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關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見(jiàn)
國土資規〔2016〕20號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
自土地使用制度改革以來(lái)，我國已形成較為完善的國有建設用地有償使用制度體系，對落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護耕地”基本國策，保障城鎮化、工業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，發(fā)揮了重大作用。近年來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國有土地有償使用覆蓋面不到位、制度不健全等問(wèn)題逐漸凸顯，市場(chǎng)配置資源決定性作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。為進(jìn)一步完善國有土地有償使用制度，根據《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律規定，經(jīng)國務(wù)院同意，提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足基本國情和發(fā)展階段，堅持和完善國有土地全民所有制，堅持和完善國有土地有償使用制度，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步深化國有土地使用和管理制度改革，擴大國有土地有償使用范圍，促進(jìn)國有土地資源全面節約集約利用，更好地支撐和保障經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。
（二）基本原則。
堅持用途管制。嚴格落實(shí)國有農用地、建設用地和未利用地用途管制，國有土地的開(kāi)發(fā)、利用和保護應堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，必須符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃等各相關(guān)規劃。
堅持市場(chǎng)配置。落實(shí)國有土地所有權權益，明晰使用權為核心的國有土地資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬、權利類(lèi)型及對應權能。擴大國有建設用地有償使用范圍，推進(jìn)國有農用地有償使用，規范國有未利用地使用管理。完善國有土地有償使用方式，健全公平開(kāi)放透明的國有土地市場(chǎng)規則。
堅持依法行政。依法擴大國有土地有償使用范圍，法律規定應當有償使用的國有土地，必須有償使用。根據投融資體制、國有企事業(yè)單位、農墾等相關(guān)領(lǐng)域改革要求，逐步縮小劃撥用地范圍。依法嚴格生態(tài)用地保護。
二、擴大國有建設用地有償使用范圍
（一）完善公共服務(wù)項目用地政策。根據投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì )資本共同投資建設。市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場(chǎng)供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準地價(jià)等，制定公共服務(wù)項目基準地價(jià)，依法評估并合理確定出讓底價(jià)。公共服務(wù)項目用地出讓、租賃應遵循公平合理原則，不得設置不合理的供應條件，只有一個(gè)用地意向者的，可以協(xié)議方式供應。國有建設用地使用權作價(jià)出資或者入股的使用年限，應與政府和社會(huì )資本合作期限相一致，但不得超過(guò)對應用途土地使用權出讓法定最高年限。加快修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。
（二）完善國有企事業(yè)單位改制建設用地資產(chǎn)處置政策。事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，其使用的原劃撥建設用地，改制后不符合劃撥用地法定范圍的，應按有償使用方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置，符合劃撥用地法定范圍的，可繼續以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。上述單位改制土地資產(chǎn)劃轉的權限和程序按照分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革國有資產(chǎn)處置的相關(guān)規定辦理;土地資產(chǎn)處置的權限和程序參照國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置相關(guān)規定辦理。政府機構、事業(yè)單位和國有獨資企業(yè)之間劃轉國有建設用地使用權，劃轉后符合《劃撥用地目錄》保留劃撥方式使用的，可直接辦理土地轉移登記手續；需有償使用的，劃入方應持相關(guān)土地資產(chǎn)劃轉批準文件等，先辦理有償用地手續，再一并辦理土地轉移登記和變更登記手續。
三、規范推進(jìn)國有農用地使用制度改革
（一）加強國有農用地確權登記工作。以承包經(jīng)營(yíng)以外的合法方式使用國有農用地的國有農場(chǎng)、草場(chǎng)以及使用國家所有的水域、灘涂等農用地進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)，申請國有農用地使用權登記的，可按相關(guān)批準用地文件，根據權利取得方式的不同，明確處置方式，參照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細則》（國土資源部令第63號）有關(guān)規定，分別辦理國有農用地劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股、授權經(jīng)營(yíng)使用權登記手續。
