建村〔2015〕187號《住房城鄉建設部關(guān)于改革創(chuàng )新、全面有效推進(jìn)鄉村規劃工作的指導意見(jiàn)》

住房城鄉建設部關(guān)于改革創(chuàng )新、全面有效推進(jìn)鄉村規劃工作的指導意見(jiàn)

建村〔2015〕187號

各省、自治區住房和城鄉建設廳，北京市規劃委、天津市建委、上海市規劃國土資源局、重慶市規劃局：

近年來(lái)，各地貫徹落實(shí)中央新農村建設和改善農村人居環(huán)境的部署，積極推進(jìn)鄉村規劃編制和管理，取得了一定成效。但從全國來(lái)看，鄉村無(wú)規劃、鄉村建設無(wú)序的問(wèn)題仍然嚴重，鄉村規劃照搬城市規劃理念和方法、脫離農村實(shí)際、實(shí)用性差的問(wèn)題更為普遍。為扭轉這一局面，全面有效推進(jìn)鄉村規劃工作，滿(mǎn)足新農村建設需要，根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農村人居環(huán)境的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕25號）關(guān)于“規劃先行，分類(lèi)指導農村人居環(huán)境治理”的要求，現提出以下意見(jiàn)：

一、樹(shù)立符合農村實(shí)際的鄉村規劃理念

（一）新形勢下更加重視鄉村規劃。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鄉建設也開(kāi)啟了新局面。以城市為中心的建設正加速向城鄉協(xié)調建設轉變，實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標、改善農村人居環(huán)境的任務(wù)更加迫切，美麗鄉村越來(lái)越成為人們喜愛(ài)和向往的家園。規劃建設好廣大農村，推進(jìn)美麗中國建設，既是“十三五”時(shí)期的迫切任務(wù)，也是國家建設的戰略任務(wù)。各地要高度重視鄉村規劃，將其納入本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要議事日程。

（二）樹(shù)立建設決策先行的鄉村規劃理念。在沒(méi)有基礎設施等建設決策、缺乏建設項目保障的前提下，盲目推進(jìn)鄉村規劃編制，往往造成鄉村規劃脫離實(shí)際?？h（市）人民政府應針對本地區農村人居環(huán)境的薄弱環(huán)節，先行作出建設決策，依據建設決策推進(jìn)鄉村規劃編制。

（三）確立縣（市）域鄉村建設規劃先行及主導地位。村莊內許多建設項目如供水、道路、能源、垃圾收集轉運處理等的決策權不在村里，而在縣（市）。在缺乏縣（市）域鄉村建設規劃的前提下，盲目推進(jìn)村莊規劃編制，往往造成村莊規劃脫離實(shí)際。要堅持縣（市）域鄉村建設規劃先行，建立以縣（市）域鄉村建設規劃為依據和指導的鎮、鄉和村莊規劃編制體系。

（四）建立相關(guān)部門(mén)統籌協(xié)調的鄉村規劃編制機制。鄉村建設涉及的主管部門(mén)比較多，缺乏統籌協(xié)調，僅由住房城鄉建設部門(mén)單獨編制鄉村規劃，往往造成鄉村規劃脫離實(shí)際。要建立縣（市）人民政府組織領(lǐng)導、相關(guān)部門(mén)參與、專(zhuān)項建設項目統籌、“多規合一”的規劃編制機制。

（五）建立以村民委員會(huì )為主體的村莊規劃編制機制。村民是村莊建設的主體，簡(jiǎn)單由城市的規劃院所編制鄉村規劃的做法，往往忽視村民參與和需求，造成村莊規劃脫離實(shí)際。要通過(guò)村民委員會(huì )動(dòng)員、組織和引導村民以主人翁的意識和態(tài)度參與村莊規劃編制，把村民商議和同意規劃內容作為改進(jìn)鄉村規劃工作的著(zhù)力點(diǎn)。要建立村民商議決策、規劃編制單位指導、政府組織、支持、批準的村莊規劃編制機制。村莊規劃在報送審批前，要經(jīng)村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議討論同意。

（六）創(chuàng )新鄉村規劃內容。鄉村規劃的內容構成照搬城市規劃，村莊規劃內容繁雜，往往造成鄉村規劃脫離實(shí)際?？h（市）域鄉村建設規劃應明確目標、統籌全域、落實(shí)重要基礎設施和公共服務(wù)設施項目、分區分類(lèi)提出村莊整治指引。村莊規劃應遵循問(wèn)題導向，以農房建設管理要求和村莊整治項目為重點(diǎn)，本著(zhù)實(shí)用的原則簡(jiǎn)化規劃內容。

