國發(fā)[2015]3號《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)

國發(fā)〔2015〕3號                      2015-01-03

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

深化財稅體制改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，為加快建立現代財政制度、改進(jìn)預算管理和控制，現就實(shí)行中期財政規劃管理提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

當前，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展面臨的國內外環(huán)境錯綜復雜，財政可持續發(fā)展面臨較多挑戰，財政收入增速下降，與支出剛性增長(cháng)矛盾進(jìn)一步加??；現行支出政策考慮當前問(wèn)題較多，支出結構固化僵化；地方政府性債務(wù)存在一定風(fēng)險隱患；專(zhuān)項規劃、區域規劃與財政規劃銜接不夠，不利于預算統籌安排。實(shí)行中期財政規劃管理，由財政部門(mén)會(huì )同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財政規劃，對未來(lái)三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價(jià)辦法，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強化財政規劃對年度預算的約束性，有利于通過(guò)深化改革解決上述問(wèn)題，實(shí)現財政可持續發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮財政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變。

（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，認真總結現行財政收支政策運行情況，以問(wèn)題為導向，研究調整相關(guān)財政收支政策，通過(guò)科學(xué)合理測算，對未來(lái)幾年財政收支進(jìn)行統籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )平穩健康發(fā)展。

（二）基本原則。

1.統籌當前長(cháng)遠。既要著(zhù)力應對當前經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財政收入增幅回落等問(wèn)題，也要考慮長(cháng)遠發(fā)展，處理好經(jīng)濟建設與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，優(yōu)化財政資金分配，切實(shí)防范財政風(fēng)險，促進(jìn)實(shí)現國家長(cháng)治久安。

2.堅持問(wèn)題導向。針對部分現行財政支出政策“碎片化”、不可持續等問(wèn)題，從政策內容和運行機制上查找原因，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗，提出解決問(wèn)題的改革措施。

3.實(shí)施滾動(dòng)調整。中期財政規劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時(shí)進(jìn)行調整，再添加一個(gè)年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。

4.強化約束機制。凡是涉及財政政策和資金支持的部門(mén)、行業(yè)規劃，都要與中期財政規劃相銜接。強化中期財政規劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進(jìn)行。

二、中期財政規劃主要內容

中期財政規劃是中期預算的過(guò)渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進(jìn)行科學(xué)預判的基礎上，重點(diǎn)研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩定，同時(shí)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況適時(shí)研究調整，使中期財政規劃漸進(jìn)過(guò)渡到真正的中期預算。中期財政規劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算，主要包括四部分內容：

（一）預測現行政策下財政收支。根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃綱要及年度計劃，考慮國際國內發(fā)展環(huán)境重大變化，結合基期年的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況，預測未來(lái)三年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況及主要經(jīng)濟指標。在做好經(jīng)濟預測的基礎上，按照現行宏觀(guān)經(jīng)濟政策，預測未來(lái)財政收支情況。

（二）分析現行財政收支政策問(wèn)題。根據對現行政策下財政收支的預測和對現行財政收支政策實(shí)施效果的分析，深入查找問(wèn)題：一是財政收入制度存在的問(wèn)題?，F行稅制對促進(jìn)資源節約和環(huán)境保護、化解過(guò)剩產(chǎn)能、調節收入分配以及籌集財政收入等方面的作用，部分稅制改革政策對財政收入的影響，非稅收入管理的規范等。二是財政支出政策存在的問(wèn)題。一些重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對財政支出結構的影響，社會(huì )保障、醫療衛生支出因人口結構變化的增長(cháng)情況，一些亟需解決的問(wèn)題在支出預算中的保障情況，已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題。部分地區地方政府性債務(wù)規模較大，存在的風(fēng)險隱患等。

（三）制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面，財政部門(mén)要與稅務(wù)、海關(guān)、發(fā)展改革等相關(guān)部門(mén)協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調整、清理規范收費和政府性基金項目的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，明確政策目標和政策實(shí)施時(shí)間，評估政策對經(jīng)濟運行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個(gè)人稅費負擔的變化。二是在財政支出政策方面，財政部門(mén)要與相關(guān)部門(mén)梳理規劃期內重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標，列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節點(diǎn)，說(shuō)明資金使用對象、保障標準、運行流程，建立預算績(jì)效評價(jià)機制，并加大結轉結余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務(wù)管理方面，財政部門(mén)要根據財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預測情況，合理確定財政赤字規模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標，將債務(wù)分類(lèi)納入預算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險預警和應急處置機制。

（四）測算改革后財政收支情況。根據財政收支政策改革方案，測算未來(lái)三年財政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。

三、編制主體和程序

財政部牽頭編制全國中期財政規劃。全國中期財政規劃對中央年度預算編制起約束作用，對地方中期財政規劃和年度預算編制起指導作用。財政部要在下一年度預算編制啟動(dòng)之前，提前編制中期財政規劃草案。草案應征求相關(guān)部門(mén)和社會(huì )有關(guān)方面的意見(jiàn)，報國務(wù)院批準后實(shí)施。

各部門(mén)應結合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃綱要及相關(guān)專(zhuān)項規劃、區域規劃的實(shí)施，按照部門(mén)職責分工，研究未來(lái)三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數額，及時(shí)提交財政部匯總平衡。同時(shí)，各部門(mén)還要編制部門(mén)三年滾動(dòng)財政規劃，按照部門(mén)預算管理有關(guān)規定執行。

各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門(mén)要比照中央做法，編制地方中期財政規劃，經(jīng)同級人民政府批準后，報財政部備案。省級各部門(mén)、省級以下地方財政部門(mén)也可分別編制省級部門(mén)三年滾動(dòng)財政規劃和當地中期財政規劃。

四、組織實(shí)施

（一）強化組織領(lǐng)導。各部門(mén)要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門(mén)做好工作。地方各級政府要從推進(jìn)國家治理體系現代化的高度，切實(shí)加強對實(shí)行中期財政規劃管理的組織領(lǐng)導。地方各級財政部門(mén)要因地制宜，細化工作措施，制定編制中期財政規劃的具體辦法。

（二）增強協(xié)調意識。財政部門(mén)要主動(dòng)加強與其他部門(mén)的溝通協(xié)調，做好中期財政規劃與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及相關(guān)專(zhuān)項規劃、區域規劃的銜接工作。各部門(mén)要樹(shù)立中期財政觀(guān)念，擬出臺的增支事項必須與中期財政規劃相銜接，制定延續性政策要統籌考慮多個(gè)年度，可持續發(fā)展，不得一年一定。對于農業(yè)、教育、科技、社會(huì )保障、醫療衛生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策，有關(guān)部門(mén)應會(huì )同財政部門(mén)建立中長(cháng)期重大事項科學(xué)論證機制。

（三）做好基礎工作。各部門(mén)要編制好本部門(mén)本行業(yè)的相關(guān)規劃，合理確定年度工作任務(wù)，及時(shí)提供部門(mén)基礎信息和相關(guān)行業(yè)數據，為中期財政規劃編制提供良好支撐。地方各級政府要盡快落實(shí)管理責任，督促財政和其他相關(guān)部門(mén)做好編制中期財政規劃的基礎工作。地方各級財政部門(mén)要加強財政數據信息管理、支出項目化管理和定額標準體系建設，為規劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

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