發(fā)改規劃〔2014〕2477號《國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃改革創(chuàng )新的指導意見(jiàn)》【全文廢止】

國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃改革創(chuàng )新的指導意見(jiàn)【全文廢止】







發(fā)改規劃〔2014〕2477號

全文廢止，廢止依據：2022年7月26日發(fā)布的《國家發(fā)展和改革委員會(huì )關(guān)于修改、廢止部分規章、行政規范性文件和一般政策性文件的決定》（國家發(fā)展和改革委員會(huì )令第51號）

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委：

編制實(shí)施好全國“十三五”規劃，對于全面建成小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，具有十分重要的意義。市縣規劃是國家規劃體系的重要組成部分。推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，是扎實(shí)做好“十三五”規劃編制工作的重要任務(wù)。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì )精神，編制好市縣“十三五”規劃，特別是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃，提出以下意見(jiàn)。

一、推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新的重要意義

（一）推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的內在要求。正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，涉及到規劃的功能和定位。按照黨的十八屆三中全會(huì )精神，政府要加強戰略規劃的制定和實(shí)施，地方政府要加強公共服務(wù)、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和環(huán)境保護等職責。“十三五”市縣規劃要充分體現市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的大方向，充分體現政府職能轉變的要求，創(chuàng )新規劃理念、內容和方法，把規劃重點(diǎn)放在地方政府職責領(lǐng)域上，更好地發(fā)揮對市場(chǎng)主體的引導功能。

（二）推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，是堅定不移實(shí)施主體功能區制、強化政府空間管控能力的客觀(guān)需要。加強對空間資源的有效調控，是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府規劃的重要功能。“十三五”市縣規劃，在完善按時(shí)序部署經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重大任務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)一步落實(shí)主體功能區戰略，綜合調控各種空間需求，按照與資源環(huán)境承載能力相適應的原則，引導和約束各類(lèi)開(kāi)發(fā)行為，增強市縣政府空間管控能力，推動(dòng)市縣政府治理能力現代化。

（三）推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，是促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，全面建成小康社會(huì )的戰略舉措。到2O20年全面建成小康社會(huì )，是我國“三步走”戰略的重要內容，也是“十三五”規劃的重要任務(wù)。由于各市縣資源環(huán)境承載能力不同，主體功能定位不同，未來(lái)的空間開(kāi)發(fā)強度和發(fā)展潛力不同，在全面建設小康社會(huì )進(jìn)程中面臨的矛盾和任務(wù)也有所差異。“十三五”市縣規劃，要按照區域主體功能定位，針對備自主要矛盾，突出首要任務(wù)，分類(lèi)促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展、人民生活水平全面提高、資源環(huán)境條件持續改善。

（四）推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，是完善市縣規劃體系，推動(dòng)“多規合一”的重要基礎。目前，我國市縣規劃存在著(zhù)規劃數量過(guò)多、內容交叉重復、缺乏銜接協(xié)調甚至相互矛盾沖突等問(wèn)題，這是導致工業(yè)化城鎮化進(jìn)程中資源過(guò)度消耗、空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央關(guān)于全面深化改革的部署精神，抓住“十三五”規劃編制的有利時(shí)機，積極推進(jìn)市縣規劃改革創(chuàng )新，為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態(tài)環(huán)境保護規劃“多規融合”和“多規合一”，形成一個(gè)市縣一本規劃、一張藍圖奠定基礎。

二、推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新的總體要求

“十三五”市縣規劃改革創(chuàng )新的主要任務(wù)：一是要創(chuàng )新市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，改革市場(chǎng)發(fā)揮作用領(lǐng)域的規劃內容，強化政府職責領(lǐng)域的任務(wù)，特別是要強化空間布局，優(yōu)化空間結構，將經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個(gè)統領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規劃。二是要健全規劃銜接協(xié)調機制，強化市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃的龍頭地位，為城鄉、土地、環(huán)保、交通等規劃編制提供依據，同時(shí)要精減專(zhuān)項規劃數量，增強專(zhuān)項規劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實(shí)市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃提供支撐。

