津政辦發(fā)〔2018〕20號《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加強市級財政管理硬化預算約束的意見(jiàn)》

津政辦發(fā)〔2018〕20號

天津市人民政府辦公廳關(guān)于

加強市級財政管理硬化預算約束的意見(jiàn)

各區人民政府，各委、局，各直屬單位：

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，進(jìn)一步加強財政管理、硬化預算約束，集中有限財力保障重點(diǎn)項目資金需求，促進(jìn)全市經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展，根據《中華人民共和國預算法》和中共中央辦公廳《關(guān)于人大預算審查監督重點(diǎn)向支出預算和政策拓展的指導意見(jiàn)》精神，結合本市實(shí)際，經(jīng)市人民政府同意，現提出如下意見(jiàn)：

一、充分認識加強財政管理硬化預算約束的重要性和緊迫性

黨的十九大報告提出：“建立全面規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，全面實(shí)施績(jì)效管理”。2018年國務(wù)院《政府工作報告》明確：“當前財政收入狀況出現好轉，各級政府仍要堅持過(guò)緊日子，執守簡(jiǎn)樸、力戒浮華，嚴控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭”。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預算審查監督重點(diǎn)向支出預算和政策拓展的指導意見(jiàn)》對加強人大預算決算審查監督、硬化地方政府預算約束提出了更高要求。

市委、市政府高度重視財政管理工作，采取有力措施，加快建立現代財政制度，著(zhù)力調整財政結構，堅定不移推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，取得明顯成效。當前，我市正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，財政收入形勢嚴峻，收支矛盾非常突出，財政預算管理暴露出一些新問(wèn)題，主要表現在：部門(mén)預算約束力不強，執行中追加調整頻繁；市場(chǎng)化運作機制不夠成熟，支出來(lái)源過(guò)度依賴(lài)財政資金；隱性債務(wù)規模較大，償債風(fēng)險不容忽視。為此，必須堅持問(wèn)題導向，進(jìn)一步增強政府預算的嚴肅性和約束力，促進(jìn)財政的可持續發(fā)展。各部門(mén)作為預算編制和執行的責任主體，要進(jìn)一步提高政治站位，堅決落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，充分認識加強財政管理硬化預算約束的重要性和緊迫性，嚴格執行零基預算編制要求，嚴格預算追加審批，嚴禁在法定年初預算和調整預算之外編制各類(lèi)補充預算或資金安排計劃，嚴禁無(wú)預算、無(wú)用款計劃、超預算和超計劃撥付資金，嚴禁對融資平臺公司等非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。進(jìn)一步完善資金共擔機制，加強債務(wù)風(fēng)險管控，切實(shí)維護預算嚴肅性，不斷提高財政資金使用效益。

二、硬化支出預算約束效力，嚴格預算追加審批機制

（一）從嚴控制預算追加范圍。年度預算經(jīng)市人大審議批準后，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應急性等特殊情況外，不予辦理預算追加。在年初預算之外的追加支出僅限于以下范圍：因國家政策調整需增加的市本級預算支出；突發(fā)公共應急事件需增加的市本級預算支出；市委、市政府確定的新增重點(diǎn)項目。預算追加支出厘清輕重緩急，優(yōu)先保障上級政策性新增支出和市委、市政府確定的重點(diǎn)項目。

（二）嚴格履行預算追加審批程序。各部門(mén)向市人民政府提出追加預算的請示，由分管財政的副市長(cháng)批轉市財政局研究辦理。市財政局按照規定對部門(mén)申請的追加事項進(jìn)行審核，結合年初預算安排、部門(mén)經(jīng)費結余、年度財力和預算執行進(jìn)度情況，對追加事項提出書(shū)面意見(jiàn)報市人民政府，由市長(cháng)或者市長(cháng)委托分管財政的副市長(cháng)審批。重大事項需提請市人民政府常務(wù)會(huì )議或市長(cháng)辦公會(huì )議研究決定。

