自然資發(fā)〔2023〕171號《自然資源部關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》

自然資源部關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知







自然資發(fā)〔2023〕171號

北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等?。ㄊ校┳匀毁Y源主管部門(mén):

長(cháng)期以來(lái)，在一些城鎮和鄉村地區，包括城中村、老舊廠(chǎng)區，普遍存在存量建設用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問(wèn)題。為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面節約戰略等決策部署，落實(shí)在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求，聚焦盤(pán)活利用存量土地，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉高質(zhì)量發(fā)展，部決定在北京市等43個(gè)城市開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，探索創(chuàng )新政策舉措，完善激勵約束機制，現就有關(guān)事項通知如下。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神和全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )要求，堅持最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約集約用地制度和最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，以國土空間規劃為統領(lǐng)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn)，以政策創(chuàng )新為支撐，推動(dòng)各類(lèi)低效用地再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城鄉發(fā)展從增量依賴(lài)向存量挖潛轉變，促進(jìn)形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。

（二）工作原則。

1.堅持底線(xiàn)思維、守正創(chuàng )新。嚴格落實(shí)國土空間規劃管控要求，嚴守紅線(xiàn)底線(xiàn)，確保耕地不減少、建設用地總量不突破、生態(tài)保護紅線(xiàn)保持穩定。在堅持“局部試點(diǎn)、全面探索、封閉運行、結果可控”的前提下，探索創(chuàng )新盤(pán)活利用存量土地的政策機制。

2.堅持有效市場(chǎng)、有為政府。堅持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。強化政府在空間統籌、結構優(yōu)化、資金平衡、組織推動(dòng)等方面的作用，堅持公平公開(kāi)、“凈地”供應，充分調動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。

3.堅持補齊短板、統籌發(fā)展。堅持把盤(pán)活的城鄉空間資源更多地用于民生所需和實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展，補齊基礎設施和公共服務(wù)設施短板，改善城鄉人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項目落地和轉型升級。

4.堅持公開(kāi)透明、規范運作。強化項目全過(guò)程公開(kāi)透明管理，維護市場(chǎng)公平公正。健全平等協(xié)商機制，充分尊重權利人意愿，妥善處理群眾訴求。完善收益分享機制，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。

（三）工作目標。試點(diǎn)城市要通過(guò)探索創(chuàng )新，統籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，促進(jìn)國土空間布局更合理、結構更優(yōu)化、功能更完善、設施更完備；增加建設用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項目的容積率，推廣應用節地技術(shù)和節地模式，明顯降低單位GDP建設用地使用面積；建立可復制推廣的低效用地再開(kāi)發(fā)政策體系和制度機制，為促進(jìn)城鄉內涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展提供土地制度保障。

二、主要任務(wù)

總結《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）實(shí)踐經(jīng)驗，針對新形勢、新任務(wù)、新要求，圍繞低效用地再開(kāi)發(fā)政策與機制創(chuàng )新，重點(diǎn)從四個(gè)方面開(kāi)展試點(diǎn)探索。

（一）規劃統籌。

1.加強規劃統領(lǐng)。依據國土空間總體規劃，明確低效用地再開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區域，合理確定低效用地再開(kāi)發(fā)空間單元。探索編制空間單元內實(shí)施層面控制性詳細規劃，明確土地使用、功能布局、空間結構、基礎設施和公共服務(wù)設施、建筑規模指標等要求，經(jīng)法定程序批準后，作為核發(fā)規劃許可的法定依據。探索土地混合開(kāi)發(fā)、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統籌等政策，推動(dòng)形成規劃管控與市場(chǎng)激勵良性互動(dòng)的機制。

2.突出高質(zhì)量發(fā)展導向。國土空間規劃應針對低效用地再開(kāi)發(fā)，明確目標導向，提出規劃對策，強調高質(zhì)量發(fā)展導向?；诖龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級、優(yōu)先保障公共服務(wù)設施和基礎設施供給、保護生態(tài)和傳承歷史文脈，在體現宜居、人文、綠色、韌性、智慧等方面，提出空間布局優(yōu)化引導對策。