（一）創(chuàng )新發(fā)展理念。推動(dòng)市縣規劃改革創(chuàng )新，實(shí)質(zhì)是推動(dòng)發(fā)展理念、發(fā)展思路的創(chuàng )新。當前和今后一段時(shí)期，世情、國情都在發(fā)生深刻變化，推動(dòng)市縣發(fā)展也要與時(shí)俱進(jìn)。面對產(chǎn)能過(guò)剩和生態(tài)環(huán)境的硬約束，再繼續簡(jiǎn)單地追求增長(cháng)速度，追求空間規模擴張，已經(jīng)沒(méi)有出路。必須轉變傳統的經(jīng)濟發(fā)展方式，轉變粗放的空間開(kāi)發(fā)模式，實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)戰略，才能適應國內外發(fā)展條件新變化和國內外市場(chǎng)競爭新格局所帶來(lái)的挑戰。

（二）把握總體定位。嚴格按照主體功能區定位推動(dòng)發(fā)展，是新時(shí)期對市縣發(fā)展的總體要求，也是堅持全國一盤(pán)棋思想的重要體現。備市縣要從區域大背景出發(fā)，按照優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)的總體要求，明確各自經(jīng)濟發(fā)展的主要方向，科學(xué)謀劃未來(lái)的發(fā)展與布局。

（三）強化空間布局。這是增強市縣整體競爭能力和可持續發(fā)展能力的重要基礎，是市縣規劃改革創(chuàng )新的重要任務(wù)。要針對目前市縣各類(lèi)功能分區數量過(guò)多、內容繁雜、缺乏統籌、難以銜接等問(wèn)題，按照一個(gè)市縣一本規劃、一張藍圖的要求，整合優(yōu)化相關(guān)規劃的空間管制分區，形成一張規劃布局總圖，將開(kāi)發(fā)與保護融為一體，作為市縣長(cháng)期遵循的空間開(kāi)發(fā)調控藍圖。

（四）轉變規劃思路。強化市縣規劃的空間內涵，不是形式上的調整，而是轉變規劃理念、調整規劃思路的內在要求。與企業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)結構相比，空間結構、空間布局對一個(gè)市縣的影響更宏觀(guān)、更長(cháng)遠，是政府更好發(fā)揮規劃調控作用的重要領(lǐng)域。因此，在規劃思路、規劃框架上都要體現這種特點(diǎn)和要求，把總體發(fā)展戰略和備領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)與空間布局、空間管控相結合，改變將時(shí)序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況。

（五）優(yōu)化規劃期限。為進(jìn)一步增強市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃的戰略性和前瞻性，要合理調整規劃目標、規劃任務(wù)的期限，既要以五年為主，銜接2O20年全面建成小康社會(huì )備項目標，又要考慮更長(cháng)時(shí)期的遠景發(fā)展，做到遠近結合。原則上，規劃任務(wù)以“十三五”時(shí)期為重點(diǎn)，但主要目標可展望到2O30年，空間布局可以是更長(cháng)遠的制度安排。通過(guò)規劃期限的調整完善，為城鄉、土地、環(huán)保、交通等不同規劃之間的銜接協(xié)調創(chuàng )造條件。

三、改革創(chuàng )新市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃

要按照編制出統領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規劃這一要求，加大改革創(chuàng )新力度，切實(shí)將發(fā)展與布局、開(kāi)發(fā)與保護融為一體，推動(dòng)市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃改革創(chuàng )新。

（一）合理確定規劃目標

科學(xué)的規劃目標，既是發(fā)展理念的體現，也是規劃任務(wù)的具體化。

要體現政府職能轉變的要求。進(jìn)一步強化公共服務(wù)、社會(huì )治理、資源環(huán)境等方面的目標和指標，特別是要突出就業(yè)增加、收入提高與經(jīng)濟增長(cháng)同步等民生改善方面的目標和指標。要貫徹落實(shí)國家戰略部署和省級規劃任務(wù)要求，將政府必須完成的一些任務(wù)作為約束性指標，將由市場(chǎng)起決定性作用的任務(wù)作為預期性指標，同時(shí)，要合理確定經(jīng)濟增長(cháng)速度和規模，避免層層加碼，盲目攀比。

