國發(fā)〔2015〕45號《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的指導意見(jiàn)

國發(fā)〔2015〕45號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

為進(jìn)一步深化農村金融改革創(chuàng )新，加大對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉，慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓試點(diǎn)，做好農村承包土地（指耕地）的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權（以下統稱(chēng)“兩權”）抵押貸款試點(diǎn)工作，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神，深入落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權三權分置和經(jīng)營(yíng)權流轉有關(guān)要求，以落實(shí)農村土地的用益物權、賦予農民更多財產(chǎn)權利為出發(fā)點(diǎn)，深化農村金融改革創(chuàng )新，穩妥有序開(kāi)展“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤(pán)活農村資源、資金、資產(chǎn)，增加農業(yè)生產(chǎn)中長(cháng)期和規?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩步推進(jìn)農村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進(jìn)農民增收致富和農業(yè)現代化加快發(fā)展。

（二）基本原則。

一是依法有序。

“兩權”抵押貸款試點(diǎn)要堅持于法有據，遵守土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規和政策要求，先在批準范圍內開(kāi)展，待試點(diǎn)積累經(jīng)驗后再穩步推廣。涉及被突破的相關(guān)法律條款，應提請全國人大常委會(huì )授權在試點(diǎn)地區暫停執行。

二是自主自愿。

切實(shí)尊重農民意愿，“兩權”抵押貸款由農戶(hù)等農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自愿申請，確保農民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉土地的經(jīng)營(yíng)權抵押需經(jīng)承包農戶(hù)同意，抵押僅限于流轉期內的收益。金融機構要在財務(wù)可持續基礎上，按照有關(guān)規定自主開(kāi)展“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)。

三是穩妥推進(jìn)。

在維護農民合法權益前提下，妥善處理好農民、農村集體經(jīng)濟組織、金融機構、政府之間的關(guān)系，慎重穩妥推進(jìn)農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)和農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓試點(diǎn)工作。

四是風(fēng)險可控。

堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損的底線(xiàn)。完善試點(diǎn)地區確權登記頒證、流轉平臺搭建、風(fēng)險補償和抵押物處置機制等配套政策，防范、控制和化解風(fēng)險，確保試點(diǎn)工作順利平穩實(shí)施。

二、試點(diǎn)任務(wù)

（一）賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益。

在防范風(fēng)險、遵守有關(guān)法律法規和農村土地制度改革等政策基礎上，穩妥有序開(kāi)展“兩權”抵押貸款試點(diǎn)。加強制度建設，引導和督促金融機構始終把維護好、實(shí)現好、發(fā)展好農民土地權益作為改革試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)“兩權”抵押融資功能，明確貸款對象、貸款用途、產(chǎn)品設計、抵押價(jià)值評估、抵押物處置等業(yè)務(wù)要點(diǎn)，盤(pán)活農民土地用益物權的財產(chǎn)屬性，加大金融對“三農”的支持力度。

（二）推進(jìn)農村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng )新，加強農村金融服務(wù)。

金融機構要結合“兩權”的權能屬性，在貸款利率、期限、額度、擔保、風(fēng)險控制等方面加大創(chuàng )新支持力度，簡(jiǎn)化貸款管理流程，扎實(shí)推進(jìn)“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)，切實(shí)滿(mǎn)足農戶(hù)等農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對金融服務(wù)的有效需求。鼓勵金融機構在農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權剩余使用期限內發(fā)放中長(cháng)期貸款，有效增加農業(yè)生產(chǎn)的中長(cháng)期信貸投入。鼓勵對經(jīng)營(yíng)規模適度的農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款。

（三）建立抵押物處置機制，做好風(fēng)險保障。

因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實(shí)現抵押權時(shí)，允許金融機構在保證農戶(hù)承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現抵押權。農民住房財產(chǎn)權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產(chǎn)權抵押擔保中宅基地權益的實(shí)現方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農民住房財產(chǎn)權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規和國務(wù)院規定的范圍內。

