國發(fā)〔2014〕31號《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)

國發(fā)〔2014〕31號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
 　　
旅游業(yè)是現代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，帶動(dòng)作用大。加快旅游業(yè)改革發(fā)展，是適應人民群眾消費升級和產(chǎn)業(yè)結構調整的必然要求，對于擴就業(yè)、增收入，推動(dòng)中西部發(fā)展和貧困地區脫貧致富，促進(jìn)經(jīng)濟平穩增長(cháng)和生態(tài)環(huán)境改善意義重大，對于提高人民生活質(zhì)量、培育和踐行社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)也具有重要作用。為進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展，現提出如下意見(jiàn)。
 

　　
一、樹(shù)立科學(xué)旅游觀(guān)
 　　
（一）創(chuàng )新發(fā)展理念。

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì )精神，按照建設中國特色社會(huì )主義事業(yè)“五位一體”總體布局的要求，堅持深化改革、依法興旅，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)形成政府依法監管、企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、游客文明旅游的發(fā)展格局；堅持融合發(fā)展，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展與新型工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化相結合，實(shí)現經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益相統一；堅持以人為本，積極營(yíng)造良好的旅游環(huán)境，讓廣大游客游得放心、游得舒心、游得開(kāi)心，在旅游過(guò)程中發(fā)現美、享受美、傳播美。
 　　
（二）加快轉變發(fā)展方式。

以轉型升級、提質(zhì)增效為主線(xiàn)，推動(dòng)旅游產(chǎn)品向觀(guān)光、休閑、度假并重轉變，滿(mǎn)足多樣化、多層次的旅游消費需求；推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)向集約型轉變，更加注重資源能源節約和生態(tài)環(huán)境保護，更加注重文化傳承創(chuàng )新，實(shí)現可持續發(fā)展；推動(dòng)旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉變，實(shí)現標準化和個(gè)性化服務(wù)的有機統一。到2020年，境內旅游總消費額達到5.5萬(wàn)億元，城鄉居民年人均出游4.5次，旅游業(yè)增加值占國內生產(chǎn)總值的比重超過(guò)5%。
 　　

二、增強旅游發(fā)展動(dòng)力
 　　
（三）深化旅游改革。

加快政府職能轉變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。加快推進(jìn)旅游領(lǐng)域政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，切實(shí)發(fā)揮各類(lèi)旅游行業(yè)協(xié)會(huì )作用，鼓勵中介組織發(fā)展。建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)準入標準和運行規則，打破行業(yè)、地區壁壘，推動(dòng)旅游市場(chǎng)向社會(huì )資本全面開(kāi)放。各地要破除對旅行社跨省設分社、設門(mén)市的政策限制，鼓勵品牌信譽(yù)度高的旅行社和旅游車(chē)船公司跨地區連鎖經(jīng)營(yíng)。積極培育壯大市場(chǎng)主體，扶持特色旅游企業(yè)，鼓勵發(fā)展專(zhuān)業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)機構，推動(dòng)優(yōu)勢旅游企業(yè)實(shí)施跨地區、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，打造跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，支持具有自主知識產(chǎn)權、民族品牌的旅游企業(yè)做大做強。穩步推進(jìn)建立國家公園體制，實(shí)現對國家自然和文化遺產(chǎn)地更有效的保護和利用。抓緊建立景區門(mén)票預約制度，對景區游客進(jìn)行最大承載量控制。統一國際國內旅游服務(wù)標準。完善旅游統計指標體系和調查方法，建立科學(xué)的旅游發(fā)展考核評價(jià)體系。取消邊境旅游項目審批，將旅行社經(jīng)營(yíng)邊境游資格審批和外商投資旅行社業(yè)務(wù)許可下放至省級旅游部門(mén)。
 　　
（四）推動(dòng)區域旅游一體化。

進(jìn)一步深化對外合資合作，支持有條件的旅游企業(yè)“走出去”，積極開(kāi)拓國際市場(chǎng)。完善國內國際區域旅游合作機制，建立互聯(lián)互通的旅游交通、信息和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，加強區域性客源互送，構建務(wù)實(shí)高效、互惠互利的區域旅游合作體。圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，在東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作、大湄公河次區域經(jīng)濟合作、中亞區域經(jīng)濟合作、圖們江地區開(kāi)發(fā)合作以及孟中印緬經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊等區域次區域合作機制框架下，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動(dòng)中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區域旅游合作。積極推動(dòng)中非旅游合作。加強旅游雙邊合作，辦好與相關(guān)國家的旅游年活動(dòng)。
 　　
（五）大力拓展入境旅游市場(chǎng)。