要體現不同主體功能定位的要求。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域要淡化增長(cháng)速度、規?？偭康确矫娴闹笜?，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要體現新型工業(yè)化城鎮化的要求，重點(diǎn)生態(tài)功能區和農產(chǎn)品主產(chǎn)區要突出增強生態(tài)服務(wù)功能和農產(chǎn)品供給能力等方面的指標；同時(shí)，要結合備市縣面臨的主要任務(wù)，突出一些體現地域特色的指標。

要考慮相關(guān)規劃銜接協(xié)調的需要。增加城鎮化、空間開(kāi)發(fā)強庋、耕地保有量、生態(tài)紅線(xiàn)等空間管控方面的指標，為相關(guān)規劃、配套政策的制定提供依據。

（二）優(yōu)化空間結構

要按照市縣的區域背景和資源環(huán)境承載能力及未來(lái)發(fā)展潛力，科學(xué)謀劃空間開(kāi)發(fā)格局，提高市縣空間利用效率和整體競爭能力。

科學(xué)謀劃總體布局。形成一張將空間開(kāi)發(fā)與保護融為一體的布局總圖，是編制市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃的關(guān)鍵，也是銜接協(xié)調相關(guān)規劃的重要平臺。要按照主體功能區戰略的要求，在國土空間分析評價(jià)基礎上，以行政邊界和自然邊界相結合，將市縣全域劃分為城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間，通過(guò)三類(lèi)空間的合理布局，形成統領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規劃藍圖、布局總圖。

城鎮空間，是重點(diǎn)進(jìn)行城鎮建設和發(fā)展城鎮經(jīng)濟的地域，包括已經(jīng)形成的城鎮建成區和規劃的城鎮建設區以及一定規模的開(kāi)發(fā)園區。農業(yè)空間，是主要承擔農產(chǎn)品生產(chǎn)和農村生活功能的地域，以田園風(fēng)光為主，分布著(zhù)一定數量的集鎮和村莊。生態(tài)空間，是主要承擔生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統維護功能的地域，以自然生態(tài)為主，包含一些零散分布的村落。

合理確定三類(lèi)空間比例。要按照區域資源環(huán)境承載能力和未來(lái)發(fā)展方向，根據不同主體功能定位要求，合理確定三類(lèi)空間的適度規模和比例結構。城鎮空間占比，要按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域和農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區依次遞減；農業(yè)空間占比，在農產(chǎn)品主產(chǎn)區的市縣應高于50%;生態(tài)空間占比，在重點(diǎn)生態(tài)功能區的市縣應高于50%。

構建空間開(kāi)發(fā)格局。城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間，是對市縣空間開(kāi)發(fā)與保護的總體部署，是未來(lái)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的空間載體。各市縣可在三類(lèi)空間布局的基礎上，研究細化城鎮組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等的空間布局，進(jìn)一步優(yōu)化空間結構。

（三）引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和布局

要準確分析把握未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境、大趨勢，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，從市情縣情出發(fā)，發(fā)揮規劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導作用、對產(chǎn)業(yè)布局的引導和約束功能。

加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導。各市縣要按照主體功能定位的要求，從區域的比較優(yōu)勢出發(fā)，明確產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的總體方向和主要任務(wù)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域的市縣，要著(zhù)眼于提升國際競爭力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構向優(yōu)質(zhì)、高效轉變，加大占地多、耗水大、排放高產(chǎn)業(yè)項目的調整改造力度。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的市縣，要加快新型工業(yè)化城鎮化進(jìn)程，增強產(chǎn)業(yè)集聚能力，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現代服務(wù)業(yè)發(fā)展。農產(chǎn)品主產(chǎn)區的市縣，要圍繞增強農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，把發(fā)展現代農業(yè)作為主要任務(wù)，積極發(fā)展農產(chǎn)品深加工和其他非農產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)生態(tài)功能區的市縣，要在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，因地制宜地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟。