二、著(zhù)力推進(jìn)縣（市）域鄉村建設規劃編制

縣（市）域鄉村建設規劃是縣（市）人民政府統籌鄉村空間、資源、設施和建設的重要手段，也是實(shí)施鄉村基礎設施建設的直接依據?？h（市）域鄉村建設規劃應作為縣（市）總體規劃的專(zhuān)項規劃編制。已編制總體規劃、但鄉村建設規劃不完善的，應按照本意見(jiàn)要求修編縣（市）域鄉村建設規劃。

（一）目標與任務(wù)。

到2020年，全國所有縣（市）要完成縣（市）域鄉村建設規劃編制或修編，明確鄉村體系，劃定鄉村居民點(diǎn)管控邊界，確定鄉村基礎設施和公共服務(wù)設施建設項目，分區分類(lèi)制定村莊整治指引。通過(guò)規劃編制，實(shí)現鄉村建設發(fā)展有目標、重要建設項目有安排、生態(tài)環(huán)境有管控、自然景觀(guān)和文化遺產(chǎn)有保護、農村人居環(huán)境改善有措施。

（二）編制機制。

縣（市）人民政府應組織建立住房城鄉建設、發(fā)展改革、財政、國土資源、交通、環(huán)境保護、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門(mén)參與的聯(lián)合編制機制?？h（市）住房城鄉建設部門(mén)負責組織編制工作，整合各部門(mén)專(zhuān)項規劃和建設項目，實(shí)現“一張圖”管理。

（三）編制內容。

縣（市）域鄉村建設規劃應包括6部分內容。一是鄉村建設規劃目標，應制定落實(shí)鄉村建設決策的5年行動(dòng)計劃和中遠期發(fā)展目標，5年行動(dòng)計劃應納入縣（市）國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“十三五”規劃。二是鄉村體系規劃，應預測鄉村人口流動(dòng)趨勢及空間分布，劃定經(jīng)濟發(fā)展片區，確定村鎮規模和功能。三是鄉村用地規劃，應劃定鄉村居民點(diǎn)管控邊界，確定鄉村建設用地規模和管控要求。四是鄉村重要基礎設施和公共服務(wù)設施建設規劃，應確定鄉村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災等設施的用地位置、規模和建設標準，依據農民生活圈配置教育、醫療、商業(yè)等公共服務(wù)設施。五是鄉村風(fēng)貌規劃，應分區制定田園風(fēng)光、自然景觀(guān)、建筑風(fēng)格和文化保護等風(fēng)貌控制要求。六是村莊整治指引，應分區、分類(lèi)制定村莊整治要求，提出相應重點(diǎn)整治項目、標準和時(shí)序。

三、提高村莊規劃的覆蓋率和實(shí)用性

（一）目標與任務(wù)。

在縣（市）域鄉村建設規劃指導下，加快村莊規劃的編制進(jìn)度，到2020年，實(shí)現農房建設都有規劃管理，行政村有基本的村莊整治安排，具備條件的編制更全面的村莊規劃。暫時(shí)沒(méi)有條件村村編制規劃的，可以鄉、鎮域或更大片區為單位編制規劃，依法批準后，作為鄉村建設規劃許可的依據。

（二）編制機制。

鼓勵以村民委員會(huì )為主體的編制方式。村民可通過(guò)村民會(huì )議或村民小組會(huì )議等形式提出建設需求、協(xié)商確定規劃內容。村民委員會(huì )應將經(jīng)批準的村莊規劃納入村規民約一同執行，在村內立牌展示規劃成果，確保村民看得到、看得懂。鄉、鎮人民政府應制定村莊規劃編制提綱，組織動(dòng)員村民委員會(huì )和村民協(xié)商編制規劃，并依法組織規劃審批，對完成編制的村莊給予一定獎勵。有資質(zhì)的規劃編制單位應依據委托完成村莊規劃編制提綱，參加并引導村民討論，提供技術(shù)指導，審查規劃內容。

組織動(dòng)員大專(zhuān)院校、規劃院和設計院等技術(shù)單位下鄉開(kāi)展村莊規劃編制和咨詢(xún)服務(wù)。接受委托的規劃編制單位開(kāi)展村莊規劃編制，應入村深入調查，確保村民全程參與，尊重村委會(huì )決議和村民意見(jiàn)。

（三）編制內容。

村莊規劃內容應堅持簡(jiǎn)化、管用、抓住主要問(wèn)題的原則，以農房建設管理要求和村莊整治項目為主，落實(shí)縣（市）域鄉村建設規劃確定的主要內容。分散型或規模較小的村莊可以只編制農房建設管理要求，一些條件不具備的村莊只以文字規定農房建設管理要求的，經(jīng)批準后也可以作為村莊規劃。一般村莊在編制農房建設管理要求基礎上，還應提出村莊整治項目。美麗宜居村莊、傳統村落、特色景觀(guān)旅游村莊等特色村莊應在上述基礎上依據實(shí)際需求增加相應內容。

