國辦發(fā)〔2018〕118號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(jiàn)》

國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(jiàn)




國辦發(fā)〔2018〕118號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

行政執法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的重要方式。近年來(lái)，各地區、各部門(mén)不斷加強行政執法規范化建設，執法能力和水平有了較大提高，但執法中不嚴格、不規范、不文明、不透明等問(wèn)題仍然較為突出，損害人民群眾利益和政府公信力?！?a href='http://jumpstarthappiness.com/law/2977.html' title='《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》（全文）' target='_blank'>中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》和《法治政府建設實(shí)施綱要（2015-2020年）》對全面推行行政執法公示制度、執法全過(guò)程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下統稱(chēng)“三項制度”）作出了具體部署、提出了明確要求。聚焦行政執法的源頭、過(guò)程、結果等關(guān)鍵環(huán)節，全面推行“三項制度”，對促進(jìn)嚴格規范公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用，對切實(shí)保障人民群眾合法權益，維護政府公信力，營(yíng)造更加公開(kāi)透明、規范有序、公平高效的法治環(huán)境具有重要意義。為指導各地區、各部門(mén)全面推行“三項制度”，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，著(zhù)力推進(jìn)行政執法透明、規范、合法、公正，不斷健全執法制度、完善執法程序、創(chuàng )新執法方式、加強執法監督，全面提高執法效能，推動(dòng)形成權責統一、權威高效的行政執法體系和職責明確、依法行政的政府治理體系，確保行政機關(guān)依法履行法定職責，切實(shí)維護人民群眾合法權益，為落實(shí)全面依法治國基本方略、推進(jìn)法治政府建設奠定堅實(shí)基礎。

（二）基本原則。

堅持依法規范。全面履行法定職責，規范辦事流程，明確崗位責任，確保法律法規規章嚴格實(shí)施，保障公民、法人和其他組織依法行使權利，不得違法增加辦事的條件、環(huán)節等負擔，防止執法不作為、亂作為。

堅持執法為民。牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想，貼近群眾、服務(wù)群眾，方便群眾及時(shí)獲取執法信息、便捷辦理各種手續、有效監督執法活動(dòng)，防止執法擾民、執法不公。

堅持務(wù)實(shí)高效。聚焦基層執法實(shí)踐需要，著(zhù)力解決實(shí)際問(wèn)題，注重措施的有效性和針對性，便于執法人員操作，切實(shí)提高執法效率，防止程序繁瑣、不切實(shí)際。

堅持改革創(chuàng )新。在確保統一、規范的基礎上，鼓勵、支持、指導各地區、各部門(mén)因地制宜、更新理念、大膽實(shí)踐，不斷探索創(chuàng )新工作機制，更好服務(wù)保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，防止因循守舊、照搬照抄。

堅持統籌協(xié)調。統籌推進(jìn)行政執法各項制度建設，加強資源整合、信息共享，做到各項制度有機銜接、高度融合，防止各行其是、重復建設。

（三）工作目標。

“三項制度”在各級行政執法機關(guān)全面推行，行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用、行政許可等行為得到有效規范，行政執法公示制度機制不斷健全，做到執法行為過(guò)程信息全程記載、執法全過(guò)程可回溯管理、重大執法決定法制審核全覆蓋，全面實(shí)現執法信息公開(kāi)透明、執法全過(guò)程留痕、執法決定合法有效，行政執法能力和水平整體大幅提升，行政執法行為被糾錯率明顯下降，行政執法的社會(huì )滿(mǎn)意度顯著(zhù)提高。

二、全面推行行政執法公示制度

行政執法公示是保障行政相對人和社會(huì )公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。行政執法機關(guān)要按照“誰(shuí)執法誰(shuí)公示”的原則，明確公示內容的采集、傳遞、審核、發(fā)布職責，規范信息公示內容的標準、格式。建立統一的執法信息公示平臺，及時(shí)通過(guò)政府網(wǎng)站及政務(wù)新媒體、辦事大廳公示欄、服務(wù)窗口等平臺向社會(huì )公開(kāi)行政執法基本信息、結果信息。涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不宜公開(kāi)的信息，依法確需公開(kāi)的，要作適當處理后公開(kāi)。發(fā)現公開(kāi)的行政執法信息不準確的，要及時(shí)予以更正。