強化對產(chǎn)業(yè)布局的引導和約束。要按照三類(lèi)空間的功能特點(diǎn)，引導和約束產(chǎn)業(yè)布局，改變以往分散開(kāi)發(fā)、無(wú)序布點(diǎn)的弊端，把政府的規劃引導和市場(chǎng)機制的決定性作用有機結合起來(lái)。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要按照集中集聚的原則，著(zhù)眼于培育產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，集中布局在城鎮空間，促進(jìn)產(chǎn)城融合。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在農業(yè)空間要著(zhù)重專(zhuān)業(yè)化、規?；l(fā)展，在重點(diǎn)城鎮周邊發(fā)展城郊農業(yè)、都市農業(yè)，在生態(tài)空間可適度發(fā)展特色農業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)旅游業(yè)。

（四）積極穩妥推進(jìn)新型城鎮化

貫徹落實(shí)國家新型城鎮化規劃，推進(jìn)新型城鎮化進(jìn)程，引導城鎮布局與資源環(huán)境承載能力相適應，引導城鎮發(fā)展方向與市縣空間功能分區相適應，加大統籌城鄉發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，走集約高效、綠色低碳、可持續發(fā)展的新型城鎮化道路，推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化。

明確城鎮化發(fā)展方向。我國仍處于城鎮化較快發(fā)展時(shí)期，也是空間結構較快變動(dòng)時(shí)期。按照全國“兩橫三縱”城鎮化戰略格，21個(gè)城鎮化地區的經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚速度將加快，城鎮化水平將明顯提高。而農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)功能區，人口總體上呈現凈流出態(tài)勢，城鎮化水平會(huì )低于全國。備市縣要在全國城鎮化戰略格局的大背景下，合理預測城鎮化速度和人口規模，把握未來(lái)經(jīng)濟走勢和人口流動(dòng)格局，科學(xué)提出各自城鎮化發(fā)展的總體思路，并結合備自特點(diǎn)，研究提出城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間人口布局引導的方向和路徑。

優(yōu)化城鎮空間組織模式。在三類(lèi)空間布局中明確提出城鎮空間，實(shí)質(zhì)是明確城鎮發(fā)展的大格局。備市縣應在此基礎上，進(jìn)一步提出備具特色的空間組織模式。市縣城鎮的空間組織，是宏觀(guān)區域布局中的重要組成部分。由于區域經(jīng)濟發(fā)展階段不同，區域資源環(huán)境背景不同，城鎮空間布局的組織模式也不同。我國優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域城鎮化發(fā)育相對成熟，已經(jīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò )化、城鄉一體的發(fā)展階段；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域正處于培育中心城市，聚集培育城市群的重要時(shí)期；農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)功能區，需要進(jìn)一步探索點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護的格局。各市縣要在區域城鎮化布局的大背景下，強化在區域分工中的功能作用，融入區域總體布局框架。

以人為核心推動(dòng)城鎮發(fā)展。城鎮化是經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )轉型的過(guò)程，是農村人口進(jìn)入城鎮就業(yè)和居住的過(guò)程，必須把人作為規劃的著(zhù)眼點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)。要改變熱衷城鎮擴張和城鎮建設的傾向，更多注重為農村人口轉移和流動(dòng)務(wù)工人員的本地化創(chuàng )造條件。要強化產(chǎn)業(yè)支撐，在集聚經(jīng)濟過(guò)程中，同步集聚并吸納人口。要促進(jìn)產(chǎn)城融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間作為城市功能的重要組成部分，扭轉大規模布局開(kāi)發(fā)園區和新城新區的傾向。

科學(xué)推進(jìn)新農村建設。要適應農村人口轉移和村莊變化的趨勢，按照發(fā)展中心村、保護特色村、整治空心村的方向，科學(xué)引導農村居民點(diǎn)建設，保護和傳承鄉村地域文化特色。要減少行政手段干預，避免以建設城市的思路建設農村，把城市規劃和建設模式簡(jiǎn)單套用到鄉村，提出符合居民意愿的新農村建設方向。

（五）促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置

促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置，實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，是政府的重要職責，也是市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃的重要任務(wù)。