完善國家旅游宣傳推廣體系，采取政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，逐步實(shí)現國家旅游宣傳促銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化。建立多語(yǔ)種的國家旅游宣傳推廣網(wǎng)站，加強國家旅游形象宣傳。研究促進(jìn)外國人入境過(guò)境旅游簽證便利化措施，推動(dòng)符合規定條件的對外開(kāi)放口岸開(kāi)展外國人簽證業(yè)務(wù)，逐步優(yōu)化完善外國人72小時(shí)過(guò)境免簽政策，推動(dòng)外國人72小時(shí)過(guò)境免簽城市數量適當、布局合理。統籌研究部分國家旅游團入境免簽政策，優(yōu)化郵輪出入境政策。為外國旅客提供簽證和入出境便利，不斷提高簽證簽發(fā)、邊防檢查等出入境服務(wù)水平。
 　　

三、拓展旅游發(fā)展空間
 　　
（六）積極發(fā)展休閑度假旅游。

在城鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求。加強設施建設，完善服務(wù)功能，合理優(yōu)化布局，營(yíng)造居民休閑度假空間。積極推動(dòng)體育旅游，加強競賽表演、健身休閑與旅游活動(dòng)的融合發(fā)展，支持和引導有條件的體育運動(dòng)場(chǎng)所面向游客開(kāi)展體育旅游服務(wù)。推進(jìn)整形整容、內外科等優(yōu)勢醫療資源面向國內外提供醫療旅游服務(wù)。發(fā)揮中醫藥優(yōu)勢，形成一批中醫藥健康旅游服務(wù)產(chǎn)品。規范服務(wù)流程和服務(wù)標準，發(fā)展特色醫療、療養康復、美容保健等醫療旅游。有條件的城市要加快建設慢行綠道。建立旅居全掛車(chē)營(yíng)地和露營(yíng)地建設標準，完善旅居全掛車(chē)上路通行的政策措施，推出具有市場(chǎng)吸引力的鐵路旅游產(chǎn)品。積極發(fā)展森林旅游、海洋旅游。繼續支持郵輪游艇、索道纜車(chē)、游樂(lè )設施等旅游裝備制造國產(chǎn)化，積極發(fā)展郵輪游艇旅游、低空飛行旅游。
 　　
（七）大力發(fā)展鄉村旅游。

依托當地區位條件、資源特色和市場(chǎng)需求，挖掘文化內涵，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，突出鄉村特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)一批形式多樣、特色鮮明的鄉村旅游產(chǎn)品。推動(dòng)鄉村旅游與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村寨、古村古鎮，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的旅游小鎮，建設一批特色景觀(guān)旅游名鎮名村。加強規劃引導，提高組織化程度，規范鄉村旅游開(kāi)發(fā)建設，保持傳統鄉村風(fēng)貌。加強鄉村旅游精準扶貧，扎實(shí)推進(jìn)鄉村旅游富民工程，帶動(dòng)貧困地區脫貧致富。統籌利用惠農資金加強衛生、環(huán)保、道路等基礎設施建設，完善鄉村旅游服務(wù)體系。加強鄉村旅游從業(yè)人員培訓，鼓勵旅游專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生、專(zhuān)業(yè)志愿者、藝術(shù)和科技工作者駐村幫扶，為鄉村旅游發(fā)展提供智力支持。
 　　
（八）創(chuàng )新文化旅游產(chǎn)品。

鼓勵專(zhuān)業(yè)藝術(shù)院團與重點(diǎn)旅游目的地合作，打造特色鮮明、藝術(shù)水準高的專(zhuān)場(chǎng)劇目。大力發(fā)展紅色旅游，加強革命傳統教育，大力弘揚以愛(ài)國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng )新為核心的時(shí)代精神，積極培育和踐行社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)。規范整合會(huì )展活動(dòng)，發(fā)揮具有地方和民族特色的傳統節慶品牌效應，組織開(kāi)展群眾參與性強的文化旅游活動(dòng)。杜絕低水平的人造景觀(guān)建設，規范發(fā)展主題公園。支持傳統戲劇的排練演出場(chǎng)所、傳統手工藝的傳習場(chǎng)所和傳統民俗活動(dòng)場(chǎng)所建設。在文化旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中，反對低俗、庸俗、媚俗內容，抵制封建迷信，嚴厲打擊黃賭毒。
 　　
（九）積極開(kāi)展研學(xué)旅行。

