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自然資源部辦公廳關(guān)于嚴守土石料利用政策底線(xiàn)進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復激勵措施的通知
自然資辦發(fā)〔2024〕39號
各省、自治區、直轄市自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設兵團自然資源局:
為推動(dòng)落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）、《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（自然資規〔2019〕6號）、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復項目規范實(shí)施和監督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號），充分發(fā)揮激勵政策的正向引導作用，進(jìn)一步嚴格規范管理，著(zhù)力解決歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復項目實(shí)施過(guò)程中過(guò)度采挖、違規銷(xiāo)售土石料等問(wèn)題，確保礦山生態(tài)修復規范有序開(kāi)展，現就有關(guān)事項通知如下。
一、嚴格礦山生態(tài)修復項目管理邊界
（一）準確界定礦山生態(tài)修復項目性質(zhì)。礦山生態(tài)修復項目要以治理受損地質(zhì)環(huán)境、復墾利用損毀土地、恢復重建生態(tài)系統，改善礦區及周邊人居環(huán)境，提升生態(tài)產(chǎn)品供應及服務(wù)能力為核心目標。不得將工程建設項目、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項目、煤田（層）滅火排險項目等“包裝”成礦山生態(tài)修復項目立項實(shí)施。
（二）厘清生態(tài)修復與開(kāi)發(fā)建設管理邊界。采礦損毀土地復墾修復堅持宜農則農、宜建則建，對擬保留用于開(kāi)發(fā)建設的存量采礦用地（包括義務(wù)人滅失且國土變更調查地類(lèi)認定為“采礦用地”的歷史遺留廢棄采礦用地，以及存在義務(wù)人且已辦理建設用地審批手續的采礦用地,下同），不再設立生態(tài)修復項目，按照建設項目立項并依法履行相關(guān)審批程序。對于經(jīng)批準設立的建設項目動(dòng)用砂石料以及非砂石類(lèi)生產(chǎn)礦山在其礦區范圍內產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對外銷(xiāo)售的，按照工程建設項目動(dòng)用砂石料等相關(guān)規定執行。
二、明確合理利用土石料的要求
（三）堅持科學(xué)合理原則。要按照“必要合理”“影響最小化”要求，在保障地質(zhì)環(huán)境穩定、有利于生態(tài)修復工程施工和后期自然恢復前提下，嚴格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料（指只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土）數量，防止過(guò)度治理對地形地貌、植被水體等造成新的破壞。項目實(shí)施范圍內現存廢棄采坑底部區域原則上不得進(jìn)行新的采挖，修復后采坑底部標高不得低于修復前最低標高。對于確有必要進(jìn)行削坡減荷、危巖清理的，應由具備相應地質(zhì)災害防治資質(zhì)單位進(jìn)行嚴格評估論證和工程設計后實(shí)施。
（四）優(yōu)化方案編報審查要求。礦山生態(tài)修復項目不單獨編制土石料利用方案，有關(guān)土石料利用情況納入礦山生態(tài)修復方案進(jìn)行專(zhuān)章說(shuō)明?？h級自然資源主管部門(mén)應組織編制礦山生態(tài)修復方案，細化工程設計，合理確定原地遺留土石料量和新產(chǎn)生土石料量、用于本修復工程數量以及對外銷(xiāo)售數量。涉及土石料對外銷(xiāo)售的礦山生態(tài)修復方案及其工程設計，須經(jīng)縣級人民政府同意，報上一級自然資源主管部門(mén)審查同意后實(shí)施。各地可根據項目投資額度、土石料對外銷(xiāo)售數量等情況，對礦山生態(tài)修復方案及其工程設計進(jìn)行提級審查。經(jīng)審查同意的礦山生態(tài)修復方案及其工程設計原則上不得調整，因實(shí)施環(huán)境和條件發(fā)生重大變化確需調整的，按原程序報批。調整內容涉及的工程應當立即停工，待批準后再行實(shí)施，不得邊報批、邊施工。
（五）嚴格土石料處置程序。按照礦山生態(tài)修復方案及其工程設計新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應當優(yōu)先用于本修復工程，確有剩余的可進(jìn)行對外銷(xiāo)售。凡涉及剩余土石料對外銷(xiāo)售的，均應由縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺體系進(jìn)行，不得由項目承擔單位、施工單位或個(gè)人直接銷(xiāo)售或以贈與、互換等方式擅自處置，銷(xiāo)售所得收益均應納入本級人民政府財政賬戶(hù)，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，并保障土石料收益全部用于本地區生態(tài)修復。
三、發(fā)揮激勵措施綜合效用
（六）加強礦區資源綜合利用。推動(dòng)廢石、煤矸石、尾礦等采選活動(dòng)產(chǎn)生的一般礦業(yè)固體廢棄物在生態(tài)修復工程中的生態(tài)化利用，在嚴格污染風(fēng)險管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全前提下，鼓勵用于土壤改良、采坑及塌陷區回填等。鼓勵礦區內優(yōu)質(zhì)表土和鄉土植物等就地利用。對現狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設置采礦權條件的，應依法依規辦理采礦權出讓、登記審批。
