǐng)域，鼓勵采取公私合作（PPP）模式，開(kāi)展供水、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理、軌道交通等基礎設施和保障性住房建設、既有建筑節能改造項目試點(diǎn)。積極開(kāi)展招商引資，鼓勵國外資本、民營(yíng)資本參與城鎮化建設。
（二十二）拓寬政府投融資渠道。拓寬政府資金來(lái)源渠道，用好省級政府發(fā)債政策。在符合國家有關(guān)政策規定前提下，爭取國家開(kāi)發(fā)銀行和其他金融機構棚戶(hù)區改造投融資貸款。整合各級各類(lèi)有關(guān)城鎮化專(zhuān)項資金，集中支持城鎮化建設，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。
八、加強對城鎮化的管理
（二十三）建立城際間協(xié)調機制。省城鎮化工作領(lǐng)導小組、省城鄉規劃委員會(huì )作為省級協(xié)調議事機構，組織編制省域、城市群、都市區規劃，編制區域重大基礎設施空間布局規劃。建立省城鎮化工作聯(lián)席辦公會(huì )議制度，依據城鎮規劃，加強城市群、都市區以及區域重大基礎設施建設統籌。
（二十四）加強規劃管理。編制城鎮化規劃和城鎮體系規劃，統籌指導全省城鎮化工作。建立和完善城鄉規劃體系，推進(jìn)城市總體規劃、控制性詳細規劃、專(zhuān)項規劃、城市設計等規劃編制，改革規劃審批工作制度，有效組織城鄉空間規劃利用。將大中城市郊區納入城市總體規劃，通過(guò)區劃調整，逐步把市轄區所轄鄉鎮改為街道辦事處。加強城市規劃立法工作，完善規劃的修改認定、人大備案及公示公告等制度，增強規劃剛性，保持規劃權威性和連續性。加大規劃監察力度，派駐城鄉規劃督察員，落實(shí)責任追究制度。開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)。
（二十五）加強組織領(lǐng)導。市、縣政府是推進(jìn)城鎮化的責任主體，黨政主要領(lǐng)導是第一責任人。省政府相關(guān)部門(mén)要分工協(xié)作，加強指導、協(xié)調和服務(wù)。建立健全城鎮化工作體制機制，加強隊伍建設和組織制度保障。建立城鎮化監測評估體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)監測，開(kāi)展年度評估。積極開(kāi)展城鎮化宣傳工作，為推進(jìn)城鎮化創(chuàng )造良好的輿論環(huán)境。
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