按照全面實(shí)施素質(zhì)教育的要求，將研學(xué)旅行、夏令營(yíng)、冬令營(yíng)等作為青少年愛(ài)國主義和革命傳統教育、國情教育的重要載體，納入中小學(xué)生日常德育、美育、體育教育范疇，增進(jìn)學(xué)生對自然和社會(huì )的認識，培養其社會(huì )責任感和實(shí)踐能力。按照教育為本、安全第一的原則，建立小學(xué)階段以鄉土鄉情研學(xué)為主、初中階段以縣情市情研學(xué)為主、高中階段以省情國情研學(xué)為主的研學(xué)旅行體系。加強對研學(xué)旅行的管理，規范中小學(xué)生集體出國旅行。支持各地依托自然和文化遺產(chǎn)資源、大型公共設施、知名院校、工礦企業(yè)、科研機構，建設一批研學(xué)旅行基地，逐步完善接待體系。鼓勵對研學(xué)旅行給予價(jià)格優(yōu)惠。
 　　
（十）大力發(fā)展老年旅游。

結合養老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極開(kāi)發(fā)多層次、多樣化的老年人休閑養生度假產(chǎn)品。規劃引導各類(lèi)景區加強老年旅游服務(wù)設施建設，嚴格執行無(wú)障礙環(huán)境建設標準，適當配備老年人、殘疾人出行輔助器具。鼓勵地方和企業(yè)針對老年旅游推出經(jīng)濟實(shí)惠的旅游產(chǎn)品和優(yōu)惠措施。抓緊制定老年旅游服務(wù)規范，推動(dòng)形成專(zhuān)業(yè)化的老年旅游服務(wù)品牌。旅游景區門(mén)票針對老年人的優(yōu)惠措施要打破戶(hù)籍限制。
 　　
（十一）擴大旅游購物消費。

實(shí)施中國旅游商品品牌建設工程，重視旅游紀念品創(chuàng )意設計，提升文化內涵和附加值，加強知識產(chǎn)權保護，培育體現地方特色的旅游商品品牌。傳承和弘揚老字號品牌，加大對老字號紀念品的開(kāi)發(fā)力度。整治規范旅游紀念品市場(chǎng)，大力發(fā)展具有地方特色的商業(yè)街區，鼓勵發(fā)展特色餐飲、主題酒店。鼓勵各地推出旅游商品推薦名單。在具備條件的口岸可按照規定設立出境免稅店，優(yōu)化商品品種，提高國內精品知名度。研究完善境外旅客購物離境退稅政策，將實(shí)施范圍擴大至全國符合條件的地區。在切實(shí)落實(shí)進(jìn)出境游客行李物品監管的前提下，研究新增進(jìn)境口岸免稅店的可行性。鼓勵特色商品購物區建設，提供金融、物流等便利服務(wù)，發(fā)展購物旅游。
 　　

四、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境
 　　
（十二）完善旅游交通服務(wù)。

高速公路、高速鐵路和機場(chǎng)建設要統籌考慮旅游發(fā)展需要。完善加油站點(diǎn)和高速公路服務(wù)區的旅游服務(wù)功能，加快推進(jìn)高速公路電子不停車(chē)收費系統（ETC）建設。將通往旅游區的標志納入道路交通標志范圍，完善指引、旅游符號等標志設置。推進(jìn)旅游交通設施無(wú)障礙建設與改造。重點(diǎn)旅游景區要健全交通集散體系。增開(kāi)旅游目的地與主要客源地之間的列車(chē)和旅游專(zhuān)列，完善火車(chē)站、高速列車(chē)、旅游專(zhuān)列的旅游服務(wù)功能，鼓勵對旅游團隊火車(chē)票價(jià)實(shí)行優(yōu)惠政策。加強高鐵車(chē)站與城市、景區的交通銜接。支持重點(diǎn)旅游城市開(kāi)通和增加與主要客源地之間的航線(xiàn)，支持低成本航空和旅游支線(xiàn)航空發(fā)展，鼓勵按規定開(kāi)展國內旅游包機業(yè)務(wù)。規劃引導沿江沿海公共旅游碼頭建設，增開(kāi)國際、國內郵輪航線(xiàn)。制定旅游信息化標準，加快智慧景區、智慧旅游企業(yè)建設，完善旅游信息服務(wù)體系。
 　　
（十三）保障旅游安全。

