國發(fā)〔2016〕7號《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》【附圖解】

國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)

國發(fā)〔2016〕7號
 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

煤炭是我國主體能源。煤炭產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎產(chǎn)業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定大局。近年來(lái)，受經(jīng)濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過(guò)剩，供求關(guān)系嚴重失衡，導致企業(yè)效益普遍下滑，市場(chǎng)競爭秩序混亂，安全生產(chǎn)隱患加大，對經(jīng)濟發(fā)展、職工就業(yè)和社會(huì )穩定造成了不利影響。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)結構性改革、抓好去產(chǎn)能任務(wù)的決策部署，進(jìn)一步化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能、推動(dòng)煤炭企業(yè)實(shí)現脫困發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )以及中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，著(zhù)眼于推動(dòng)煤炭行業(yè)供給側結構性改革，堅持市場(chǎng)倒逼、企業(yè)主體，地方組織、中央支持，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類(lèi)處置，將積極穩妥化解過(guò)剩產(chǎn)能與結構調整、轉型升級相結合，實(shí)現煤炭行業(yè)扭虧脫困升級和健康發(fā)展。

（二）基本原則。

市場(chǎng)倒逼與政府支持相結合。充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用和更好發(fā)揮政府引導作用，用法治化和市場(chǎng)化手段化解過(guò)剩產(chǎn)能。企業(yè)承擔化解過(guò)剩產(chǎn)能的主體責任，地方政府負責制定落實(shí)方案并組織實(shí)施，中央給予資金獎補和政策支持。

化解產(chǎn)能與轉型升級相結合。嚴格控制新增產(chǎn)能，切實(shí)淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過(guò)剩產(chǎn)能，探索保留產(chǎn)能與退出產(chǎn)能適度掛鉤。通過(guò)化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化組織結構、技術(shù)結構、產(chǎn)品結構，創(chuàng )新體制機制，提升綜合競爭力，推動(dòng)煤炭行業(yè)轉型升級。

整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結合。在重點(diǎn)產(chǎn)煤省份和工作基礎較好的地區率先突破，為整體推進(jìn)探索有益經(jīng)驗。以做好職工安置為重點(diǎn)，挖掘企業(yè)內部潛力，做好轉崗分流工作，落實(shí)好各項就業(yè)和社會(huì )保障政策，保障職工合法權益，處理好企業(yè)資產(chǎn)債務(wù)。

（三）工作目標。

在近年來(lái)淘汰落后煤炭產(chǎn)能的基礎上，從2016年開(kāi)始，用3至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數量，煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能得到有效化解，市場(chǎng)供需基本平衡，產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化，轉型升級取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、主要任務(wù)

（四）嚴格控制新增產(chǎn)能。

從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實(shí)行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落后產(chǎn)能和化解過(guò)剩產(chǎn)能掛鉤，已完成淘汰落后產(chǎn)能和化解過(guò)剩產(chǎn)能任務(wù)的在建煤礦項目應由省級人民政府有關(guān)部門(mén)予以公告。

（五）加快淘汰落后產(chǎn)能和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能。

安全監管總局等部門(mén)確定的13類(lèi)落后小煤礦，以及開(kāi)采范圍與自然保護區、風(fēng)景名勝區、飲用水水源保護區等區域重疊的煤礦，要盡快依法關(guān)閉退出。產(chǎn)能小于30萬(wàn)噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產(chǎn)責任事故的煤礦，產(chǎn)能15萬(wàn)噸/年及以下且發(fā)生較大及以上安全生產(chǎn)責任事故的煤礦，以及采用國家明令禁止使用的采煤方法、工藝且無(wú)法實(shí)施技術(shù)改造的煤礦，要在1至3年內淘汰。

（六）有序退出過(guò)剩產(chǎn)能。

1.屬于以下情況的，通過(guò)給予政策支持等綜合措施，引導相關(guān)煤礦有序退出。

——安全方面：煤與瓦斯突出、水文地質(zhì)條件極其復雜、具有強沖擊地壓等災害隱患嚴重，且在現有技術(shù)條件下難以有效防治的煤礦；開(kāi)采深度超過(guò)《煤礦安全規程》規定的煤礦；達不到安全質(zhì)量標準化三級的煤礦。