要按照人口流動(dòng)趨勢，合理配置公共服務(wù)資源。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域的市縣，要著(zhù)眼外來(lái)人口本地化趨勢，充分考慮外來(lái)人口的家庭結構、年齡結構等特點(diǎn)和社區分布狀況，在教育、醫療、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域加大投入力度，合理布局。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的市縣，要考慮未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)趨勢和集聚人口潛力，使公共服務(wù)資源的配置與未來(lái)人口集聚規模相適應。農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)功能區的市縣，要考慮人口向外轉移的趨勢，避免簡(jiǎn)單地按照人口遞增的趨勢規劃公共服務(wù)設施和能力。
要發(fā)揮城鎮的中心輻射功能，提高公共服務(wù)資源的配置效率。切實(shí)做好中心城市、縣城和若干重點(diǎn)城鎮的公共服務(wù)資源配置，既要提高為城鎮居住人口的服務(wù)水平，又要增強對周邊農業(yè)、生態(tài)空間內居民的服務(wù)功能。

（六）增強交通等基礎設施支撐引導能力

交通等基礎設施是增強市縣發(fā)展能力的重要基礎。按照統籌規劃、協(xié)調推進(jìn)、合理布局、適度超前的原則，突出重點(diǎn)區域和關(guān)鍵節點(diǎn)，將交通基礎設施建設與城鎮發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及公共服務(wù)緊密結合，注重發(fā)揮交通基礎設施的牽引作用，提高城鎮綜合承載能力。

推動(dòng)多種交通方式協(xié)調發(fā)展。要倡導交通導向型城鎮發(fā)展和區域開(kāi)發(fā)模式，研究提出建設規模合理、網(wǎng)絡(luò )完善、結構優(yōu)化、銜接高效的綜合交通系統方案。研究提出完善城鎮對外交通設施的思路與重點(diǎn)，按照“零距離換乘”和“無(wú)縫化銜接”的要求，實(shí)現與中心城市及主要機場(chǎng)、港口的快速、大容量、多方式連接?？茖W(xué)合理規劃和建設城鄉公交系統。

因地制宜布局交通等基礎設施。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域的市縣，應著(zhù)重提出提升交通運輸服務(wù)能力的思路和要求，有條件地區可提出城際鐵路、市域鐵路、高速公路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐的建設思路與措施；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的市縣，要結合產(chǎn)業(yè)人口加快集聚、交通運輸需求旺盛等實(shí)際情況，著(zhù)重提出城際鐵路、普通公路等綜合交通網(wǎng)絡(luò )和樞紐建設思路及要求；限制開(kāi)發(fā)區域的市縣，要結合縣城和中心鎮發(fā)展，著(zhù)重提出大宗農產(chǎn)品大能力運輸通道、連接縣城和重點(diǎn)中心鎮的普通公路等的建設思路和要求。同時(shí)，要進(jìn)一步提升城鎮市政基礎設施水平，研究提出交通、能源、水利、信息、防洪、污水垃圾等基礎設施的建設重點(diǎn)。結合村莊布局和農村生產(chǎn)生活需求，因地制宜提出農村基礎設施建設思路與要求。

（七）強化生態(tài)環(huán)境保護

強化生態(tài)、資源、環(huán)境保護，以最小的資源環(huán)境代價(jià)實(shí)現可持續發(fā)展，是政府規劃追求的重要目標。要按照加快生態(tài)文明建設的總體要求，樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，突出市縣的地域特色，把生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)落實(shí)到具體空間。

按照市縣主體功能定位，突出生態(tài)環(huán)境保護的主要任務(wù)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域的市縣，要針對開(kāi)發(fā)強度過(guò)高、自然生態(tài)空間大量減少、環(huán)境污染嚴重等突出問(wèn)題，把生態(tài)環(huán)境綜合整治作為重要任務(wù)，控制建設用地增長(cháng)，強化水土資源和大氣環(huán)境治理、自然生態(tài)空間修復等。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域的市縣，要針對工業(yè)化城鎮化進(jìn)程加快，生態(tài)環(huán)境惡化壓力等問(wèn)題，強調預防與治理并重，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)實(shí)現短期增長(cháng)。農產(chǎn)品主產(chǎn)區的市縣，要針對近年來(lái)農業(yè)面源污染加劇的突出矛盾，把農地的污染治理作為突出任務(wù)，加大土壤環(huán)境監測，從源頭上保障食品安全。重點(diǎn)生態(tài)功能區的市縣，要樹(shù)立保護就是發(fā)展的理念，把保護生態(tài)環(huán)境作為首要任務(wù)，保障全國和區域生態(tài)安全。

