國土資發(fā)〔2016〕63號《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見(jiàn)》

國土資源部 工業(yè)和信息化部 財政部 環(huán)境保護部 國家能源局

關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見(jiàn)

國土資發(fā)〔2016〕63號

各省、自治區、直轄市國土資源、工業(yè)和信息化、財政、環(huán)境保護、能源主管部門(mén)：

礦山地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。在黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導和各有關(guān)方面共同努力下，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理取得積極成效。2001年以來(lái)，相繼采取一系列措施，組織開(kāi)展摸底調查，頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規定》，實(shí)施《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規劃》，推進(jìn)專(zhuān)項治理，開(kāi)展礦山復綠行動(dòng)，建設國家礦山公園；建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度，初步構建起開(kāi)發(fā)補償保護的經(jīng)濟機制。截至2015年，中央和地方及企業(yè)投入超過(guò)900億元，治理礦山地質(zhì)環(huán)境面積超過(guò)80萬(wàn)公頃，一批資源枯竭型城市的礦山地質(zhì)環(huán)境得到有效恢復。但總體上看，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理仍不適應新形勢要求，粗放開(kāi)發(fā)方式對礦山地質(zhì)環(huán)境造成的影響仍然嚴重，地面塌陷、土地損毀、植被和地形地貌景觀(guān)破壞等一系列問(wèn)題依然突出。

中央高度重視生態(tài)文明建設，先后做出一系列重大決策部署。貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，必須把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理擺在更加突出位置，充分認識進(jìn)一步加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的重要性和緊迫性，切實(shí)增強責任感和使命感，牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持綠水青山就是金山銀山，強化資源管理對自然生態(tài)的源頭保護作用，組織動(dòng)員各方面力量，加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護，加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理，盡快形成開(kāi)發(fā)與保護相互協(xié)調的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)新格局。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和切實(shí)貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，嚴格落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)生態(tài)文明體制改革總體方案的通知》要求，全面深化改革和依法行政，科學(xué)規劃、整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)、注重成效，著(zhù)力完善開(kāi)發(fā)補償保護經(jīng)濟機制，大力構建政府、企業(yè)、社會(huì )共同參與的恢復和綜合治理新機制，盡快形成在建、生產(chǎn)礦山和歷史遺留等“新老問(wèn)題”統籌解決的恢復和綜合治理新局面，全面提高我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理水平，為推進(jìn)生態(tài)文明建設、建設美麗中國做出新的貢獻。

（二）基本原則。

以“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念統領(lǐng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理工作，堅決貫徹節約資源和保護環(huán)境的基本國策，努力實(shí)現國土資源惠民利民新成效。

堅持創(chuàng )新發(fā)展理念，破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創(chuàng )新尾礦殘留礦再開(kāi)發(fā)、礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用等政策，引導社會(huì )資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動(dòng)各方面積極性，加快治理。簡(jiǎn)化管理程序，推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理方案和土地復墾方案編制與審查制度改革。鼓勵礦山企業(yè)與相關(guān)機構開(kāi)展治理恢復技術(shù)科技創(chuàng )新。

堅持協(xié)調發(fā)展理念，加快完善資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護相互協(xié)調的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理制度體系。落實(shí)主體功能區戰略，統籌保護與開(kāi)發(fā)，把保護放在優(yōu)先位置，強化礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理對生態(tài)環(huán)境的源頭保護作用。調整礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)布局，編制實(shí)施礦產(chǎn)資源規劃。嚴格礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)準入，嚴格生產(chǎn)過(guò)程監管，嚴格責任追究，把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的責任落實(shí)到礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)“事前、事中、事后”的全過(guò)程。堅持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)治理”，對新建和生產(chǎn)礦山，嚴格落實(shí)礦山企業(yè)保護與治理的主體責任。統籌推進(jìn)歷史遺留和新產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的恢復治理。

堅持綠色發(fā)展理念，倡導和培育綠色礦業(yè)，構建礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與礦山地質(zhì)環(huán)境保護新格局。深入持續開(kāi)展礦山復綠行動(dòng)。推進(jìn)廢棄礦山的山、水、田、林、湖綜合治理，宜農則農、宜林則林、宜園則園、宜水則水，充分結合全民義務(wù)植樹(shù)等活動(dòng)，盡快恢復礦區的青山綠水。發(fā)展綠色礦業(yè)，建設綠色礦山，鼓勵礦山企業(yè)按照高效利用資源、保護環(huán)境、促進(jìn)礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展要求，編制實(shí)施綠色礦山發(fā)展規劃，加快建設資源節約型和環(huán)境友好型企業(yè)。

堅持開(kāi)放發(fā)展理念，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合推進(jìn)。鼓勵引進(jìn)國外礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的新技術(shù)和新模式，積極開(kāi)展國際合作。拓展綠色礦山建設模式，鼓勵礦山企業(yè)參與礦山地質(zhì)公園建設、經(jīng)營(yíng)和管理。探索礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理與地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游、養老療養、養殖、種植等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