——質(zhì)量和環(huán)保方面：產(chǎn)品質(zhì)量達不到《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》要求的煤礦。開(kāi)采范圍與依法劃定、需特別保護的相關(guān)環(huán)境敏感區重疊的煤礦。

——技術(shù)和資源規模方面：非機械化開(kāi)采的煤礦；晉、蒙、陜、寧等4個(gè)地區產(chǎn)能小于60萬(wàn)噸/年，冀、遼、吉、黑、蘇、皖、魯、豫、甘、青、新等11個(gè)地區產(chǎn)能小于30萬(wàn)噸/年，其他地區產(chǎn)能小于9萬(wàn)噸/年的煤礦；開(kāi)采技術(shù)和裝備列入《煤炭生產(chǎn)技術(shù)與裝備政策導向（2014年版）》限制目錄且無(wú)法實(shí)施技術(shù)改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。

——其他方面：長(cháng)期虧損、資不抵債的煤礦；長(cháng)期停產(chǎn)、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會(huì )責任、長(cháng)期欠繳稅款和社會(huì )保障費用的煤礦；其他自愿退出的煤礦。

2.對有序退出范圍內屬于滿(mǎn)足林區、邊遠山區居民生活用煤需要或承擔特殊供應任務(wù)的煤礦，經(jīng)省級人民政府批準，可以暫時(shí)保留。保留的煤礦原則上要實(shí)現機械化開(kāi)采。

3.探索實(shí)行煤炭行業(yè)“存去掛鉤”。除工藝先進(jìn)、生產(chǎn)效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環(huán)境保護水平高、單位產(chǎn)品能源消耗低的先進(jìn)產(chǎn)能外，對其他保留產(chǎn)能探索實(shí)行“存去掛鉤”，通過(guò)重新確定產(chǎn)能、實(shí)行減量生產(chǎn)等多種手段壓減部分現有產(chǎn)能。

（七）推進(jìn)企業(yè)改革重組。

穩妥推動(dòng)具備條件的國有煤炭企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，完善現代企業(yè)制度，提高國有資本配置和運行效率。鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并重組中小型企業(yè)，培育一批大型煤炭企業(yè)集團，進(jìn)一步提高安全、環(huán)保、能耗、工藝等辦礦標準和生產(chǎn)水平。利用3年時(shí)間，力爭單一煤炭企業(yè)生產(chǎn)規模全部達到300萬(wàn)噸/年以上。

（八）促進(jìn)行業(yè)調整轉型。

鼓勵發(fā)展煤電一體化，引導大型火電企業(yè)與煤炭企業(yè)之間參股?；痣娖髽I(yè)參股的煤炭企業(yè)產(chǎn)能超過(guò)該火電企業(yè)電煤實(shí)際消耗量的一定比例時(shí)，在發(fā)電量計劃上給予該火電企業(yè)獎勵。加快研究制定商品煤系列標準和煤炭清潔利用標準。鼓勵發(fā)展煤炭洗選加工轉化，提高產(chǎn)品附加值；按照《現代煤化工建設項目環(huán)境準入條件（試行）》，有序發(fā)展現代煤化工。鼓勵利用廢棄的煤礦工業(yè)廣場(chǎng)及其周邊地區，發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電和現代農業(yè)。加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理確定煤層氣勘查開(kāi)采區塊，建立煤層氣、煤炭協(xié)調開(kāi)發(fā)機制，處理好煤炭、煤層氣礦業(yè)權重疊地區資源開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，對一定期限內規劃建井開(kāi)采的區域，按照煤層氣開(kāi)發(fā)服務(wù)于煤炭開(kāi)發(fā)的原則，采取合作或調整煤層氣礦業(yè)權范圍等方式，優(yōu)先保證煤炭開(kāi)發(fā)需要，并有效利用煤層氣資源。開(kāi)展低濃度瓦斯采集、提純和利用技術(shù)攻關(guān)，提高煤礦瓦斯利用率。