（四）強化事前公開(kāi)。行政執法機關(guān)要統籌推進(jìn)行政執法事前公開(kāi)與政府信息公開(kāi)、權責清單公布、“雙隨機、一公開(kāi)”監管等工作。全面準確及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)行政執法主體、人員、職責、權限、依據、程序、救濟渠道和隨機抽查事項清單等信息。根據有關(guān)法律法規，結合自身職權職責，編制并公開(kāi)本機關(guān)的服務(wù)指南、執法流程圖，明確執法事項名稱(chēng)、受理機構、審批機構、受理條件、辦理時(shí)限等內容。公開(kāi)的信息要簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂，并及時(shí)根據法律法規及機構職能變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。

（五）規范事中公示。行政執法人員在進(jìn)行監督檢查、調查取證、采取強制措施和強制執行、送達執法文書(shū)等執法活動(dòng)時(shí)，必須主動(dòng)出示執法證件，向當事人和相關(guān)人員表明身份，鼓勵采取佩戴執法證件的方式，執法全程公示執法身份；要出具行政執法文書(shū)，主動(dòng)告知當事人執法事由、執法依據、權利義務(wù)等內容。國家規定統一著(zhù)執法服裝、佩戴執法標識的，執法時(shí)要按規定著(zhù)裝、佩戴標識。政務(wù)服務(wù)窗口要設置崗位信息公示牌，明示工作人員崗位職責、申請材料示范文本、辦理進(jìn)度查詢(xún)、咨詢(xún)服務(wù)、投訴舉報等信息。

（六）加強事后公開(kāi)。行政執法機關(guān)要在執法決定作出之日起20個(gè)工作日內，向社會(huì )公布執法機關(guān)、執法對象、執法類(lèi)別、執法結論等信息，接受社會(huì )監督，行政許可、行政處罰的執法決定信息要在執法決定作出之日起7個(gè)工作日內公開(kāi)，但法律、行政法規另有規定的除外。建立健全執法決定信息公開(kāi)發(fā)布、撤銷(xiāo)和更新機制。已公開(kāi)的行政執法決定被依法撤銷(xiāo)、確認違法或者要求重新作出的，應當及時(shí)從信息公示平臺撤下原行政執法決定信息。建立行政執法統計年報制度，地方各級行政執法機關(guān)應當于每年1月31日前公開(kāi)本機關(guān)上年度行政執法總體情況有關(guān)數據，并報本級人民政府和上級主管部門(mén)。

三、全面推行執法全過(guò)程記錄制度

行政執法全過(guò)程記錄是行政執法活動(dòng)合法有效的重要保證。行政執法機關(guān)要通過(guò)文字、音像等記錄形式，對行政執法的啟動(dòng)、調查取證、審核決定、送達執行等全部過(guò)程進(jìn)行記錄，并全面系統歸檔保存，做到執法全過(guò)程留痕和可回溯管理。

（七）完善文字記錄。文字記錄是以紙質(zhì)文件或電子文件形式對行政執法活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程記錄的方式。要研究制定執法規范用語(yǔ)和執法文書(shū)制作指引，規范行政執法的重要事項和關(guān)鍵環(huán)節，做到文字記錄合法規范、客觀(guān)全面、及時(shí)準確。司法部負責制定統一的行政執法文書(shū)基本格式標準，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以參照該標準，結合本部門(mén)執法實(shí)際，制定本部門(mén)、本系統統一適用的行政執法文書(shū)格式文本。地方各級人民政府可以在行政執法文書(shū)基本格式標準基礎上，參考國務(wù)院部門(mén)行政執法文書(shū)格式，結合本地實(shí)際，完善有關(guān)文書(shū)格式。