（四）完善配套措施，提供基礎支撐。

試點(diǎn)地區要加快推進(jìn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證，探索對通過(guò)流轉取得的農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行確權登記頒證。農民住房財產(chǎn)權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。按照黨中央、國務(wù)院確定的宅基地制度改革試點(diǎn)工作部署，探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。依托相關(guān)主管部門(mén)建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的農村土地產(chǎn)權交易平臺，建立“兩權”抵押、流轉、評估的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)機制，支持以各種合法方式流轉的農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權用于抵押。建立健全農村信用體系，有效調動(dòng)和增強金融機構支農的積極性。

（五）加大扶持和協(xié)調配合力度，增強試點(diǎn)效果。

人民銀行要支持金融機構積極穩妥參與試點(diǎn)，對符合條件的農村金融機構加大支農再貸款支持力度。銀行業(yè)監督管理機構要研究差異化監管政策，合理確定資本充足率、貸款分類(lèi)等方面的計算規則和激勵政策，支持金融機構開(kāi)展“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)。試點(diǎn)地區要結合實(shí)際，采取利息補貼、發(fā)展政府支持的擔保公司、利用農村土地產(chǎn)權交易平臺提供擔保、設立風(fēng)險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制。保險監督管理機構要進(jìn)一步完善農業(yè)保險制度，大力推進(jìn)農業(yè)保險和農民住房保險工作，擴大保險覆蓋范圍，充分發(fā)揮保險的風(fēng)險保障作用。

三、組織實(shí)施

（一）加強組織領(lǐng)導。

人民銀行會(huì )同中央農辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、法制辦、銀監會(huì )、保監會(huì )等單位，按職責分工成立農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)工作指導小組和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)工作指導小組（以下統稱(chēng)指導小組），切實(shí)落實(shí)黨中央、國務(wù)院對“兩權”抵押貸款試點(diǎn)工作的各項要求，按照本意見(jiàn)指導地方人民政府開(kāi)展試點(diǎn)，并做好專(zhuān)項統計、跟蹤指導、評估總結等相關(guān)工作。指導小組辦公室設在人民銀行。

（二）選擇試點(diǎn)地區。

“兩權”抵押貸款試點(diǎn)以縣（市、區）行政區域為單位。農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)主要在農村改革試驗區、現代農業(yè)示范區等農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉較好的地區開(kāi)展；農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區開(kāi)展。省級人民政府按照封閉運行、風(fēng)險可控原則向指導小組辦公室推薦試點(diǎn)縣（市、區），經(jīng)指導小組審定后開(kāi)展試點(diǎn)。各?。▍^、市）可根據當地實(shí)際，分別或同時(shí)申請開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)。

（三）嚴格試點(diǎn)條件。

“兩權”抵押貸款試點(diǎn)地區應滿(mǎn)足以下條件：一是農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)健全，交易行為公開(kāi)規范，具備較好基礎和支撐條件；二是農戶(hù)土地流轉意愿較強，農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)勢頭良好，具備規模經(jīng)濟效益；三是農村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

（四）規范試點(diǎn)運行。

人民銀行、銀監會(huì )會(huì )同相關(guān)單位，根據本意見(jiàn)出臺農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)管理辦法和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)管理辦法。銀行業(yè)金融機構根據本意見(jiàn)和金融管理部門(mén)制定的“兩權”抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，建立相應的信貸管理制度并制定實(shí)施細則。試點(diǎn)地區成立試點(diǎn)工作小組，嚴格落實(shí)試點(diǎn)條件，制定具體實(shí)施意見(jiàn)、支持政策，經(jīng)省級人民政府審核后，送指導小組備案。集體林地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款和草地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款業(yè)務(wù)可參照本意見(jiàn)執行。

（五）做好評估總結。

認真總結試點(diǎn)經(jīng)驗，及時(shí)提出制定修改相關(guān)法律法規、政策的建議，加快推動(dòng)修改完善相關(guān)法律法規。人民銀行牽頭負責對試點(diǎn)工作進(jìn)行跟蹤、監督和指導，開(kāi)展年度評估。試點(diǎn)縣（市、區）應提交總結報告和政策建議，由省級人民政府送指導小組。指導小組形成全國試點(diǎn)工作報告，提出相關(guān)政策建議。全部試點(diǎn)工作于2017年底前完成。

（六）取得法律授權。

試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會(huì )授權，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律條款。

國務(wù)院

2015年8月10日

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