（九）嚴格治理不安全生產(chǎn)。

進(jìn)一步加大煤礦安全監管監察工作力度，開(kāi)展安全生產(chǎn)隱患排查治理，對存在重大安全隱患的煤礦責令停產(chǎn)整頓。嚴厲打擊證照不全、數據資料造假等違法生產(chǎn)行為，對安全監控系統不能有效運行、煤與瓦斯突出礦井未按規定落實(shí)區域防突措施、安全費用未按要求提取使用、不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，一律依法依規停產(chǎn)整頓。

（十）嚴格控制超能力生產(chǎn)。

全面實(shí)行煤炭產(chǎn)能公告和依法依規生產(chǎn)承諾制度，督促煤礦嚴格按公告產(chǎn)能組織生產(chǎn)，對超能力生產(chǎn)的煤礦，一律責令停產(chǎn)整改。引導企業(yè)實(shí)行減量化生產(chǎn)，從2016年開(kāi)始，按全年作業(yè)時(shí)間不超過(guò)276個(gè)工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節假日和周日不安排生產(chǎn)。對于生產(chǎn)特定煤種、與下游企業(yè)機械化連續供應以及有特殊安全要求的煤礦企業(yè)，可在276個(gè)工作日總量?jì)葘?shí)行適度彈性工作日制度，但應制定具體方案，并向當地市級以上煤炭行業(yè)管理部門(mén)、行業(yè)自律組織及指定的征信機構備案，自覺(jué)接受行業(yè)監管和社會(huì )監督。

（十一）嚴格治理違法違規建設。

對基本建設手續不齊全的煤礦，一律責令停工停產(chǎn)，對拒不停工停產(chǎn)、擅自組織建設生產(chǎn)的，依法實(shí)施關(guān)閉。強化事中事后監管，建立和完善煤炭生產(chǎn)要素采集、登記、公告與核查制度，落實(shí)井下生產(chǎn)布局和技術(shù)裝備管理規定，達不到國家規定要求的煤礦一律停產(chǎn)并限期整改，整改后仍達不到要求的，限期退出。有關(guān)部門(mén)要聯(lián)合懲戒煤礦違法違規建設生產(chǎn)行為。

（十二）嚴格限制劣質(zhì)煤使用。

完善煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，停止核準高硫高灰煤項目，依法依規引導已核準的項目暫緩建設、正在建設的項目壓縮規模、已投產(chǎn)的項目限制產(chǎn)量。落實(shí)商品煤質(zhì)量管理有關(guān)規定，加大對京津冀、長(cháng)三角、珠三角等地區銷(xiāo)售使用劣質(zhì)散煤情況的檢查力度。按照有關(guān)規定繼續限制劣質(zhì)煤進(jìn)口。

三、政策措施

（十三）加強獎補支持。

設立工業(yè)企業(yè)結構調整專(zhuān)項獎補資金，按規定統籌對地方化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能中的人員分流安置給予獎補，引導地方綜合運用兼并重組、債務(wù)重組和破產(chǎn)清算等方式，加快處置“僵尸企業(yè)”，實(shí)現市場(chǎng)出清。使用專(zhuān)項獎補資金要結合地方任務(wù)完成進(jìn)度、困難程度、安置職工情況等因素，對地方實(shí)行梯級獎補，由地方政府統籌用于符合要求企業(yè)的職工安置。具體辦法由相關(guān)部門(mén)另行制定。

（十四）做好職工安置。

要把職工安置作為化解過(guò)剩產(chǎn)能工作的重中之重，堅持企業(yè)主體作用與社會(huì )保障相結合，細化措施方案，落實(shí)保障政策，維護職工合法權益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經(jīng)職工代表大會(huì )或全體職工討論通過(guò)的職工安置方案，不得實(shí)施。

