發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)》（全文）

國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)》的通知

發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、財政廳（局）、國土資源廳（局）、環(huán)境保護廳（局）、水利（水務(wù)）廳（局）、農業(yè)廳（局、委）、林業(yè)廳（局）、能源局（辦）、海洋廳（局）：

根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》中關(guān)于嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)的部署要求，我們制定了《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)》，現印發(fā)給你們，請結合實(shí)際貫徹執行。

附件：關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)
 

國家發(fā)展改革委
財    政    部
國 土 資 源 部
環(huán) 境 保 護 部
水    利    部
農    業(yè)    部
林    業(yè)    局
能    源    局
海    洋    局

2016年5月30日
 

關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》中嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)的有關(guān)要求，指導紅線(xiàn)劃定工作，推動(dòng)建立紅線(xiàn)管控制度，加快建設生態(tài)文明，提出本意見(jiàn)。

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求

統籌考慮資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況等基本國情，根據我國發(fā)展的階段性特征及全面建成小康社會(huì )目標的需要，合理設置紅線(xiàn)管控指標，構建紅線(xiàn)管控體系，健全紅線(xiàn)管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全，倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升，構建人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。

（二）基本原則

——嚴格管控、保障發(fā)展。樹(shù)立底線(xiàn)思維和紅線(xiàn)意識，設定并嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)，并與空間開(kāi)發(fā)保護管理相銜接，實(shí)行最嚴格的管控和保護措施。推動(dòng)資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應，預留必要的發(fā)展空間。

——分類(lèi)管理、因地制宜。根據紅線(xiàn)管控不同類(lèi)型和要素特征，制定科學(xué)合理的紅線(xiàn)管控政策措施。結合不同地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況、資源環(huán)境現狀和主體功能定位等因素，提出差別化、針對性強的管控要求。

——部門(mén)協(xié)調、上下聯(lián)動(dòng)。有關(guān)主管部門(mén)在紅線(xiàn)管控目標設置、政策制定、制度建設等方面，要加強與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，做好與有關(guān)法規標準、戰略規劃、政策措施的銜接。明確部門(mén)和地方責任，上下聯(lián)動(dòng)、形成合力。

——立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠。把對當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展制約性強的要素優(yōu)先納入紅線(xiàn)管控，盡快遏制資源無(wú)節制消耗、生態(tài)環(huán)境退化的趨勢。根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展長(cháng)遠目標，超前研究其他相關(guān)紅線(xiàn)管控要素，適時(shí)納入管控范圍。

二、管控內涵及指標設置

資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控是指劃定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)，強化資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)指標約束，將各類(lèi)經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)限定在紅線(xiàn)管控范圍以?xún)取?br />
（一）設定資源消耗上限。

合理設定全國及各地區資源消耗“天花板”，對能源、水、土地等戰略性資源消耗總量實(shí)施管控，強化資源消耗總量管控與消耗強度管理的協(xié)同。

1.能源消耗。依據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構和布局、資源稟賦、環(huán)境容量、總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善要求等因素，確定能源消費總量控制目標。京津冀、長(cháng)三角、珠三角和山東省等大氣污染治理重點(diǎn)地區及城市，要明確煤炭占能源消費比重、煤炭消費減量控制等指標要求。

2.水資源消耗。依據水資源稟賦、生態(tài)用水需求、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展合理需要等因素，確定用水總量控制目標。嚴重缺水以及地下水超采地區，要嚴格設定地下水開(kāi)采總量指標。

3.土地資源消耗。依據糧食和生態(tài)安全、主體功能定位、開(kāi)發(fā)強度、城鄉人口規模、人均建設用地標準等因素，劃定永久基本農田，嚴格實(shí)施永久保護，對新增建設用地占用耕地規模實(shí)行總量控制，落實(shí)耕地占補平衡，確保耕地數量不下降、質(zhì)量不降低。用地供需矛盾特別突出地區，要嚴格設定城鄉建設用地總量控制目標。

（二）嚴守環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)。

以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現狀、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、污染預防和治理技術(shù)等因素，與地方限期達標規劃充分銜接，分階段、分區域設置大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標，強化區域、行業(yè)污染物排放總量控制，嚴防突發(fā)環(huán)境事件。環(huán)境質(zhì)量達標地區要努力實(shí)現環(huán)境質(zhì)量向更高水平邁進(jìn)，不達標地區要盡快制定達標規劃，實(shí)現環(huán)境質(zhì)量達標。

1.大氣環(huán)境質(zhì)量。以達到《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）為主要目標，與《大氣污染防治行動(dòng)計劃》相銜接，地區和區域大氣環(huán)境質(zhì)量不低于現狀，向更好轉變。

2.水環(huán)境質(zhì)量。以水環(huán)境質(zhì)量持續改善為目標，與《水污染防治行動(dòng)計劃》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴格水資源管理制度的意見(jiàn)》相銜接，各地區、各流域水質(zhì)優(yōu)良比例不低于現狀，向更好轉變。

3.土壤環(huán)境質(zhì)量。以農用地土壤鎘（Cd）、汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鉻（Cr）等重金屬和多環(huán)芳烴、石油烴等有機污染物含量為主要指標，設置農用地土壤環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)指標，與國家有關(guān)土壤污染防治計劃規劃相銜接，各地區農用地土壤環(huán)境質(zhì)量達標率不低于現狀，向更好轉變。條件成熟地區，應將城市、工礦等污染地塊環(huán)境質(zhì)量納入底線(xiàn)管理。