（八）規范音像記錄。音像記錄是通過(guò)照相機、錄音機、攝像機、執法記錄儀、視頻監控等記錄設備，實(shí)時(shí)對行政執法過(guò)程進(jìn)行記錄的方式。各級行政執法機關(guān)要根據行政執法行為的不同類(lèi)別、階段、環(huán)節，采用相應音像記錄形式，充分發(fā)揮音像記錄直觀(guān)有力的證據作用、規范執法的監督作用、依法履職的保障作用。要做好音像記錄與文字記錄的銜接工作，充分考慮音像記錄方式的必要性、適當性和實(shí)效性，對文字記錄能夠全面有效記錄執法行為的，可以不進(jìn)行音像記錄；對查封扣押財產(chǎn)、強制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權益的現場(chǎng)執法活動(dòng)和執法辦案場(chǎng)所，要推行全程音像記錄；對現場(chǎng)執法、調查取證、舉行聽(tīng)證、留置送達和公告送達等容易引發(fā)爭議的行政執法過(guò)程，要根據實(shí)際情況進(jìn)行音像記錄。要建立健全執法音像記錄管理制度，明確執法音像記錄的設備配備、使用規范、記錄要素、存儲應用、監督管理等要求。研究制定執法行為用語(yǔ)指引，指導執法人員規范文明開(kāi)展音像記錄。配備音像記錄設備、建設詢(xún)問(wèn)室和聽(tīng)證室等音像記錄場(chǎng)所，要按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則，結合本地區經(jīng)濟發(fā)展水平和本部門(mén)執法具體情況確定，不搞“一刀切”。

（九）嚴格記錄歸檔。要完善執法案卷管理制度，加強對執法臺賬和法律文書(shū)的制作、使用、管理，按照有關(guān)法律法規和檔案管理規定歸檔保存執法全過(guò)程記錄資料，確保所有行政執法行為有據可查。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的記錄資料，歸檔時(shí)要嚴格執行國家有關(guān)規定。積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化記錄儲存方式，通過(guò)技術(shù)手段對同一執法對象的文字記錄、音像記錄進(jìn)行集中儲存。建立健全基于互聯(lián)網(wǎng)、電子認證、電子簽章的行政執法全過(guò)程數據化記錄工作機制，形成業(yè)務(wù)流程清晰、數據鏈條完整、數據安全有保障的數字化記錄信息歸檔管理制度。

（十）發(fā)揮記錄作用。要充分發(fā)揮全過(guò)程記錄信息對案卷評查、執法監督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會(huì )信用體系等工作的積極作用，善于通過(guò)統計分析記錄資料信息，發(fā)現行政執法薄弱環(huán)節，改進(jìn)行政執法工作，依法公正維護執法人員和行政相對人的合法權益。建立健全記錄信息調閱監督制度，做到可實(shí)時(shí)調閱，切實(shí)加強監督，確保行政執法文字記錄、音像記錄規范、合法、有效。

四、全面推行重大執法決定法制審核制度

重大執法決定法制審核是確保行政執法機關(guān)作出的重大執法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節。行政執法機關(guān)作出重大執法決定前，要嚴格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。

（十一）明確審核機構。各級行政執法機關(guān)要明確具體負責本單位重大執法決定法制審核的工作機構，確保法制審核工作有機構承擔、有專(zhuān)人負責。加強法制審核隊伍的正規化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、具有法律專(zhuān)業(yè)背景的人員調整充實(shí)到法制審核崗位，配強工作力量，使法制審核人員的配置與形勢任務(wù)相適應，原則上各級行政執法機關(guān)的法制審核人員不少于本單位執法人員總數的5%。要充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核工作中的作用，特別是針對基層存在的法制審核專(zhuān)業(yè)人員數量不足、分布不均等問(wèn)題，探索建立健全本系統內法律顧問(wèn)、公職律師統籌調用機制，實(shí)現法律專(zhuān)業(yè)人才資源共享。

（十二）明確審核范圍。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì )影響或引發(fā)社會(huì )風(fēng)險，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出行政執法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，都要進(jìn)行法制審核。各級行政執法機關(guān)要結合本機關(guān)行政執法行為的類(lèi)別、執法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額等因素，制定重大執法決定法制審核目錄清單。上級行政執法機關(guān)要對下一級執法機關(guān)重大執法決定法制審核目錄清單編制工作加強指導，明確重大執法決定事項的標準。

（十三）明確審核內容。要嚴格審核行政執法主體是否合法，行政執法人員是否具備執法資格；行政執法程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據是否合法充分；適用法律、法規、規章是否準確，裁量基準運用是否適當；執法是否超越執法機關(guān)法定權限；行政執法文書(shū)是否完備、規范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關(guān)等。法制審核機構完成審核后，要根據不同情形，提出同意或者存在問(wèn)題的書(shū)面審核意見(jiàn)。行政執法承辦機構要對法制審核機構提出的存在問(wèn)題的審核意見(jiàn)進(jìn)行研究，作出相應處理后再次報送法制審核。