1.挖掘企業(yè)內部潛力。采取協(xié)商薪酬、靈活工時(shí)、培訓轉崗等方式，穩定現有工作崗位，對采取措施不裁員或少裁員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)，通過(guò)失業(yè)保險基金發(fā)放穩崗補貼。支持創(chuàng )業(yè)平臺建設和職工自主創(chuàng )業(yè)，積極培育適應煤礦職工特點(diǎn)的創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新載體，將返鄉創(chuàng )業(yè)試點(diǎn)范圍擴大到礦區，通過(guò)加大專(zhuān)項建設基金投入等方式，提升創(chuàng )業(yè)服務(wù)孵化能力，培育接續產(chǎn)業(yè)集群，引導職工就地就近創(chuàng )業(yè)就業(yè)。

2.對符合條件的職工實(shí)行內部退養。對距離法定退休年齡5年以?xún)鹊穆毠そ?jīng)自愿選擇、企業(yè)同意并簽訂協(xié)議后，依法變更勞動(dòng)合同，企業(yè)為其發(fā)放生活費并繳納基本養老保險費和基本醫療保險費。職工在達到法定退休年齡前，不得領(lǐng)取基本養老金。

3.依法依規解除、終止勞動(dòng)合同。企業(yè)確需與職工解除勞動(dòng)關(guān)系的，應依法支付經(jīng)濟補償，償還拖欠的職工在崗期間工資和補繳社會(huì )保險費用，并做好社會(huì )保險關(guān)系轉移接續手續等工作。企業(yè)主體消亡時(shí)，依法與職工終止勞動(dòng)合同，對于距離法定退休年齡5年以?xún)鹊穆毠?，可以由職工自愿選擇領(lǐng)取經(jīng)濟補償金，或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會(huì )保險費和基本生活費，由政府指定的機構代發(fā)基本生活費、代繳基本養老保險費和基本醫療保險費。

4.做好再就業(yè)幫扶。通過(guò)技能培訓、職業(yè)介紹等方式，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)或自主創(chuàng )業(yè)。對就業(yè)困難人員，要加大就業(yè)援助力度，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位等多種方式予以幫扶。對符合條件的失業(yè)人員按規定發(fā)放失業(yè)保險金，符合救助條件的應及時(shí)納入社會(huì )救助范圍，保障其基本生活。

（十五）加大金融支持。

1.金融機構對經(jīng)營(yíng)遇到困難但經(jīng)過(guò)深化改革、加強內部管理仍能恢復市場(chǎng)競爭力的骨干煤炭企業(yè)，要加強金融服務(wù)，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。支持企業(yè)通過(guò)發(fā)債替代高成本融資，降低資金成本。

2.運用市場(chǎng)化手段妥善處置企業(yè)債務(wù)和銀行不良資產(chǎn)，落實(shí)金融機構呆賬核銷(xiāo)的財稅政策，完善金融機構加大抵債資產(chǎn)處置力度的財稅支持政策。研究完善不良資產(chǎn)批量轉讓政策，支持銀行加快不良資產(chǎn)處置進(jìn)度，支持銀行向金融資產(chǎn)管理公司打包轉讓不良資產(chǎn)，提高不良資產(chǎn)處置效率。

3.支持社會(huì )資本參與企業(yè)并購重組，鼓勵保險資金等長(cháng)期資金創(chuàng )新產(chǎn)品和投資方式，參與企業(yè)并購重組，拓展并購資金來(lái)源。完善并購資金退出渠道，加快發(fā)展相關(guān)產(chǎn)權的二級交易市場(chǎng)，提高資金使用效率。

4.嚴厲打擊企業(yè)逃廢銀行債務(wù)行為，依法保護債權人合法權益。地方政府建立企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置協(xié)調機制，組織協(xié)調相關(guān)部門(mén)支持金融機構做好企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置工作。

（十六）盤(pán)活土地資源。

支持退出煤礦用好存量土地，促進(jìn)礦區更新改造和土地再開(kāi)發(fā)利用。煤炭產(chǎn)能退出后的劃撥用地，可以依法轉讓或由地方政府收回。地方政府收回原劃撥土地使用權后的出讓收入，可按規定通過(guò)預算安排用于支付產(chǎn)能退出企業(yè)職工安置費用。對用地手續完備的騰讓土地，轉產(chǎn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的，可在5年內繼續按原用途和土地權利類(lèi)型使用土地。