農房建設管理要求最基本內容是農房四至、層數等，有條件的村莊可制定農房安全、風(fēng)貌等規定。村莊整治項目應參照住房城鄉建設部關(guān)于印發(fā)《村莊整治規劃編制辦法》的通知（建村〔2013〕188號）制定。

四、加強鄉村規劃管理工作

（一）全面推進(jìn)鄉村建設規劃許可管理。

全面實(shí)施住房城鄉建設部關(guān)于印發(fā)《鄉村建設規劃許可實(shí)施意見(jiàn)》的通知（建村〔2014〕21號），加強村莊建設用地管理，建立鄉村建設管理秩序。在鄉、村莊規劃區內進(jìn)行鄉村建設的，應當依法申請鄉村建設規劃許可。重點(diǎn)加強對建設活動(dòng)較多、城鄉結合部、交通沿線(xiàn)以及相關(guān)保護區內的鄉村建設規劃許可管理。嚴格執行縣（市）域鄉村建設規劃的風(fēng)貌管控要求，重點(diǎn)審查新建農房風(fēng)貌。加大對農房、鄉村基礎設施等建設項目的規劃審批、開(kāi)工建設和規劃核實(shí)等環(huán)節的管理力度。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門(mén)以及被授權的鄉、鎮人民政府未按規定受理申請、核發(fā)鄉村建設規劃許可證的，應依法追究有關(guān)人員的責任。

（二）大力加強基層規劃管理力量。

建立健全縣、鎮（鄉）兩級規劃管理機制，鼓勵各地探索基層規劃、國土站（所、分局）合署辦公機制。依據法律法規進(jìn)一步加強鄉、鎮人民政府的鄉村建設規劃管理職責，推動(dòng)條件成熟的地方將村民自建房的審批權依法下放到鄉、鎮人民政府。加快村鎮建設管理員隊伍建設，確保規劃建設有專(zhuān)人管理。村莊應設置規劃建設協(xié)管員，可由大學(xué)生村官或村主任兼任。鼓勵有條件的地方建立鄉村規劃師服務(wù)制度。加強農村建筑工匠培訓，提高農房設計和建造技能。加快村鎮規劃管理的信息化建設，積極利用數字信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺。

（三）建立健全違法建設查處機制。

各地應依據城鄉規劃法細化鄉村違法建設的處罰措施，落實(shí)鄉、鎮人民政府對鄉村違法建設查處職責。在鄉、村莊規劃區內，未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進(jìn)行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正。逾期不改正的，可以拆除。鄉、鎮人民政府和縣（市）城鄉規劃主管部門(mén)應當加強對違法建筑和違法建設行為的日常巡查。村民委員會(huì )發(fā)現本村內有違法建設行為的，應予以勸阻，并及時(shí)向鄉、鎮人民政府或者縣（市）城鄉規劃主管部門(mén)報告。

鄉、鎮人民政府或者縣（市）城鄉規劃主管部門(mén)及其工作人員，發(fā)現未依法取得鄉村建設規劃許可或者違反鄉村建設規劃許可的規定在規劃區內進(jìn)行建設行為不予查處，或者接到舉報后不依法處理的，依法對有關(guān)責任人員給予記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開(kāi)除處分。

五、加強組織領(lǐng)導

我部將鄉村規劃編制和管理情況作為各地農村人居環(huán)境改善工作的一項重要評價(jià)指標，納入農村人居環(huán)境信息系統進(jìn)行評估，定期組織專(zhuān)家進(jìn)行檢查，評估和檢查結果作為制定支持各地農村危房改造、傳統村落保護、農村環(huán)境治理等措施的前置條件。每年遴選一批鄉村建設規劃示范縣，表?yè)P一批規劃編制和實(shí)施較好的村莊。

省級住房城鄉建設主管部門(mén)應盡快制定2016-2020年鄉村規劃工作方案，于2015年12月底前報送我部。指導各地開(kāi)展鄉村規劃工作，組織培訓，定期檢查，并于每年2月底前將上年度的鄉村規劃工作進(jìn)展報送我部。

縣（市）人民政府是責任主體，應組織開(kāi)展縣（市）域鄉村建設規劃編制工作，整合涉農資金，組織鄉村污水和垃圾治理、危房改造、綠化等鄉村建設項目實(shí)施。應將鄉村規劃編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算，充實(shí)鄉、鎮建設管理力量，創(chuàng )新和改進(jìn)鄉村建設管理機制。

鄉、鎮人民政府應組織動(dòng)員村民和各方力量參與村莊規劃編制，將年度村莊規劃編制情況錄入農村人居環(huán)境信息系統。

 

中華人民共和國住房和城鄉建設部

2015年11月24日

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