魯財金〔2018〕21號《山東省財政廳印發(fā)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP）“規范管理年”活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)的通知》

山東省財政廳印發(fā)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP）“規范管理年”活動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)的通知




魯財金〔2018〕21號

為進(jìn)一步規范我省政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）工作，深入貫徹省委、省政府和財政部關(guān)于PPP“規范管理、防范風(fēng)險、示范引領(lǐng)、健康發(fā)展”要求，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng )新供給機制的本源，引導各參與方深化改革理念，持續規范項目運作，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推動(dòng)全省PPP工作再上新臺階。經(jīng)研究，決定2018年在全省開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP）“規范管理年”活動(dòng)?，F制定如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、“規范管理年”活動(dòng)的總體要求

近年來(lái)，我省緊緊圍繞“促進(jìn)發(fā)展”和“防范風(fēng)險”雙重目標，著(zhù)力完善制度體系，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大支持力度，縱深推進(jìn)PPP改革。特別是2017年通過(guò)開(kāi)展“項目落地年”活動(dòng)，各項工作取得顯著(zhù)成效。自2017年下半年以來(lái)，黨中央、國務(wù)院將防范化解重大風(fēng)險放在更加突出的位置，全國金融工作會(huì )議、中央經(jīng)濟工作會(huì )議和國務(wù)院常務(wù)會(huì )議均對嚴控地方政府性債務(wù)作出明確部署，要求對PPP業(yè)務(wù)存在的不規范行為進(jìn)行整頓。省委、省政府對防風(fēng)險工作高度重視，進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署安排，制定了《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（魯政辦字〔2017〕154號），對做好新時(shí)代PPP工作提出新的更高要求。

開(kāi)展“規范管理年”活動(dòng)，要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神，按照中央和省委、省政府關(guān)于規范PPP管理的部署要求，圍繞推進(jìn)公共服務(wù)均等化和提質(zhì)增效，讓人民群眾擁有更多獲得感幸福感安全感這個(gè)中心，牢牢把握長(cháng)效化、規范化兩項原則，緊緊抓住新舊動(dòng)能轉換、防范化解風(fēng)險、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)三條主線(xiàn)，重點(diǎn)做好完善制度保障、優(yōu)化資金引導、加快市場(chǎng)培育、強化規范實(shí)施四項工作，堅定不移將PPP改革推向深入，為增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)質(zhì)量、效率、動(dòng)力變革，加快建成新舊動(dòng)能轉換綜合試驗區，推動(dòng)經(jīng)濟文化強省建設貢獻力量。

——堅持提高發(fā)展質(zhì)量。充分發(fā)揮PPP績(jì)效導向優(yōu)勢，將政府項目預算安排轉變?yōu)榘葱Ц顿M機制，實(shí)現財政預算資金由補項目建設轉變?yōu)檠a項目運營(yíng)，強化項目產(chǎn)出績(jì)效對社會(huì )資本回報的激勵約束效果，推動(dòng)社會(huì )資本從重工程建設向重服務(wù)效能轉變，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

——堅持提升供給效率。切實(shí)通過(guò)競爭性方式遴選運營(yíng)能力強、綜合實(shí)力優(yōu)的社會(huì )資本，持續推動(dòng)政府政策目標、社會(huì )效益目標和社會(huì )資本運營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步的有機結合，降低項目建設運營(yíng)成本，提升服務(wù)供給效率。

——堅持變革發(fā)展動(dòng)力。全面深化“放管服”改革，轉變公共服務(wù)供給傳統思維方式和發(fā)展模式，打破政府壟斷供給，引入市場(chǎng)競爭機制和創(chuàng )新商業(yè)模式，打造公共服務(wù)供給的新動(dòng)能，著(zhù)力釋放改革紅利。

——堅持防范債務(wù)風(fēng)險。不斷提高政治站位，筑牢底線(xiàn)思維，切實(shí)劃清政府與企業(yè)界限，明確政府和企業(yè)責任邊界，不得將項目債務(wù)轉為政府性債務(wù)，嚴禁借PPP搞違法違規變相融資。

二、“規范管理年”活動(dòng)的目標任務(wù)

各級財政部門(mén)要堅持守住底線(xiàn)、防范風(fēng)險、健康發(fā)展的原則，進(jìn)一步明確PPP目標定位，找準發(fā)展路徑，優(yōu)化項目管理，細化工作任務(wù)，抓好貫徹落實(shí)。通過(guò)開(kāi)展PPP“規范管理年”活動(dòng)，促進(jìn)地方各級政府始終聚焦聚力PPP高質(zhì)量發(fā)展，及時(shí)對不規范行為點(diǎn)剎車(chē)，確保項目主體合規、客體合規、程序合規；加強項目全生命周期管理，強化日常監管，堅決防止項目支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營(yíng)內容“淡化”、適用范圍“泛化”問(wèn)題，切實(shí)嚴控財政承受能力“紅線(xiàn)”、守住債務(wù)“底線(xiàn)”、搭好規范“天線(xiàn)”、明確適用“界線(xiàn)”；建立健全工作責任體系，強化協(xié)作配合，加大簡(jiǎn)政放權力度，著(zhù)力營(yíng)造系統、規范、高效的PPP改革發(fā)展環(huán)境。