（七）促進(jìn)礦區土地資源盤(pán)活利用。各地在編制縣、鄉級國土空間總體規劃及其詳細規劃時(shí)，要充分考慮本行政區域內社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局用地需求、礦區土地利用現狀、自然地理條件等因素，因地制宜確定礦區土地復墾利用方向。在確保城鎮建設用地總規模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數不突破，且符合國土空間總體規劃布局優(yōu)化方向的前提下，對擬保留用于開(kāi)發(fā)建設的存量采礦用地，可按程序納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界，并優(yōu)先納入土地儲備庫。礦山生態(tài)修復項目實(shí)施范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地等需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入礦山生態(tài)修復方案一并依法審批;涉及永久基本農田調整的，嚴格按照有關(guān)規定辦理。在確保調整后本行政區域內各地類(lèi)面積基本穩定的前提下，允許礦山生態(tài)修復項目實(shí)施范圍內復墾修復新增耕地、園地、林地、草地等農用地按規定認定地類(lèi)后，用于占補平衡。
（八）暢通指標流轉使用渠道。各地要全面落實(shí)采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等政策，結合實(shí)際完善工作制度、細化管理要求，推動(dòng)新增和騰退指標合理使用。鼓勵地方積極探索拓展存量采礦用地復墾修復新增農用地指標流轉使用渠道，將存量采礦用地復墾修復為林地、濕地，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》,經(jīng)年度國土變更調查變更為林地、濕地后，可按有關(guān)規定認定用于林地、濕地占補平衡，根據修復面積給予用林定額和濕地指標獎勵。
四、建立健全防控機制
（九）強化協(xié)同監管。地方各級自然資源主管部門(mén)要加強業(yè)務(wù)監管與督察執法協(xié)同配合，建立完善礦山生態(tài)修復監督檢查信息共享機制，對違法違規行為早發(fā)現、早制止，增強工作合力，提升監管效能。要探索建立誠信檔案和信用評價(jià)制度，將從事礦山生態(tài)修復活動(dòng)的單位和個(gè)人違法違規信息納入相關(guān)信用信息公示系統并實(shí)施信用懲戒。要進(jìn)一步暢通公眾監督和舉報渠道，有效發(fā)揮社會(huì )監督作用。
（十）壓實(shí)屬地責任?？h級自然資源主管部門(mén)要認真落實(shí)項目組織實(shí)施主體責任，通過(guò)公開(kāi)競爭方式確定項目承擔單位和施工單位，建立健全項目合同管理制度，在相關(guān)合同中明確土石料利用要求、各方權利義務(wù)、違約責任等。要強化項目實(shí)施全生命周期監管，嚴格執行監理、審計、驗收等制度。市級自然資源主管部門(mén)要督促縣級自然資源主管部門(mén)履行主體責任，加強方案實(shí)施、土石料對外銷(xiāo)售等監督管理。省級自然資源主管部門(mén)要結合實(shí)際細化相關(guān)要求，加強對市、縣工作的監督指導。
五、嚴肅查處違法違規行為
（十一）明確違法違規認定情形。由縣級（含）以上地方人民政府組織實(shí)施、責任人滅失的歷史遺留露天開(kāi)采類(lèi)礦山生態(tài)修復項目，有下列情形之一的，認定為違法采礦行為：①未按規定履行項目立項程序，采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源；②經(jīng)批準的項目實(shí)施過(guò)程中，超出批準范圍（含平面和高程）采挖土石料；③經(jīng)批準的項目實(shí)施過(guò)程中，剩余土石料銷(xiāo)售收入由施工方或項目方占有；④經(jīng)批準的項目實(shí)施過(guò)程中，施工方或項目方將剩余土石料以贈與、互換等方式擅自處置。有下列情形之一的，認定為違規處置土石料行為：①經(jīng)批準的項目，雖按照方案及其工程設計施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺體系處置、銷(xiāo)售收入全額納入本級人民政府財政賬戶(hù)，但土石料銷(xiāo)售數量超出方案及其工程設計規定數量；②經(jīng)批準的項目，剩余土石料銷(xiāo)售收入雖全額納入本級人民政府財政賬戶(hù)，但未納入公共資源交易平臺體系處置；③經(jīng)批準的項目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺體系處置，但銷(xiāo)售收入未全額納入本級政府財政賬戶(hù)、未實(shí)施“收支兩條線(xiàn)”。
（十二）嚴肅查處整改違法違規行為。各級自然資源主管部門(mén)對涉嫌違法采礦、違規處置土石料等行為，要組織調查核實(shí)，查證屬實(shí)的要及時(shí)制止，對違法采礦問(wèn)題嚴肅查處，對違規處置土石料問(wèn)題糾正整改。涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責任;涉嫌職務(wù)違紀違法的，移送紀檢監察機關(guān)處理。對以生態(tài)修復等各類(lèi)名義違法采礦、嚴重破壞生態(tài)問(wèn)題，將作為督察內容納入國家自然資源督察。部將針對違法違規問(wèn)題突出地區，綜合運用公開(kāi)通報、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問(wèn)題整改到位。
各地要結合實(shí)際研究出臺實(shí)施細則或辦法，加強跟蹤評估并及時(shí)完善，確保有關(guān)要求和政策措施落地見(jiàn)效。工作中遇有重大問(wèn)題及時(shí)報部。
自然資源部辦公廳
2024年7月31日
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