（十四）明確審核責任。行政執法機關(guān)主要負責人是推動(dòng)落實(shí)本機關(guān)重大執法決定法制審核制度的第一責任人，對本機關(guān)作出的行政執法決定負責。要結合實(shí)際，確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時(shí)限、責任，建立健全法制審核機構與行政執法承辦機構對審核意見(jiàn)不一致時(shí)的協(xié)調機制。行政執法承辦機構對送審材料的真實(shí)性、準確性、完整性，以及執法的事實(shí)、證據、法律適用、程序的合法性負責。法制審核機構對重大執法決定的法制審核意見(jiàn)負責。因行政執法承辦機構的承辦人員、負責法制審核的人員和審批行政執法決定的負責人濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致行政執法決定錯誤，要依紀依法追究相關(guān)人員責任。

五、全面推進(jìn)行政執法信息化建設

行政執法機關(guān)要加強執法信息管理，及時(shí)準確公示執法信息，實(shí)現行政執法全程留痕，法制審核流程規范有序。加快推進(jìn)執法信息互聯(lián)互通共享，有效整合執法數據資源，為行政執法更規范、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)化奠定基礎。

（十五）加強信息化平臺建設。依托大數據、云計算等信息技術(shù)手段，大力推進(jìn)行政執法綜合管理監督信息系統建設，充分利用已有信息系統和數據資源，逐步構建操作信息化、文書(shū)數據化、過(guò)程痕跡化、責任明晰化、監督嚴密化、分析可量化的行政執法信息化體系，做到執法信息網(wǎng)上錄入、執法程序網(wǎng)上流轉、執法活動(dòng)網(wǎng)上監督、執法決定實(shí)時(shí)推送、執法信息統一公示、執法信息網(wǎng)上查詢(xún)，實(shí)現對行政執法活動(dòng)的即時(shí)性、過(guò)程性、系統性管理。認真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快全國一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺建設的決策部署，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，依托電子政務(wù)外網(wǎng)開(kāi)展網(wǎng)上行政服務(wù)工作，全面推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦公，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

（十六）推進(jìn)信息共享。完善全國行政執法數據匯集和信息共享機制，制定全國統一規范的執法數據標準，明確執法信息共享的種類(lèi)、范圍、流程和使用方式，促進(jìn)執法數據高效采集、有效整合。充分利用全國一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺，在確保信息安全的前提下，加快推進(jìn)跨地區、跨部門(mén)執法信息系統互聯(lián)互通，已建設并使用的有關(guān)執法信息系統要加強業(yè)務(wù)協(xié)同，打通信息壁壘，實(shí)現數據共享互通，解決“信息孤島”等問(wèn)題。認真梳理涉及各類(lèi)行政執法的基礎數據，建立以行政執法主體信息、權責清單信息、辦案信息、監督信息和統計分析信息等為主要內容的全國行政執法信息資源庫，逐步形成集數據儲存、共享功能于一體的行政執法數據中心。

（十七）強化智能應用。要積極推進(jìn)人工智能技術(shù)在行政執法實(shí)踐中的運用，研究開(kāi)發(fā)行政執法裁量智能輔助信息系統，利用語(yǔ)音識別、文本分析等技術(shù)對行政執法信息數據資源進(jìn)行分析挖掘，發(fā)揮人工智能在證據收集、案例分析、法律文件閱讀與分析中的作用，聚焦爭議焦點(diǎn)，向執法人員精準推送辦案規范、法律法規規定、相似案例等信息，提出處理意見(jiàn)建議，生成執法決定文書(shū)，有效約束規范行政自由裁量權，確保執法尺度統一。加強對行政執法大數據的關(guān)聯(lián)分析、深化應用，通過(guò)提前預警、監測、研判，及時(shí)發(fā)現解決行政機關(guān)在履行政府職能、管理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)中遇到的新情況、新問(wèn)題，提升行政立法、行政決策和風(fēng)險防范水平，提高政府治理的精準性和有效性。