（一）圍繞補足發(fā)展短板，優(yōu)化項目?jì)浜Y選。

1.堅持規劃統領(lǐng)指導。緊密結合“十三五”規劃，處理好規劃預期和現實(shí)需求的關(guān)系，著(zhù)眼于地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展整體水平和整體功能提升，抓好PPP項目?jì)?，規范編制PPP項目開(kāi)發(fā)目錄，提高項目規劃的科學(xué)性、前瞻性和適用性。樹(shù)立全局觀(guān)念，做好項目實(shí)施與污染防治、脫貧攻堅等工作的銜接，發(fā)揮好PPP合作期限長(cháng)的支撐帶動(dòng)作用。加大運用PPP模式盤(pán)活優(yōu)質(zhì)公用設施存量資產(chǎn)工作力度，化解財政支出壓力和地方存量政府債務(wù)。

2.助推產(chǎn)業(yè)轉型升級。以實(shí)施新舊動(dòng)能轉換重大工程為導向，圍繞以“四新”促“四化”實(shí)現“四提”和培育現代優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，充分運用PPP模式搭建高質(zhì)量基礎設施和公共服務(wù)平臺，在不超過(guò)一般公共預算支出10%的紅線(xiàn)內優(yōu)先列入政府中長(cháng)期支出責任，提升項目吸引力，著(zhù)力推動(dòng)轉型升級。大力推動(dòng)幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大旅游、文化、醫療、教育和養老等領(lǐng)域PPP應用力度，不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。加大對農業(yè)農村公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式的政策扶持力度，加快農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，改善農業(yè)公共服務(wù)供給，切實(shí)推動(dòng)農業(yè)供給側結構性改革，加快打造農業(yè)新六產(chǎn)和實(shí)現鄉村振興。

3.著(zhù)力激活民間投資。積極拓寬民間資本進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步消除制約民間投資增長(cháng)的體制性障礙，在垃圾處理、污水處理新建項目全面實(shí)施PPP模式的基礎上，對供熱、供水、養老服務(wù)等有現金流、市場(chǎng)化程度較高的公共服務(wù)領(lǐng)域，加大PPP模式應用力度，拓展民間資本參與空間。

（二）圍繞防范化解風(fēng)險，規范項目策劃實(shí)施。

4.抓好已入庫項目整改。各級財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)認真組織已入庫項目梳理，按照《財政部關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號)、《山東省財政廳轉發(fā)〈財政部關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知〉的通知》（魯財金〔2017〕77號）等文件規定，對尚未簽約的項目，完善項目資料，確保規范運作；對已簽約的項目，積極與社會(huì )資本協(xié)商，進(jìn)一步優(yōu)化項目運作機制，切實(shí)保障項目長(cháng)期穩定運行。

5.加強新項目論證管理。嚴格開(kāi)展評價(jià)論證，按照財政部有關(guān)政策規定，科學(xué)編制項目實(shí)施方案，進(jìn)行物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，鼓勵各級政府組織財務(wù)、法律、工程、行業(yè)等PPP專(zhuān)家對“兩評一案”開(kāi)展評審，不斷優(yōu)化實(shí)施方案，合理分擔風(fēng)險，深度挖掘項目盈利空間，完善績(jì)效考核機制，消除風(fēng)險隱患，做實(shí)評價(jià)論證。各級財政部門(mén)要切實(shí)履行好財政承受能力論證審核職責，會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)履行好物有所值評價(jià)審核職責，防止評價(jià)論證流于形式。強化“紅線(xiàn)”預警意識，從嚴審慎開(kāi)展完全政府付費項目，自《實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)之日起，全部項目財政承受能力最高年度達到或超過(guò)8%的地區，停止新上政府付費和財政補助超過(guò)50%的可行性缺口補助項目，對全部PPP項目一般公共預算支出責任接近10%的地區進(jìn)行風(fēng)險預警。審慎運用政府性基金預算，對使用政府性基金補貼項目財政支出的，應確?；鹗褂煤戏ê弦?，并在論證報告中明確使用依據、原則和辦法。嚴格限定PPP模式應用范圍，嚴禁將非公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負有提供義務(wù)的項目，涉及國家安全或重大公共利益、不適宜由社會(huì )資本承擔的項目，以及僅涉及工程建設、無(wú)運營(yíng)內容的項目采用PPP模式實(shí)施。