3.引導有序實(shí)施。試點(diǎn)城市應當依據國土空間總體規劃和控制性詳細規劃，編制低效用地再開(kāi)發(fā)年度實(shí)施計劃，確定低效用地再開(kāi)發(fā)項目并有序實(shí)施。加強全市域、分區域的規劃統籌，從城市整體利益平衡出發(fā)謀劃實(shí)施項目，避免過(guò)度依賴(lài)單一地塊增容來(lái)實(shí)現項目資金平衡。

（二）收儲支撐。

4.完善收儲機制。對需要以政府儲備為主推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)項目實(shí)施的，結合國土空間控制性詳細規劃編制，探索以“統一規劃、統一儲備、統一開(kāi)發(fā)、統一配套、統一供應”推動(dòng)實(shí)施。探索將難以獨立開(kāi)發(fā)的零星地塊，與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規劃條件，整體供應給相鄰產(chǎn)業(yè)項目用于增資擴產(chǎn)（商品住宅除外）。

5.拓展收儲資金渠道。統籌保障土地收儲、基礎設施開(kāi)發(fā)建設等資金投入，做好資金平衡，合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序，實(shí)現滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、良性循環(huán)。完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專(zhuān)項用于土地儲備工作。

6.完善征收補償辦法。完善低效用地再開(kāi)發(fā)中土地征收的具體辦法，依據國土空間規劃合理確定土地征收成片開(kāi)發(fā)中公益性用地比例等具體要求，明確集體土地上房屋征收補償標準和程序、依法申請強制執行情形等規定。

（三）政策激勵。

7.探索資源資產(chǎn)組合供應。在特定國土空間范圍內，同一使用權人需使用多個(gè)門(mén)類(lèi)自然資源資產(chǎn)的，探索實(shí)行組合包供應，將各個(gè)門(mén)類(lèi)自然資源的使用條件、開(kāi)發(fā)要求、標的價(jià)值、溢價(jià)比例等納入供應方案，通過(guò)統一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，一并對社會(huì )公告、簽訂配置合同，按職責進(jìn)行監管。鼓勵軌道交通、公共設施等地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)節地模式，需要整體規劃建設的，實(shí)行一次性組合供應，分用途、分層設立國有建設用地使用權。

8.完善土地供應方式。鼓勵原土地使用權人改造開(kāi)發(fā)，除法律規定不可改變土地用途或改變用途應當由政府收回外，完善原土地使用權人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的程序和辦法。鼓勵集中連片改造開(kāi)發(fā)，在權屬清晰無(wú)爭議、過(guò)程公開(kāi)透明、充分競爭參與、產(chǎn)業(yè)導向優(yōu)先的前提下，探索不同用途地塊混合供應，探索“工改工”與“工改商”“工改住”聯(lián)動(dòng)改造的條件和程序。依據國土空間規劃確定規劃指標，堅持“凈地”供應，按照公開(kāi)擇優(yōu)原則，建立競爭性準入機制，探索依法實(shí)施綜合評價(jià)出讓或帶設計方案出讓。

9.優(yōu)化地價(jià)政策工具。完善低效用地再開(kāi)發(fā)地價(jià)計收補繳標準，分不同區域、不同用地類(lèi)別改變用途后，以公示地價(jià)（或市場(chǎng)評估價(jià)）的一定比例核定補繳地價(jià)款；探索以市場(chǎng)評估價(jià)為基礎按程序確定地價(jià)款，要綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務(wù)設施以及多地塊聯(lián)動(dòng)改造等成本。探索完善低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)不再增繳土地價(jià)款的細分用途和條件。

10.完善收益分享機制。對實(shí)施區域統籌和成片開(kāi)發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，探索集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間，按照“面積相近或價(jià)值相當、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準后進(jìn)行置換，依法辦理登記。探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實(shí)物補償的途徑。優(yōu)化保障性住房用地規劃選址，增加保障性住房用地供應，探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及其建筑規模按一定比例建設保障性住房，探索利用集體建設用地建設保障性租賃住房。

11.健全存量資源轉換利用機制。在符合規劃、確保安全的前提下，探索對存量建筑實(shí)施用途轉換的方法，按照實(shí)事求是、簡(jiǎn)化辦理的原則，制定轉換規則，完善相關(guān)審批事項辦理程序。鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，允許以5年為限，享受不改變用地主體和規劃條件的過(guò)渡期支持政策。