年度預算執行中，各部門(mén)發(fā)生新建單位開(kāi)辦、編制內增人、撫恤金發(fā)放、離休干部醫藥費，以及因國家或本市政策變動(dòng)引起的基本支出增支事項，可向市財政局申請追加經(jīng)費，市財政局根據相關(guān)政策審核后統籌安排。各部門(mén)因新增工作任務(wù)需要增加的國內差旅費、因公臨時(shí)出國費、公務(wù)接待費、公務(wù)用車(chē)運行費、會(huì )議費和培訓費等經(jīng)費，原則上由部門(mén)從其年初預算安排的公用經(jīng)費、專(zhuān)項工作經(jīng)費和專(zhuān)項業(yè)務(wù)費等資金中統籌解決。

（三）合理確定資金來(lái)源渠道。對于發(fā)生自然災害、生態(tài)環(huán)境安全隱患等突發(fā)事件，需及時(shí)增加預算支出的，先動(dòng)支預備費，由市財政局報市人民政府批準后辦理；預備費不足支出的，由市財政先行墊付，分年列支。對于市委、市政府確定的重大公益性資本支出，在優(yōu)先整合使用部門(mén)專(zhuān)項資金的基礎上，缺口部分可由新增政府債券安排。對于各部門(mén)在年度預算執行中發(fā)生的新增支出需求，由其自行調劑本部門(mén)（含所屬單位）預算用于新增支出，市財政局審核辦理相關(guān)調劑手續。同時(shí)，建立多元化項目籌資渠道，通過(guò)市場(chǎng)化運作、政府與市場(chǎng)共擔、市與區財政共擔、跨部門(mén)專(zhuān)項共擔等方式，確保當年預算平衡。

三、充分利用社會(huì )資本辦事，完善資金籌措共擔機制

（一）充分利用社會(huì )資本辦事。加快推進(jìn)政府購買(mǎi)服務(wù)，對于養老服務(wù)、公共文化等領(lǐng)域中適合交由社會(huì )力量承擔的新增公共服務(wù)事項，優(yōu)先引入市場(chǎng)競爭機制，不再新增人員機構，從“以人定費”轉變?yōu)椤耙允露ㄙM”，同時(shí)與項目評審和績(jì)效評價(jià)相結合，提高財政資金使用效益。推動(dòng)公共服務(wù)和基礎設施領(lǐng)域的政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目加快實(shí)施和規范落地，分類(lèi)精準施策，探索多元主體合作。對政府參與的垃圾處理、污水處理等較為成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域，強制應用PPP模式；對教育、農業(yè)、文體、養老、醫療、交通等領(lǐng)域較為成熟的項目，優(yōu)先應用PPP模式建設運營(yíng)；對有現金流、具備運營(yíng)條件的其他公益性項目，強制實(shí)施PPP模式識別論證。建立激勵配套政策，通過(guò)引入中國PPP基金、以獎代補資金等方式，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導社會(huì )資本加快進(jìn)入公共服務(wù)和基礎設施領(lǐng)域。

（二）厘清市與區財政事權與支出責任。按照“誰(shuí)的財政事權誰(shuí)承擔支出責任”的原則，合理劃分市、區兩級政府支出責任，市級事權市級承擔，區級事權區級承擔，跨區域、具有外溢性屬性的事權，采取按比例、按項目、按因素、按隸屬關(guān)系等方式，實(shí)行市、區兩級財政分級負擔、共同籌措資金。各級財政部門(mén)要把握“兜住底線(xiàn)”的要求，切實(shí)做好保工資、保運轉、保民生工作。市有關(guān)部門(mén)不得對區級事權范圍內的事務(wù)大包大攬；除重大災情、疫情、生態(tài)環(huán)境安全隱患等事件外，凡與市級事權不直接相關(guān)的資金申請，市人民政府原則上不再批轉市財政局辦理，也不再給予資金補助。

（三）推進(jìn)整合部門(mén)專(zhuān)項資金。推進(jìn)跨部門(mén)資金清理整合，拓展專(zhuān)項資金統籌調劑空間。在專(zhuān)項資金總體規模不減少的前提下，綜合考慮各部門(mén)職責分工、發(fā)展方向等因素，分大類(lèi)整合專(zhuān)項資金，歸并規模較小、使用方向雷同、支持對象相近的專(zhuān)項資金；取消已經(jīng)到期、不符合公共財政投向的專(zhuān)項資金；壓減違規使用、績(jì)效不高、結轉較大的專(zhuān)項資金，實(shí)現“一筆專(zhuān)項管一類(lèi)事情”。研究制定專(zhuān)項資金整合獎補制度，對于專(zhuān)項資金整合力度大、效果明顯的部門(mén)給予專(zhuān)項獎勵。強化財政資金的“現金流管理”理念，依據項目進(jìn)度科學(xué)預測分期現金流，合理安排、統籌調度預算資金，避免出現“錢(qián)等項目”、資金沉淀等問(wèn)題。