6.規范項目采購流程。政府授權的實(shí)施機構應通過(guò)政府采購方式擇優(yōu)選擇社會(huì )資本方，并根據項目特點(diǎn)和建設運營(yíng)需求，以有利于項目長(cháng)期穩定運營(yíng)和質(zhì)量效率提升為原則，合理設置社會(huì )資本方的資質(zhì)、條件和評審標準，保證各類(lèi)社會(huì )資本尤其是民營(yíng)資本平等參與項目采購，不得以任何不合理的采購條件對社會(huì )資本實(shí)行差別性或歧視性待遇。政府及政府部門(mén)對社會(huì )資本的采購要嚴格履行資格預審程序，一般采用公開(kāi)招標的方式；從嚴審慎選擇其他采購方式，確需采用的，須符合法定條件，并按照法律法規及有關(guān)規定履行采購程序。對涉及工程建設、設備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已依據政府采購法選擇社會(huì )資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產(chǎn)或提供服務(wù)的，按照《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》第九條規定，合作方可以不再進(jìn)行招標。自《實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)之日起，未入庫項目不得進(jìn)入采購程序。

7.強化項目合同管理。優(yōu)化項目風(fēng)險分配，嚴格按照“風(fēng)險分擔、利益共享”的原則，綜合考慮各方風(fēng)險管理能力和項目回報機制等因素，在政府和社會(huì )資本之間合理分配風(fēng)險。加強項目資本金監管，堅持“穿透管理、公開(kāi)透明”，確保項目各方按時(shí)足額繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當資本金，不得由第三方代持社會(huì )資本方股份，不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會(huì )資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì )資本方承諾最低收益。嚴控項目融資風(fēng)險，督促項目公司和社會(huì )資本方依法選擇合理的融資方式和擔保方式，堅決杜絕通過(guò)明股實(shí)債、保底承諾、回購安排、固定回報等各類(lèi)形式的違法違規行為進(jìn)行變相融資舉債。

8.完善項目運營(yíng)管理。嚴格績(jì)效考核，根據項目行業(yè)特點(diǎn)，及時(shí)開(kāi)展PPP項目績(jì)效運行監控，對績(jì)效目標運行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，嚴格執行項目建設成本參與績(jì)效考核掛鉤部分占比不低于30%的規定，確保階段性目標與資金支付相匹配。開(kāi)展中期績(jì)效評估，持續優(yōu)化績(jì)效考核指標，確保實(shí)現項目績(jì)效目標，在監控中發(fā)現績(jì)效運行與原定績(jì)效目標偏離時(shí)，應及時(shí)采取措施予以糾正。重視項目合法性審查，鼓勵有條件的地區委托專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)機構參與項目督導檢查，出具合法性審查意見(jiàn)，提示法律風(fēng)險。合理運用價(jià)格調整機制，密切關(guān)注項目?jì)r(jià)格和補貼調整周期、調整因素和啟動(dòng)條件，防止因過(guò)高或過(guò)低收費導致項目公司獲得超額利潤或虧損。強化項目用地管控，嚴格區分PPP項目用地和商業(yè)用地，確保項目依法取得用地，行使相關(guān)權益。規范推進(jìn)PPP項目資產(chǎn)證券化，合理設置條件，防止社會(huì )資本退出方式不規范，確保項目后期運營(yíng)持續安全。

9.加大項目信息公開(kāi)力度。完善PPP信息公開(kāi)制度，增強信息發(fā)布的及時(shí)性、有效性，按照省財政廳《轉發(fā)財政部印發(fā)〈政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開(kāi)管理暫行辦法〉的通知》（魯財金〔2017〕7號）規定，依托PPP綜合信息管理平臺及時(shí)、充分披露項目實(shí)施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進(jìn)展、運營(yíng)績(jì)效等相關(guān)信息，定期更新PPP項目開(kāi)發(fā)目錄、項目信息、財政支出責任、績(jì)效監測報告、中期評估報告、重大變更或終止情況、監督檢查情況和結果等信息。項目采購階段的信息公開(kāi)應遵照政府采購等相關(guān)規定執行。各市縣要積極拓展項目信息公開(kāi)渠道，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò )、媒體、報刊等方式，公開(kāi)項目信息，實(shí)現項目陽(yáng)光運作。

10.規范咨詢(xún)機構選擇。嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》相關(guān)規定，采取競爭性方式確定專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構。注重咨詢(xún)機構服務(wù)業(yè)績(jì)、水平和能力，原則上采購評審方法應采用綜合評分法，一般不采用最低評標價(jià)法，切實(shí)防止惡意競爭、不合理低價(jià)中標等擾亂市場(chǎng)秩序行為。咨詢(xún)機構所服務(wù)項目被審計、督查等檢查發(fā)現存在違法違規問(wèn)題，情節嚴重的，將列入山東省PPP咨詢(xún)機構負面清單。同時(shí)，責令其對有關(guān)項目停頓整改，整改期間不得開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）圍繞強化項目庫管理，完善制度體系建設。