（十七）鼓勵技術(shù)改造。

鼓勵和支持煤礦企業(yè)實(shí)施機械化、自動(dòng)化改造，重點(diǎn)創(chuàng )新煤炭地質(zhì)保障與高效建井關(guān)鍵技術(shù)，煤炭無(wú)人和無(wú)害化、無(wú)煤柱自成巷開(kāi)采技術(shù)，推廣保水充填開(kāi)采、智能開(kāi)采和特殊煤層開(kāi)采等綠色智慧礦山關(guān)鍵技術(shù)，提升大型煤炭開(kāi)采先進(jìn)裝備制造水平。

（十八）其他支持政策。

加快推進(jìn)國有煤炭企業(yè)分離辦社會(huì )職能，盡快移交“三供一業(yè)”（供水、供電、供熱和物業(yè)管理），解決政策性破產(chǎn)遺留問(wèn)題。支持煤炭企業(yè)按規定緩繳采礦權價(jià)款。支持煤炭企業(yè)以采礦權抵押貸款，增加周轉資金。改進(jìn)國有煤炭企業(yè)業(yè)績(jì)考核機制，根據市場(chǎng)變化情況科學(xué)合理確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核目標。調整完善煤炭出口政策，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)擴大對外出口。嚴格執行反不正當競爭法、反壟斷法，嚴肅查處違法違規競爭行為，維護公平競爭市場(chǎng)秩序。

四、組織實(shí)施

（十九）加強組織領(lǐng)導。

相關(guān)部門(mén)要建立化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能和脫困升級工作協(xié)調機制，加強綜合協(xié)調，制定實(shí)施細則，督促任務(wù)落實(shí)，統籌推進(jìn)各項工作。各有關(guān)省級人民政府對本地區化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能工作負總責，要成立領(lǐng)導小組，任務(wù)重的市、縣和重點(diǎn)企業(yè)要建立相應領(lǐng)導機構和工作推進(jìn)機制。國務(wù)院國資委牽頭組織實(shí)施中央企業(yè)化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能工作。各有關(guān)省級人民政府、國務(wù)院國資委要根據本意見(jiàn)研究提出產(chǎn)能退出總規模、分企業(yè)退出規模及時(shí)間表，據此制訂實(shí)施方案及配套政策，報送國家發(fā)展改革委。

（二十）強化監督檢查。

建立健全目標責任制，把各地區化解過(guò)剩產(chǎn)能目標落實(shí)情況列為落實(shí)中央重大決策部署監督檢查的重要內容，加強對化解過(guò)剩產(chǎn)能工作全過(guò)程的監督檢查。各地區要將化解過(guò)剩產(chǎn)能任務(wù)年度完成情況向社會(huì )公示，建立舉報制度。強化考核機制，引入第三方機構對各地區任務(wù)完成情況進(jìn)行評估，對未完成任務(wù)的地方和企業(yè)要予以問(wèn)責。國務(wù)院相關(guān)部門(mén)要適時(shí)組織開(kāi)展專(zhuān)項督查。

（二十一）做好行業(yè)自律。

行業(yè)協(xié)會(huì )要引導煤炭企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、理性競爭，在“信用中國”網(wǎng)站和全國企業(yè)信用信息公示系統上公示企業(yè)依法依規生產(chǎn)承諾書(shū)，引入相關(guān)中介、評級、征信機構參與標準確認、公示監督等工作?；饷禾窟^(guò)剩產(chǎn)能標準和結果向社會(huì )公示，加強社會(huì )監督，實(shí)施守信激勵、失信懲戒。

（二十二）加強宣傳引導。

要通過(guò)報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等方式，廣泛深入宣傳化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能的重要意義和經(jīng)驗做法，加強政策解讀，回應社會(huì )關(guān)切，形成良好的輿論環(huán)境。
 

國務(wù)院

2016年2月1日

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