加強旅游道路特別是橋梁、隧道等交通安全和食品安全監督檢查，對客運索道、大型游樂(lè )設施等旅游場(chǎng)所特種設備定期開(kāi)展安全檢測。完善旅游安全服務(wù)規范，旅游從業(yè)人員上崗前要進(jìn)行安全風(fēng)險防范及應急救助技能培訓。旅行社、景區要對參與高風(fēng)險旅游項目的旅游者進(jìn)行風(fēng)險提示，并開(kāi)展安全培訓。景區要加強安全防護和消防設施建設。按照屬地管理原則，建立健全旅游景區突發(fā)事件、高峰期大客流應對處置機制和旅游安全預警信息發(fā)布制度，將其納入當地統一的應急體系。重點(diǎn)景區要配備專(zhuān)業(yè)的醫療和救援隊伍，有條件的可納入國家應急救援基地統籌建設。
 　　
（十四）加強市場(chǎng)誠信建設。

在社會(huì )誠信體系建設中，加快完善旅游相關(guān)企業(yè)和從業(yè)人員誠信記錄。行業(yè)協(xié)會(huì )要完善行業(yè)自律規則和機制，引導會(huì )員企業(yè)誠信經(jīng)營(yíng)。建立嚴重違法企業(yè)“黑名單”制度，加大曝光力度，完善違法信息共享機制。加強旅游市場(chǎng)綜合執法，依法嚴厲打擊“黑導游”和誘導、欺騙、強迫游客消費等行為，依法嚴肅查處串通漲價(jià)、哄抬價(jià)格和價(jià)格欺詐的行為，積極營(yíng)造誠實(shí)守信的消費環(huán)境，引導旅游者文明消費。充分發(fā)揮旅游者、社會(huì )公眾及新聞媒體的監督和引導作用，推進(jìn)旅游服務(wù)質(zhì)量提升。推動(dòng)景區景點(diǎn)進(jìn)一步做好文明創(chuàng )建和文明旅游宣傳引導工作，加大景區文明旅游執法，杜絕亂刻亂畫(huà)、隨地吐痰、亂丟垃圾等行為。
 　　
（十五）規范景區門(mén)票價(jià)格。

利用風(fēng)景名勝區、自然保護區、文物保護單位等公共資源建設的景區門(mén)票以及景區內另行收費的游覽場(chǎng)所、交通工具等項目?jì)r(jià)格要實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)，體現公益性，嚴格控制價(jià)格上漲。景區應嚴格按照規定，對未成年人、在校學(xué)生、老人、軍人、殘疾人等實(shí)行門(mén)票費用減免。所有景區都要在醒目位置公示門(mén)票價(jià)格、另行收費項目的價(jià)格及團體收費價(jià)格。要進(jìn)一步加強價(jià)格監管，堅決制止各類(lèi)變相漲價(jià)行為。
 　　

五、完善旅游發(fā)展政策
 　　
（十六）切實(shí)落實(shí)職工帶薪休假制度。

強化全社會(huì )依法休假理念，將帶薪年休假制度落實(shí)情況納入各地政府議事日程，作為勞動(dòng)監察和職工權益保障的重要內容，推動(dòng)機關(guān)、企事業(yè)單位加快落實(shí)職工帶薪年休假制度。鼓勵職工結合個(gè)人需要和工作實(shí)際分段靈活安排帶薪年休假。在教學(xué)時(shí)間總量不變的情況下，高等學(xué)?？山Y合實(shí)際調整寒、暑假時(shí)間，中小學(xué)可按有關(guān)規定安排放春假，為職工落實(shí)帶薪年休假創(chuàng )造條件。
 　　
（十七）加強旅游基礎設施建設。