11.實(shí)行項目“嚴進(jìn)嚴出”。健全項目跟蹤指導、對口聯(lián)系和動(dòng)態(tài)調整機制，從嚴把關(guān)項目入庫和退庫。嚴格項目入庫，依托山東省PPP綜合信息管理平臺系統，優(yōu)化項目入庫申報審核流程。項目所在地財政部門(mén)要會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合行文，向省財政廳報送項目入庫申請。嚴格項目退庫，按照魯財金〔2017〕77號文件有關(guān)規定清理項目庫后，另有申請退庫的項目，應由財政部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合向省財政廳報送退庫申請；對存在違法違規變相舉債等問(wèn)題不予整改的項目，省財政廳將按規定嚴肅追責，并實(shí)施強制退庫。

12.加強示范項目督導。建立示范項目定期調度制度，督促示范項目按期落地、順利建設、盡早運營(yíng)。對建成完工、投入運營(yíng)的示范項目，省財政廳將組織專(zhuān)家對實(shí)施情況進(jìn)行驗收，重點(diǎn)審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征，是否實(shí)現物有所值，是否發(fā)揮出示范效應，同時(shí)重點(diǎn)選取部分項目作為實(shí)施范例進(jìn)行宣傳推廣。對不按規定實(shí)施以及未能及時(shí)落地的，省財政廳將督促實(shí)施單位進(jìn)行整改，或調出示范項目名單。

13.完善項目審批手續。加強部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化項目手續辦理流程，嚴格做到先審批后實(shí)施。新建項目必須按規定程序履行項目立項審批手續，涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目，應按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估、變更手續，防止國有資產(chǎn)流失。

14.強化專(zhuān)項資金跟蹤問(wèn)效。各級財政部門(mén)要按照科學(xué)、依法、規范、精細的要求，加強PPP專(zhuān)項資金管理，不斷提高資金使用效益。為確保資金及時(shí)撥付、專(zhuān)款專(zhuān)用，省財政廳將組織開(kāi)展PPP專(zhuān)項資金績(jì)效評價(jià)，形成“用錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責”的長(cháng)效管理機制。

15.強化項目庫融資功能管理建設。省財政廳將加強省PPP綜合信息管理平臺與銀行貨幣信貸系統的結合，進(jìn)一步優(yōu)化項目、銀行對接，加快項目融資進(jìn)度。建立中國PPP基金和山東省共同基金及山東省PPP發(fā)展基金投資項目?jì)鋷?，促進(jìn)項目、基金更好對接，充分發(fā)揮基金的“引導、規范、增信”作用，推動(dòng)項目加快實(shí)施。

三、確保“規范管理年”活動(dòng)取得實(shí)效

16.加強組織領(lǐng)導。開(kāi)展“規范管理年”活動(dòng)，是穩步推進(jìn)我省PPP改革的一項重要舉措，是推動(dòng)全省新舊動(dòng)能轉換的重要手段。各市縣要提高思想認識，加強組織領(lǐng)導，建立健全工作體系，在吃透PPP規范發(fā)展精神的基礎上，立足本地實(shí)際，加強分類(lèi)指導，制定好本地區工作計劃。要加強宣傳引導，營(yíng)造規范發(fā)展的良好氛圍，確?；顒?dòng)深入、扎實(shí)、有效開(kāi)展。

17.明確責任分工。各市縣要對照活動(dòng)總體要求和目標任務(wù)，細化責任分工，明確責任單位和責任人，形成各負其責、齊抓共推的良好工作格局。對運營(yíng)績(jì)效突出、質(zhì)量效率提升明顯的PPP項目，要及時(shí)總結經(jīng)驗，加以推廣。

18.提升能力建設。各級財政部門(mén)要進(jìn)一步加大PPP學(xué)習培訓力度，及時(shí)了解掌握PPP發(fā)展的前沿動(dòng)態(tài)和最新知識，加強項目規劃、籌備建設、運營(yíng)管理調研實(shí)踐，促使專(zhuān)業(yè)素養和工作能力緊跟PPP發(fā)展需求和改革需要。

19.強化督導檢查。為推動(dòng)“規范管理年”活動(dòng)扎實(shí)有效開(kāi)展，省財政廳將以PPP示范項目規范實(shí)施情況為重點(diǎn)，開(kāi)展專(zhuān)項督導檢查，并將督導檢查結果作為工作考核的重要依據。對規范發(fā)展成效明顯的地區，省財政將給予適當政策傾斜；對存在問(wèn)題較多、工作推進(jìn)不力的，予以通報批評。各市縣可結合本地實(shí)際情況，制定活動(dòng)實(shí)施細則，確?；顒?dòng)取得實(shí)效。

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