（二）規范國有農用地使用管理。使用國有農用地不得擅自改變土地用途，耕地、林地、草地等農業(yè)用途之間相互轉換的，應依法依規進(jìn)行,具體管理辦法由國務(wù)院相關(guān)部門(mén)共同制定。國有農用地的有償使用，嚴格限定在農墾改革的范圍內。農墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農用地，國家以劃撥方式處置的，使用權人可以承包租賃；國家以出讓、作價(jià)出資或者入股、授權經(jīng)營(yíng)方式處置的，考慮農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過(guò)50年，在使用期限內，使用權人可以承包租賃、轉讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權人可以再出租。按照嚴格保護為主的原則，依法規范國有林地使用管理。改變國有農用地權屬及農業(yè)用途之間相互轉換的，應當辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續。
（三）明確國有農場(chǎng)、牧場(chǎng)改革國有農用地資產(chǎn)處置政策。國有農場(chǎng)、牧場(chǎng)改制，應由改制單位提出改制方案，按資產(chǎn)隸屬關(guān)系向主管部門(mén)提出申請，主管部門(mén)提出明確意見(jiàn)并征求同級國土資源、發(fā)展改革、財政等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后，報同級政府批準。對屬于省級以上政府批準實(shí)行國有資產(chǎn)授權經(jīng)營(yíng)的國有獨資企業(yè)或公司的國有農場(chǎng)、國有牧場(chǎng)等，其涉及國有農用地需以作價(jià)出資或者入股、授權經(jīng)營(yíng)及劃撥方式處置的，由同級國土資源主管部門(mén)根據政府批準文件進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。改制單位涉及土地已實(shí)行有償使用或需轉為出讓或租賃土地使用權的，直接到土地所在地市、縣國土資源主管部門(mén)申請辦理變更登記或有償用地手續。
（四）完善國有農用地土地等級價(jià)體系。開(kāi)展基于土地調查的農用地等別調查評價(jià)與監測工作，定期更新草地、耕地等農用地土地等別數據庫。完善農用地定級和估價(jià)規程，部署開(kāi)展農用地定級試點(diǎn)，穩步推進(jìn)農用地基準地價(jià)制定和發(fā)布工作，及時(shí)反映農用地價(jià)格變化。加強農用地價(jià)格評估與管理，顯化維護國有農用地資產(chǎn)。
四、嚴格國有土地開(kāi)發(fā)利用和供應管理
（一）嚴格生態(tài)用地保護。按照有度有序利用自然、調整優(yōu)化空間結構的原則，嚴格管控土地資源開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)人與自然和諧共生。對國家相關(guān)法律法規和規劃明確禁止開(kāi)發(fā)的區域，嚴禁以任何名義和方式供應國有土地，用于與保護無(wú)關(guān)的建設項目。
（二）規范國有土地使用權作價(jià)出資或者入股、授權經(jīng)營(yíng)管理。作價(jià)出資或者入股土地使用權實(shí)行與出讓土地使用權同權同價(jià)管理制度，依據不動(dòng)產(chǎn)登記確認權屬，可以轉讓、出租、抵押。國有企事業(yè)單位改制以作價(jià)出資或者入股、授權經(jīng)營(yíng)方式處置的國有建設用地，依據法律法規改變用途、容積率等規劃條件的，應按相關(guān)規定調整補交出讓金。
（三）改革完善國有建設用地供應方式。地方政府可依據國家產(chǎn)業(yè)政策，對工業(yè)用地采取先行以租賃方式提供用地，承租方投資工業(yè)項目達到約定條件后再轉為出讓的先租后讓供應方式，或部分用地保持租賃、部分用地轉為出讓的租讓結合供應方式。各地可根據實(shí)際情況，實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓政策。支持各地以土地使用權作價(jià)出資或者入股方式供應標準廠(chǎng)房、科技孵化器用地，為小型微型企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，促進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新。
（四）規范國有土地使用權抵押管理。國有建設用地使用權抵押應按照物權法、擔保法等相關(guān)法律法規的規定執行。農墾國有農用地使用權擔保要按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕33號）的部署，以試點(diǎn)的方式有序開(kāi)展。
各地區要認真落實(shí)本意見(jiàn)要求，加強指導支持，精心組織實(shí)施,切實(shí)做好擴大國有土地有償使用范圍各項工作。國土資源部將會(huì )同有關(guān)部門(mén)對本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促指導,重大事項及時(shí)向國務(wù)院報告。
國土資源部 國家發(fā)展和改革委員會(huì )
財政部 住房和城鄉建設部農業(yè)部 中國人民銀行
國家林業(yè)局 中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )
2016年12月31日
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