四、疏堵結合規范政府融資，嚴格債務(wù)風(fēng)險管控機制

（一）嚴格風(fēng)險源頭管控。嚴格政府債務(wù)限額管理和預算約束。合理確定市、區政府債務(wù)規模上限，債務(wù)舉借嚴格控制在限額以?xún)?。市、區政府債務(wù)全部納入預算管理，接受同級人大及其常委會(huì )審查和監督，并向社會(huì )公開(kāi)。建立健全政府投資項目決策機制，實(shí)施“三個(gè)不立項”：對未經(jīng)財政部門(mén)評估債務(wù)風(fēng)險的、項目總投資無(wú)法落實(shí)或資金來(lái)源不清的、化債計劃或消化計劃未完成的，發(fā)展改革部門(mén)均不予立項。

（二）嚴格債務(wù)舉借管控。市、區兩級政府只能采取發(fā)行政府債券方式規范舉債。加快實(shí)現債券管理與項目嚴格對應，發(fā)行政府債券必須一律與公益性建設項目對應，一般債券和專(zhuān)項債券信息披露時(shí)均要將債券資金安排明確到具體項目。穩步推進(jìn)專(zhuān)項債券改革，開(kāi)好規范舉債“前門(mén)”，優(yōu)先在棚戶(hù)區改造、公立醫院、土地儲備、軌道交通等領(lǐng)域選擇符合條件的項目，試點(diǎn)發(fā)行項目收益專(zhuān)項債券。

（三）嚴格資金使用管控。各部門(mén)要區分輕重緩急，合理安排使用債務(wù)資金，并優(yōu)先保障在建工程項目建設。政府債券資金使用要嚴格按照披露的項目信息執行，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開(kāi)支。建立健全“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責”的政府債務(wù)資金績(jì)效管理機制，提高債務(wù)資金使用績(jì)效。

（四）嚴格債務(wù)償還管控。政府專(zhuān)項債券對應的項目取得的政府性基金或專(zhuān)項收入，應當按照該項目對應的專(zhuān)項債券余額統籌安排資金，專(zhuān)門(mén)用于償還到期債券本金。因項目取得的政府性基金或專(zhuān)項收入暫時(shí)難以實(shí)現，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專(zhuān)項債務(wù)限額內發(fā)行相關(guān)專(zhuān)項債券周轉償還，項目收入實(shí)現后予以歸還，不得通過(guò)其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。

（五）加強風(fēng)險應急處置。加強風(fēng)險評估和預警結果應用，深化大數據綜合分析，實(shí)時(shí)監控、全面評估債務(wù)風(fēng)險狀況，定期推送預警結果。高風(fēng)險地區要采取有效措施逐步化解風(fēng)險，通過(guò)實(shí)施增收、節支、資產(chǎn)處置等一系列短期和中長(cháng)期措施安排，使債務(wù)規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。切實(shí)加強監督檢查和追責問(wèn)責，強化屬地管理和部門(mén)管理的主體責任，對各類(lèi)違規舉債行為，倒查責任、嚴肅處理、終身問(wèn)責。

五、加強監督檢查，確保制度落實(shí)

市級各部門(mén)要統一思想、提高認識，顧全大局、強化責任，積極支持配合市財政局履行財政收支管理工作職責。審計部門(mén)要做好財政收支和項目資金的審計監督工作，加大財政資金績(jì)效審計力度。通過(guò)各方面的共同努力，確保有限的財政資金用在為群眾辦好事、辦實(shí)事和促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )各項事業(yè)發(fā)展的刀刃上。

各區人民政府可參照本通知要求，制定本區加強財政管理、硬化預算約束的實(shí)施辦法，切實(shí)提高財政資金使用效益。

天津市人民政府辦公廳

　2018年7月19日

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