加強景區旅游道路、步行道、停車(chē)場(chǎng)、廁所、供水供電、應急救援、游客信息服務(wù)以及垃圾污水處理、安防消防等基礎設施建設，圍繞重點(diǎn)旅游區和旅游線(xiàn)路，進(jìn)一步完善游客咨詢(xún)、標志標牌等公共服務(wù)設施，集中力量開(kāi)發(fā)建設一批新的自然生態(tài)環(huán)境良好、文化科普教育功能完善、在國內外具有較強吸引力的精品景區和特色旅游目的地。編制全國生態(tài)旅游發(fā)展規劃，加強對國家重點(diǎn)旅游區域的指導，抓好集中連片特困地區旅游資源整體開(kāi)發(fā)，引導生態(tài)旅游健康發(fā)展。各級政府要重視旅游基礎設施建設。中央政府要加大對中西部地區重點(diǎn)景區、鄉村旅游、紅色旅游、集中連片特困地區生態(tài)旅游等旅游基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護設施建設的支持力度。
 　　
（十八）加大財政金融扶持。

抓緊研究新形勢下中央財政支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，做好國家旅游宣傳推廣、規劃編制、人才培養和旅游公共服務(wù)體系建設。國家支持服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農村建設、扶貧開(kāi)發(fā)、節能減排等專(zhuān)項資金，要將符合條件的旅游企業(yè)和項目納入支持范圍。政府引導，推動(dòng)設立旅游產(chǎn)業(yè)基金。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，通過(guò)企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)私募債、短期融資券、中期票據、中小企業(yè)集合票據等債務(wù)融資工具，加強債券市場(chǎng)對旅游企業(yè)的支持力度，發(fā)展旅游項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加大對小型微型旅游企業(yè)和鄉村旅游的信貸支持。
 　　
（十九）優(yōu)化土地利用政策。

堅持節約集約用地，按照土地利用總體規劃、城鄉規劃安排旅游用地的規模和布局，嚴格控制旅游設施建設占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線(xiàn)占用。年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進(jìn)一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開(kāi)發(fā)旅游項目的支持措施。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦旅游企業(yè)，修建旅游設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續。
 　　
（二十）加強人才隊伍建設。

實(shí)施“人才強旅、科教興旅”戰略，編制全國旅游人才中長(cháng)期發(fā)展規劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。加強旅游學(xué)科體系建設，優(yōu)化專(zhuān)業(yè)設置，深化專(zhuān)業(yè)教學(xué)改革，大力發(fā)展旅游職業(yè)教育。建立完善旅游人才評價(jià)制度，培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。推動(dòng)導游管理體制改革，建立健全導游評價(jià)制度，落實(shí)導游薪酬和社會(huì )保險制度，逐步建立導游職級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機制。加強與高等院校、企業(yè)合作，建立一批國家旅游人才教育培訓基地，加強導游等旅游從業(yè)人員培訓，不斷提高素質(zhì)和能力。鼓勵專(zhuān)家學(xué)者和大學(xué)生等積極參加旅游志愿者活動(dòng)。把符合條件的旅游服務(wù)從業(yè)人員納入就業(yè)扶持范圍，落實(shí)好相關(guān)扶持政策。支持旅游科研單位和旅游規劃單位建設，加強旅游基礎理論和應用研究。
 　　

各地區、各有關(guān)部門(mén)要高度重視促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展工作，加強組織領(lǐng)導，確保各項任務(wù)措施落到實(shí)處。各地要結合本地區實(shí)際，制定具體實(shí)施意見(jiàn)，大膽探索，勇于創(chuàng )新，推動(dòng)本地區旅游業(yè)改革發(fā)展不斷邁上新臺階。各地要加強規劃引導，重視對旅游資源和生態(tài)環(huán)境的保護，防止重復建設。各有關(guān)部門(mén)要抓緊制定相關(guān)政策措施的實(shí)施細則。要深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國旅游法》，落實(shí)配套法規。發(fā)展改革委、旅游局要定期匯總各地區及有關(guān)部門(mén)對本意見(jiàn)的貫徹執行情況并開(kāi)展督促檢查。各級旅游行政管理及相關(guān)部門(mén)要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)調配合，促進(jìn)旅游業(yè)健康可持續發(fā)展。

附件：重點(diǎn)任務(wù)分工及進(jìn)度安排表
 　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　
國務(wù)院
2014年8月9日

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