（四）基礎保障。

12.嚴格調查認定和上圖入庫。探索完善評價(jià)方法，因地制宜制定低效用地認定標準。試點(diǎn)城市自然資源主管部門(mén)以第三次全國國土調查及最新年度國土變更調查成果為基礎，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數，全部實(shí)現上圖入庫，經(jīng)省級自然資源主管部門(mén)審核同意后報部備案，納入國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，作為試點(diǎn)相關(guān)政策實(shí)施和成效評估的依據。

13.做好不動(dòng)產(chǎn)確權登記。納入低效用地再開(kāi)發(fā)范圍的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，應當權利歸屬清晰、主體明確、不存在權屬爭議。防止因低效用地再開(kāi)發(fā)產(chǎn)生新的遺留問(wèn)題，導致不動(dòng)產(chǎn)“登記難”。嚴禁違反規定通過(guò)“村改居”方式將農民集體所有土地直接轉為國有土地。完成低效用地再開(kāi)發(fā)后，不動(dòng)產(chǎn)登記機構根據當事人申請，依法及時(shí)辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記，維護權利人合法權益。

14.妥善處理歷史遺留用地等問(wèn)題。對于歷史形成的沒(méi)有合法用地手續的建設用地，要根據全國國土調查結果、區分發(fā)生的不同時(shí)期依法依規分類(lèi)明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，要確保底數清晰、封閉運行、嚴控新增、結果可控。對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規劃用途前提下，允許按建設用地辦理土地征收等手續，按現行《土地管理法》規定落實(shí)征地補償安置；對其地上建筑物、構筑物，不符合規劃要求、違反《城鄉規劃法》相關(guān)規定的，依法依規予以處置。加快超期未開(kāi)發(fā)住宅用地的依法處置，摸清底數和原因，落實(shí)責任單位，提出分類(lèi)型、分步驟依法收回的具體措施。

三、組織實(shí)施

低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)期限原則上為4年，各試點(diǎn)城市要按照本通知規定要求，積極穩妥、有力有效地推進(jìn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間，部將組織開(kāi)展中期評估，評價(jià)各試點(diǎn)城市實(shí)施成效，加強督促指導。

（一）及時(shí)研究部署，編制實(shí)施方案。各試點(diǎn)城市要將試點(diǎn)工作納入政府重要議事日程，加強組織領(lǐng)導，及時(shí)研究部署，調動(dòng)各方力量，協(xié)調重大問(wèn)題。要結合本地實(shí)際，抓緊編制試點(diǎn)實(shí)施方案，明確試點(diǎn)工作的范圍重點(diǎn)、目標任務(wù)、實(shí)施步驟、責任分工和保障措施，提出試點(diǎn)政策機制的創(chuàng )新思路與實(shí)現路徑，由城市人民政府審定后實(shí)施。試點(diǎn)實(shí)施方案由省級自然資源主管部門(mén)報部備案。

（二）邊實(shí)踐邊總結，深入推進(jìn)試點(diǎn)。各試點(diǎn)城市要在堅持原則、守住底線(xiàn)的前提下，圍繞試點(diǎn)目標任務(wù)，系統性、創(chuàng )新性地開(kāi)展試點(diǎn)工作。注重階段性總結評估，提煉可復制推廣的制度、政策、機制性成果，每半年向部和省級自然資源主管部門(mén)報送試點(diǎn)進(jìn)展與成果情況。部將組織試點(diǎn)城市座談交流，研究重大問(wèn)題，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（三）加強跟蹤指導，確保預期成效。省級自然資源主管部門(mén)要加強對試點(diǎn)工作指導，跟蹤試點(diǎn)情況，及時(shí)糾正偏差，確保試點(diǎn)工作取得預期效果。各試點(diǎn)城市要堅持以人為本，強化項目信息公開(kāi)，依法依規履行征求權利人意見(jiàn)、社會(huì )公示、集體決策等程序，暢通溝通渠道，接受社會(huì )監督，保障人民群眾合法權益。穩妥有序推進(jìn)，加強社會(huì )穩定風(fēng)險評估和重大項目法律風(fēng)險評估，有效預防和控制風(fēng)險。

為貫徹落實(shí)中央在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的決策部署，未納入本通知試點(diǎn)范圍的超大特大城市、以及具備條件的城區常住人口300萬(wàn)以上的大城市，實(shí)施城中村改造項目可參照本通知明確的試點(diǎn)政策執行。






 

自然資源部

2023年9月5日

附件：低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市名單

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