六、加大組織保障力度

（十八）加強組織領(lǐng)導。地方各級人民政府及其部門(mén)的主要負責同志作為本地區、本部門(mén)全面推行“三項制度”工作的第一責任人，要切實(shí)加強對本地區、本部門(mén)行政執法工作的領(lǐng)導，做好“三項制度”組織實(shí)施工作，定期聽(tīng)取有關(guān)工作情況匯報，及時(shí)研究解決工作中的重大問(wèn)題，確保工作有方案、部署有進(jìn)度、推進(jìn)有標準、結果有考核。要建立健全工作機制，縣級以上人民政府建立司法行政、編制管理、公務(wù)員管理、信息公開(kāi)、電子政務(wù)、發(fā)展改革、財政、市場(chǎng)監管等單位參加的全面推行“三項制度”工作協(xié)調機制，指導協(xié)調、督促檢查工作推進(jìn)情況。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強對本系統全面推行“三項制度”工作的指導，強化行業(yè)規范和標準統一，及時(shí)研究解決本部門(mén)、本系統全面推行“三項制度”過(guò)程中遇到的問(wèn)題。上級部門(mén)要切實(shí)做到率先推行、以上帶下，充分發(fā)揮在行業(yè)系統中的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，指導、督促下級部門(mén)嚴格規范實(shí)施“三項制度”。

（十九）健全制度體系。要根據本指導意見(jiàn)的要求和各地區、各部門(mén)實(shí)際情況，建立健全科學(xué)合理的“三項制度”體系。加強和完善行政執法案例指導、行政執法裁量基準、行政執法案卷管理和評查、行政執法投訴舉報以及行政執法考核監督等制度建設，推進(jìn)全國統一的行政執法資格和證件管理，積極做好相關(guān)制度銜接工作，形成統籌行政執法各個(gè)環(huán)節的制度體系。

（二十）開(kāi)展培訓宣傳。要開(kāi)展“三項制度”專(zhuān)題學(xué)習培訓，加強業(yè)務(wù)交流。認真落實(shí)“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”普法責任制的要求，加強對全面推行“三項制度”的宣傳，通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì )以及報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò )、新媒體等方式，全方位宣傳全面推行“三項制度”的重要意義、主要做法、典型經(jīng)驗和實(shí)施效果，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，合理引導社會(huì )預期，為全面推行“三項制度”營(yíng)造良好的社會(huì )氛圍。

（二十一）加強督促檢查。要把“三項制度”推進(jìn)情況納入法治政府建設考評指標體系，納入年底效能目標考核體系，建立督查情況通報制度，堅持鼓勵先進(jìn)與鞭策落后相結合，充分調動(dòng)全面推行“三項制度”工作的積極性、主動(dòng)性。對工作不力的要及時(shí)督促整改，對工作中出現問(wèn)題造成不良后果的單位及人員要通報批評，依紀依法問(wèn)責。

（二十二）保障經(jīng)費投入。要建立責任明確、管理規范、投入穩定的執法經(jīng)費保障機制，保障行政執法機關(guān)依法履職所需的執法裝備、經(jīng)費，嚴禁將收費、罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤。省級人民政府要分類(lèi)制定行政執法機關(guān)執法裝備配備標準、裝備配備規劃、設施建設規劃和年度實(shí)施計劃。地方各級行政執法機關(guān)要結合執法實(shí)際，將執法裝備需求報本級人民政府列入財政預算。

（二十三）加強隊伍建設。高素質(zhì)的執法人員是全面推行“三項制度”取得實(shí)效的關(guān)鍵。要重視執法人員能力素質(zhì)建設，加強思想道德和素質(zhì)教育，著(zhù)力提升執法人員業(yè)務(wù)能力和執法素養，打造政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、紀律嚴明、廉潔務(wù)實(shí)的執法隊伍。加強行政執法人員資格管理，統一行政執法證件樣式，建立全國行政執法人員和法制審核人員數據庫。健全行政執法人員和法制審核人員崗前培訓和崗位培訓制度。鼓勵和支持行政執法人員參加國家統一法律職業(yè)資格考試，對取得法律職業(yè)資格的人員可以簡(jiǎn)化或免于執法資格考試。建立科學(xué)的考核評價(jià)體系和人員激勵機制。保障執法人員待遇，完善基層執法人員工資政策，建立和實(shí)施執法人員人身意外傷害和工傷保險制度，落實(shí)國家撫恤政策，提高執法人員履職積極性，增強執法隊伍穩定性。

各地區、各部門(mén)要于2019年3月底前制定本地區、本部門(mén)全面推行“三項制度”的實(shí)施方案，并報司法部備案。司法部要加強對全面推行“三項制度”的指導協(xié)調，會(huì )同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行監督檢查和跟蹤評估，重要情況及時(shí)報告國務(wù)院。




 

國務(wù)院辦公廳

2018年12月5日

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