按照市縣三類(lèi)空間面臨的突出問(wèn)題，強化生態(tài)環(huán)境保護的針對性。環(huán)境治理，在城鎮空間要著(zhù)重加強生產(chǎn)、生活污水和垃圾的無(wú)害化處理，在農業(yè)空間重點(diǎn)是面源污染的控制和土壤污染的治理，在生態(tài)空間主要是減輕生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境的壓力。生態(tài)修復工程，主要是集中在生態(tài)空間，在農產(chǎn)品主產(chǎn)區著(zhù)重于農業(yè)生態(tài)系統的維護和改善。對于一些區域的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，要按照點(diǎn)上開(kāi)發(fā)、面上保護的要求，在資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)，加強生態(tài)環(huán)境的修復，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。

（八）完善空間調控政策

按照堅定不移實(shí)施主體功能區制度、落實(shí)生態(tài)空間用途管制、嚴格實(shí)行耕地用途管制的要求，針對三類(lèi)空間的功能定位和發(fā)展方向，細化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農業(yè)、環(huán)境等政策，加強對市縣域空間的管控能力。

城鎮空間。要著(zhù)力提高土地集約利用水平，提升單位國土面積的投資強度和產(chǎn)出效率。要控制工礦建設空間和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區用地比例，促進(jìn)產(chǎn)城融合和低效建設用地的再開(kāi)發(fā)。對優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域市縣的城鎮空間，要進(jìn)一步控制開(kāi)發(fā)強度，著(zhù)力促進(jìn)存量空間的優(yōu)化調整。

農業(yè)空間。要強化農地保護，推動(dòng)土地整理，促進(jìn)農地規?；?、標準化建設。要嚴格建設用地管控，優(yōu)化整合農村居民點(diǎn)，繁榮歷史文化村落，保護農村田園景觀(guān)。

生態(tài)空間。要加強林地、草地、河流、湖泊、濕地等生態(tài)空間的保護和修復，提升生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能。要實(shí)行嚴格的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準入制度，嚴控開(kāi)發(fā)活動(dòng)，控制開(kāi)發(fā)強度。對其中的禁止開(kāi)發(fā)區域，要劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)施強制性保護。

四、健全市縣規劃銜接協(xié)調機制

按照規劃體制改革的總體要求，要整合內容交叉重復、甚至相互矛盾沖突的規劃，精減由市場(chǎng)起資源配置決定性作用領(lǐng)域的規劃，將一些需要政府部門(mén)發(fā)揮作用但不宜編制規劃的領(lǐng)域調整為行動(dòng)方案或專(zhuān)項政策。同時(shí)，要建立有效的規劃銜接協(xié)調機制，形成銜接協(xié)調的平臺和接口，以市縣發(fā)展總體規劃為龍頭，與相關(guān)空間規劃、專(zhuān)項規劃共同形成定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。

強化目標任務(wù)銜接。市縣發(fā)展總體規劃提出的目標任務(wù)，是市縣發(fā)展的總體方向和要求。備部門(mén)、各領(lǐng)域的相關(guān)規劃、行動(dòng)方案、專(zhuān)項政策，要圍繞市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃的要求，進(jìn)一步細化、具體化，形成落實(shí)總體規劃的支撐。

強化空間布局銜接。要落實(shí)《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》等法律法規的要求，以城鎮、農業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間作為規劃銜接的平臺，為相關(guān)規劃的編制提供依據和接口。相關(guān)空間規劃的管制分區和邊界劃定，如城市增長(cháng)邊界、永久基本農田和生態(tài)保護三條紅線(xiàn)，可在三類(lèi)空間布局的框架下進(jìn)一步細化，形成更具體的空間管制分區。通過(guò)三類(lèi)空間和細化的管制分區，形成綜合與專(zhuān)項相結合的空間管控體系。