（三）劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)。

根據涵養水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統完整和穩定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)。
依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格保護，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線(xiàn)，嚴格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統退化的趨勢。

三、管控制度

加快建立體現資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控要求的政策機制，形成源頭嚴防、過(guò)程嚴管、責任追究的紅線(xiàn)管控制度體系。

（一）建立紅線(xiàn)管控目標確定及分解落實(shí)機制。

根據部門(mén)職責和地方實(shí)際，國務(wù)院主管部門(mén)要會(huì )同相關(guān)部門(mén)和地方，在摸清全國資源環(huán)境生態(tài)現狀的基礎上，分別確定資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控目標、分解方案，報經(jīng)國務(wù)院批準后實(shí)施。資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)確定后原則上不得調整，根據實(shí)際情況確需進(jìn)行調整的，要按程序報批。

（二）完善與紅線(xiàn)管控相適應的準入制度。

有關(guān)部門(mén)和各地區要把資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控要求納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃及相關(guān)專(zhuān)項規劃，鼓勵地方出臺嚴于國家要求的紅線(xiàn)管控辦法。在環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、節能評估審查、用地預審、水土保持方案、入河（湖、海）排污口設置、水資源論證和取水許可等制度完善和實(shí)施過(guò)程中，強化細化紅線(xiàn)管控要求。

（三）加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)實(shí)施監管。

加強環(huán)評、排污許可、能評、用地許可、水土保持方案審批、入河（湖、海）排污口設置、水資源論證和取水許可等后評估和監督檢查，加大違法違規行為的查處力度。強化規劃實(shí)施期中、期末評估和環(huán)境影響跟蹤評價(jià)，嚴格落實(shí)紅線(xiàn)管控要求和規劃環(huán)境影響評價(jià)結論及審查意見(jiàn)。建立資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控落實(shí)情況日常巡查、現場(chǎng)核查等制度，強化紅線(xiàn)管控落實(shí)情況的執法監督。在節能減排目標責任考核、土地和環(huán)保督察、最嚴格水資源管理制度考核、水資源督察等考核監督中，強化紅線(xiàn)管控要求。

（四）加強統計監測能力建設。

加快推進(jìn)資源消耗、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護紅線(xiàn)管控的統計監測核算制度建設，確保國家與地方核算方法、標準、點(diǎn)位等銜接統一，提高數據的準確性、科學(xué)性、一致性，加強部門(mén)間數據共享。利用信息化、大數據、衛星遙感與無(wú)人機等技術(shù)手段，建立紅線(xiàn)監測網(wǎng)絡(luò )體系，覆蓋管控重點(diǎn)領(lǐng)域。研究建立紅線(xiàn)管控第三方評估機制。

（五）建立資源環(huán)境承載能力監測預警機制。

在資源環(huán)境承載能力監測預警機制中充分考慮資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)因素，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區域，研究提出具有針對性的限制性措施。完善能源消耗晴雨表發(fā)布等制度。紅線(xiàn)管控事項涉及多個(gè)地區的，相關(guān)地區要建立區域、流域紅線(xiàn)管控預警和聯(lián)動(dòng)機制。

（六）建立紅線(xiàn)管控責任制。

將資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控納入地方政府和領(lǐng)導干部政績(jì)考核體系，并作為黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的重要內容，對任期內突破紅線(xiàn)管控要求并造成資源浪費和生態(tài)環(huán)境破壞的，按照情節輕重，從決策、實(shí)施、監管等環(huán)節追究有關(guān)人員的責任。

四、組織實(shí)施

（一）加強組織領(lǐng)導。

國務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)要根據工作職責，會(huì )同相關(guān)部門(mén)研究制定具體要素的紅線(xiàn)管控實(shí)施方案，明確紅線(xiàn)管控的主要目標、重點(diǎn)任務(wù)、制度機制等，加強對各地區的工作指導和監督，重大問(wèn)題及時(shí)向國務(wù)院報告。地方有關(guān)部門(mén)要嚴格目標管理，明確任務(wù)分工，建立協(xié)調機制，切實(shí)將紅線(xiàn)管控要求落到實(shí)處。

（二）明確部門(mén)工作重點(diǎn)。

發(fā)展改革部門(mén)牽頭負責管控能源消耗上限，劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線(xiàn)；國土資源部門(mén)牽頭負責管控土地資源消耗上限、劃定永久基本農田、自然生態(tài)空間征（占）用管理工作；環(huán)境保護部門(mén)牽頭負責管控環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)；水利部門(mén)牽頭負責管控水資源消耗上限；海洋部門(mén)負責劃定海洋生態(tài)紅線(xiàn)。其他相關(guān)部門(mén)根據工作職責，參與資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控方面的政策制定、制度設計、監督管理、考核問(wèn)責、信息公開(kāi)等工作。

（三）鼓勵公眾參與。

各部門(mén)、各地區要及時(shí)準確發(fā)布資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)有關(guān)信息，有效保障公眾知情權和參與權。健全公眾舉報、聽(tīng)證和監督等制度，發(fā)揮好民間組織和志愿者的積極作用，形成政府、企業(yè)、社會(huì )齊抓共管的良好工作局面。

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