堅持共享發(fā)展理念，實(shí)現礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的惠民利民新成效。鼓勵礦山企業(yè)留地留技留利于企業(yè)職工和礦區群眾，總結推廣用礦區土地入股分紅參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的經(jīng)驗，引導企業(yè)職工、礦區群眾積極參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理，形成人、礦、地和諧發(fā)展。加大對貧困地區礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的支持力度，助力精準扶貧，增加扶貧工作的“含金量”，讓企業(yè)職工和當地群眾通過(guò)礦山地質(zhì)環(huán)境改善有更多獲得感。

（三）主要目標。

到2025年，建立動(dòng)態(tài)監測體系，全面掌握和監控全國礦山地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化情況。建立礦業(yè)權人履行保護和治理恢復礦山地質(zhì)環(huán)境法定義務(wù)的約束機制。礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的責任全面落實(shí)，新建和生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境得到有效保護和及時(shí)治理，歷史遺留問(wèn)題綜合治理取得顯著(zhù)成效?；窘ǔ芍贫韧晟?、責任明確、措施得當、管理到位的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理工作體系，形成“不再欠新帳，加快還舊賬”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的新局面。

二、主要任務(wù)

（一）夯實(shí)工作基礎。

1.全面調查。由省級國土資源主管部門(mén)組織，以市、縣為主要單元，開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境詳細調查，系統查明在建礦山、生產(chǎn)礦山、廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的類(lèi)型、分布、規模和危害程度。

2.明確責任。各級地方國土資源主管部門(mén)按以下原則認定“新老”礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題：計劃經(jīng)濟時(shí)期遺留或者責任人滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，為歷史遺留問(wèn)題，由各級地方政府統籌規劃和治理恢復，中央財政給予必要支持。在建和生產(chǎn)礦山造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，由礦山企業(yè)負責治理恢復。對于歷史遺留損毀土地的認定，依照國家有關(guān)土地復墾的法律法規執行。

3.科學(xué)規劃。根據礦山地質(zhì)環(huán)境調查和責任劃分情況，統籌考慮“新老”礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題，以自然保護區、重要景觀(guān)區、居民集中生活區的周邊和重要交通干線(xiàn)、河流湖泊直觀(guān)可視范圍“三區兩線(xiàn)”及基本農田保護區等為重點(diǎn)，全面編制國家、省和市、縣級礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規劃，明確保護與治理任務(wù)和工作進(jìn)度，統籌部署，分步實(shí)施，確保工作目標實(shí)現。

4.加強監測。充分利用衛星遙感等先進(jìn)技術(shù)，加強監測力量，加快監測基礎設施建設，建立系統完善的包括礦山地質(zhì)環(huán)境在內國家、省、市、縣四級地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)監測體系，全面系統掌握和監控各類(lèi)礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的現狀和變化情況。

（二）強化保護預防。

1.嚴格礦山開(kāi)發(fā)準入管理。嚴格執行礦產(chǎn)資源規劃，落實(shí)規劃分區管理制度。在自然保護區，非經(jīng)主管部門(mén)同意，不得新設與資源環(huán)境保護功能不相符合的礦業(yè)權。自然保護區內已設置的礦業(yè)權按有關(guān)規定辦理。強化源頭管理，全面實(shí)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案、土地復墾方案同步編制、同步審查、同步實(shí)施的三同時(shí)制度和社會(huì )公示制度。

2.加強保護與治理恢復方案的實(shí)施。切實(shí)加強耕地保護，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的編制標準，因礦施策，因地制宜，推進(jìn)建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理恢復方案與土地復墾方案合并編制、簡(jiǎn)便實(shí)用的工作制度。落實(shí)方案編制、審查和實(shí)施的主體責任，確保方案的科學(xué)性、合理性和嚴肅性。

3.加強開(kāi)發(fā)和保護過(guò)程監管。將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的責任與工作落實(shí)情況作為礦山企業(yè)信息社會(huì )公示的重要內容和抽檢的重要方面，強化對采礦權人主體責任的社會(huì )監督和執法監管。各級地方國土資源主管部門(mén)要加大監督執法力度，提高監督執法頻率，督促礦山企業(yè)嚴格按照恢復治理方案邊開(kāi)采邊治理。對拒不履行恢復治理義務(wù)的在建礦山、生產(chǎn)礦山，要將該礦山企業(yè)納入政府管理相關(guān)信息向社會(huì )公開(kāi)，列入礦業(yè)權人異常名錄或嚴重違法名單。情節嚴重的，依法依規嚴肅處理。

4. 加強資源綜合利用。推進(jìn)尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價(jià)組分、生產(chǎn)高附加值建筑材料、充填、無(wú)害化農用和生態(tài)應用為重點(diǎn)，加快先進(jìn)適用技術(shù)裝備推廣應用，組織實(shí)施尾礦和廢石綜合利用示范工程，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產(chǎn)業(yè)規模，減少對生態(tài)環(huán)境的影響。

（三）加快歷史遺留問(wèn)題的解決。

1.明確任務(wù)要求。各地要將礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題的解決作為建設美麗中國的重要任務(wù)，納入當地政府生態(tài)環(huán)境保護的目標任務(wù)，明確要求，分工負責，限期完成，嚴格考核和問(wèn)責制度。