強化政策銜接。市縣發(fā)展總體規劃提出的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展政策方向和空間開(kāi)發(fā)布局的重點(diǎn)，加大部門(mén)間政策制定和實(shí)施的協(xié)調配合力度，完善相關(guān)專(zhuān)項規劃、行動(dòng)方案和專(zhuān)項政策，形成具體操作性措施。

五、加強市縣規劃編制組織領(lǐng)導

加強規劃編制工作的組織領(lǐng)導。市縣政府主要領(lǐng)導要高度重視、親力親為，要把推進(jìn)市縣規劃的改革創(chuàng )新作為一件大事，扎實(shí)加以推進(jìn)。要改變把“十三五”規劃作為發(fā)展改革系統規劃的認識偏差，強化政府規劃的意識，發(fā)揮政府的領(lǐng)導責任。市縣政府要結合本地區資源環(huán)境特點(diǎn)和經(jīng)濟發(fā)展水平，在規劃目標、規劃任務(wù)的確定上，妥善處理好“盡力而為”與“量力而行”、“主動(dòng)積極”與“務(wù)求實(shí)效”等關(guān)系，切實(shí)提高規劃編制質(zhì)量和水平。市縣發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮好組織協(xié)調的作用，在規劃研究編制過(guò)程中，充分發(fā)揮城鄉、國土、環(huán)保、農業(yè)、交通等部門(mén)的作用。要把規劃編制過(guò)程，作為統一認識、凝聚共識、形成合力的過(guò)程。
強化重大問(wèn)題的基礎研究。市縣范圍雖然相對有限，但謀劃發(fā)展，籌劃空間，不僅需要頂層設計、整體考慮，也需要進(jìn)行大量的深入研究和論證。備市縣要圍繞改革創(chuàng )新的要求，合理整合規劃研究經(jīng)費，科學(xué)設置研究課題，增強規劃研究的針對性、實(shí)用性，特別是要把國土空間的分析評價(jià)作為研究制定規劃的重要基礎。在研究編制市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃過(guò)程中，要組織跨部門(mén)、跨學(xué)科的規劃隊伍，發(fā)揮區域規劃、城鄉規劃、土地規劃、環(huán)境保護規劃等多學(xué)科優(yōu)勢，深入研究，充分論證，提高規劃編制工作的科學(xué)性。

充分做好與相關(guān)部門(mén)工作的協(xié)調配合。要充分利用相關(guān)部門(mén)已形成的工作基礎，特別是已經(jīng)開(kāi)展“多規合一”、“多規融合”的市縣，對相關(guān)空間布局、功能分區、城市增長(cháng)邊界、生態(tài)保護紅線(xiàn)等規劃成果，要在優(yōu)化整合基礎上，充分體現在市縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃中，使規劃編制過(guò)程成為規劃銜接協(xié)調的過(guò)程。

增強規劃工作透明度和公眾參與度。用好備類(lèi)信息技術(shù)平臺，借助微博、微信、網(wǎng)絡(luò )、電視、報刊等信息平臺，廣泛聽(tīng)取社會(huì )各界意見(jiàn)，集思廣益，吸納社會(huì )各界代表參與規劃重大問(wèn)題的咨詢(xún)論證，使規劃編制成為公眾參與的過(guò)程和凝聚社會(huì )共識的過(guò)程，使規劃編制既有利于明晰政府職能，又有利于引導市場(chǎng)和服務(wù)公眾。

省級發(fā)展改革部門(mén)要負起領(lǐng)導責任，強化對市縣規劃改革創(chuàng )新的組織、協(xié)調和指導作用，加強規劃。人員培訓，提高市縣規劃編制、修訂和組織實(shí)施的能力及水平。特別是要強化對市縣總體規劃的銜接，要把控制開(kāi)發(fā)強度、優(yōu)化三類(lèi)空間比例等一些約束性指標作為規劃銜接的重要任務(wù)。各級發(fā)展改革部門(mén)，要按照李克強總理關(guān)于以改革創(chuàng )新精神編制好“十三五”規劃的講話(huà)精神，按照規劃編制工作的總體部署，精心組織，科學(xué)謀劃，切實(shí)編制好經(jīng)得起實(shí)踐檢驗的“十三五”規劃。

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