2.加大財政資金投入。各級地方財政要加大資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關(guān)閉礦山等歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理提供必要支持。

3.鼓勵社會(huì )資金參與。按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮財政資金的引導帶動(dòng)作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會(huì )參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理新模式。

4.整合政策與資金。各地可根據本地實(shí)際情況，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理與新農村建設、棚戶(hù)區改造、生態(tài)移民搬遷、地質(zhì)災害治理、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等有機結合起來(lái)，加強政策與項目資金的整合與合理利用，形成合力，切實(shí)提高礦山地質(zhì)環(huán)境保護和恢復治理成效。對歷史原因造成耕地嚴重破壞且無(wú)法恢復的，按照規定，補充相應耕地或調整耕地保有量。

三、保障措施

（一）加強組織保障。

1.制定工作方案。各級國土資源主管部門(mén)要充分認識加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的重大意義，摸清情況，梳理問(wèn)題，理清工作思路，突出工作重點(diǎn)，分區分類(lèi)提出解決問(wèn)題的辦法，形成目標明確、任務(wù)落實(shí)、保障有力、切實(shí)可行的工作方案，納入本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和生態(tài)文明建設總體布局，依靠地方政府和各有關(guān)部門(mén)協(xié)調推進(jìn)，確保各項工作目標的實(shí)現。

2.加強法制建設。各級國土資源主管部門(mén)要配合有關(guān)部門(mén)，積極推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護立法，完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾等核心制度，建立健全礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的法規制度及標準與規范體系，為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理提供堅實(shí)有力的法制保障。

3.加強部門(mén)協(xié)作。各級國土資源、工信、財政、環(huán)保、能源等相關(guān)部門(mén)要在同級人民政府的統一領(lǐng)導下，按照部門(mén)職責分工，密切協(xié)作，加大礦山地質(zhì)環(huán)境監管力度，扎實(shí)推進(jìn)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的恢復治理，督促礦山企業(yè)切實(shí)履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理主體責任。

（二）加強政策支持。

1.完善用地政策。根據不同礦種和開(kāi)發(fā)方式，建立差別化、針對性強的礦業(yè)用地政策。對因采煤塌陷或其他礦山地質(zhì)災害造成的農用地或其它土地損毀，按照土地變更調查工作要求和程序開(kāi)展實(shí)地調查，經(jīng)審查通過(guò)后納入年度土地變更調查進(jìn)行變更。涉及農用地變更為未利用地的，按照審查及認定規范和程序報批。符合條件的地區，可結合實(shí)際情況納入城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)，支持存在礦山地質(zhì)災害隱患且壓覆礦產(chǎn)資源的村莊搬遷或已發(fā)生地質(zhì)災害的村莊搬遷。深入推進(jìn)歷史遺留工礦廢棄地復墾利用。

2.完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)政策。在符合規劃、保障安全的前提下，依法開(kāi)發(fā)存量資源，為區域綜合治理提供資金保障。合理調整礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)布局，對伴生礦優(yōu)化開(kāi)采順序。對采石取土成區連片、問(wèn)題集中的地方，依法依規進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題治理的主體責任。加快推進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區和綠色礦山建設，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。

3.鼓勵第三方治理。地方政府、礦山企業(yè)可采取“責任者付費，專(zhuān)業(yè)化治理”的方式，將產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題交由專(zhuān)業(yè)機構治理。發(fā)揮礦山企業(yè)主動(dòng)性和第三方治理企業(yè)活力，提高治理效率和質(zhì)量，促進(jìn)科技進(jìn)步。

4.強化科技支撐。加強關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，加快研究推廣先進(jìn)適用的開(kāi)采技術(shù)，減輕礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對地質(zhì)環(huán)境的破壞，推動(dòng)保護式開(kāi)采。完善礦山地質(zhì)環(huán)境調查、評價(jià)、監測、治理技術(shù)標準體系，推廣應用國產(chǎn)衛星遙感等先進(jìn)技術(shù)，依靠科技進(jìn)步，推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理。

（三）鼓勵群眾參與。

1.加強信息公開(kāi)。及時(shí)準確公開(kāi)各類(lèi)礦山地質(zhì)環(huán)境信息，保障群眾知情權，及時(shí)回應礦山企業(yè)、礦區群眾和社會(huì )公眾關(guān)切，鼓勵群眾監督礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理工作，保障企業(yè)和群眾合法權益。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規劃由各級國土資源主管部門(mén)負責公開(kāi)。企業(yè)制定的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案等相關(guān)信息由企業(yè)向社會(huì )公開(kāi)。

2.加強宣傳教育。積極培育生態(tài)文化，牢固樹(shù)立礦產(chǎn)資源既是重要自然資源也是重要生態(tài)要素的生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮新聞媒體作用，組織好世界地球日、土地日、防災減災日等主題宣傳活動(dòng)，樹(shù)立理性、積極的輿論導向，加強資源環(huán)境國情宣傳，普及礦山地質(zhì)環(huán)境保護法律法規和科學(xué)知識，報道先進(jìn)典型，曝光反面事例，提高礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程的環(huán)境保護意識。
 

2016年7月1日

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