農經(jīng)發(fā)〔2011〕2號《關(guān)于開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》

農業(yè)部、財政部、國土資源部、中農辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局

關(guān)于開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)

農經(jīng)發(fā)〔2011〕2號

各省、自治區、直轄市農業(yè)（農牧、農村經(jīng)濟）廳（局、委、辦）、財政廳、國土資源廳、法制辦、檔案局：

為貫徹落實(shí)近年來(lái)中央關(guān)于開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)的要求，做好農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作，現就有關(guān)問(wèn)題提出以下意見(jiàn)：

一、開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的重要意義

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國農村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農村政策的基石。黨和國家先后出臺了一系列穩定農村土地承包關(guān)系的法律法規和政策，各地認真貫徹落實(shí)，依法確認了農民對承包土地的占有、使用、收益權利，廣大農民獲得了長(cháng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權。由于特殊歷史條件的限制，多數地方土地承包不同程度地存在地塊不實(shí)、四至不清、面積不準等問(wèn)題，導致不少爭議和糾紛。通過(guò)試點(diǎn)，進(jìn)一步完善土地承包管理工作，探索健全農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記制度，具有十分重要的意義。

一是健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的必然要求。歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢的產(chǎn)權制度是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基礎。在堅持農村土地集體所有的前提下，依法賦予和保障農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權，既是健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要內容，也是發(fā)展農村市場(chǎng)經(jīng)濟的基礎。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)，進(jìn)一步探索依法確認農民對承包土地的占有、使用、收益權利的有效途徑和辦法，明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權歸屬，強化物權登記管理，將為健全農村市場(chǎng)經(jīng)濟體制提供強有力的物權保障。

二是鞏固農村基本經(jīng)營(yíng)制度的客觀(guān)需要。鞏固農村基本經(jīng)營(yíng)制度，關(guān)鍵是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，核心是保持現有土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記，是國家明確土地承包經(jīng)營(yíng)權歸屬、保持現有土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變的基本手段。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)，探索對土地承包經(jīng)營(yíng)權的設立、變更、轉讓和滅失等進(jìn)行登記管理，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿，把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書(shū)全面落實(shí)到戶(hù)，強化承包農戶(hù)的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎地位，將為鞏固農村基本經(jīng)營(yíng)制度提供強有力的制度保障。

三是維護農民土地承包合法權益的根本要求。承包地是農民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，土地承包經(jīng)營(yíng)權是農民最重要的財產(chǎn)權利和物質(zhì)利益。在城鎮化、工業(yè)化深入推進(jìn)的過(guò)程中，要防止侵害農民土地承包權益現象發(fā)生，避免給農村社會(huì )和諧穩定帶來(lái)不利影響。土地承包經(jīng)營(yíng)權登記是明確土地承包經(jīng)營(yíng)權歸屬、定分止爭的根本措施；土地承包經(jīng)營(yíng)權登記文件是調處土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的關(guān)鍵證據。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)，將為解決農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、維護農民土地承包合法權益提供強有力的法定依據。

四是解決農村土地承包現實(shí)問(wèn)題的緊迫需要?，F有土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎上延包形成的，加上承包期內農村依傳統習慣調整承包地和經(jīng)濟建設征占用承包地等，原確認的土地承包狀況與實(shí)際土地承包情況存在一定誤差。同時(shí)，受當時(shí)農民負擔重等因素影響，還有少部分農民沒(méi)有獲得承包地或者被違法收回了承包地，少數城郊和征占地頻繁的地方農民承包土地的權利沒(méi)有落實(shí)。這些問(wèn)題不解決，既影響國家土地承包確權頒證的權威，又給穩定現有農村土地承包關(guān)系并長(cháng)久不變帶來(lái)不利影響，迫切需要通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權登記把農民承包土地的各項權利落實(shí)到戶(hù)。開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)，將為妥善解決農村土地承包現實(shí)問(wèn)題提供必要的實(shí)踐經(jīng)驗。

二、開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的指導思想、主要任務(wù)和基本原則

指導思想。認真貫徹黨的十七屆三中、四中和五中全會(huì )精神，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持現有農村土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，探索完善農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證制度，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，為促進(jìn)農業(yè)現代化和農村和諧穩定提供體制保障。

主要任務(wù)。嚴格執行農村土地承包法律政策，在農村集體土地所有權登記發(fā)證的基礎上，進(jìn)一步完善耕地和“四荒地”等農村土地承包確權登記頒證工作，以現有土地承包合同、權屬證書(shū)和集體土地所有權確權登記成果為依據，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書(shū)全面落實(shí)到戶(hù)，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權。

基本原則。一是保持穩定。在保持現有農村土地承包關(guān)系穩定的前提下開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)，以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)為基礎，嚴禁借機違法調整和收回農戶(hù)承包地。二是依法規范。嚴格執行《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權登記的規定，參照《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證管理辦法》規定的登記內容和程序開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記。三是民主協(xié)商。充分動(dòng)員農民群眾積極參與試點(diǎn)，試點(diǎn)中的重大事項均應經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，不得強行推動(dòng)。四是因地制宜。根據試點(diǎn)地方的土地承包實(shí)際，缺什么補什么，完善確權登記頒證工作，妥善解決遺留問(wèn)題。五是地方負責。試點(diǎn)工作實(shí)行部省統籌安排，縣級組織實(shí)施，強化部門(mén)協(xié)作，形成整體合力，確保試點(diǎn)任務(wù)順利完成。

三、開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的主要內容

（一）開(kāi)展土地承包檔案清理。按照《農業(yè)部國家檔案局關(guān)于印發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證檔案管理辦法的通知》，全面組織清理土地承包檔案，著(zhù)重解決土地承包方案、承包合同、承包臺賬種類(lèi)不齊全、管理不規范等問(wèn)題。嚴格執行土地承包檔案管理規定，堅持分級管理、集中保管，建立健全整理立卷、分類(lèi)歸檔、安全保管、公開(kāi)查閱等制度。不具備保管條件的，要移交到具備條件的農村土地承包管理部門(mén)或者檔案管理部門(mén)集中保管。

（二）查清承包地塊面積和空間位置。準確把握土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節，著(zhù)重查清承包地塊的面積和空間位置。在對土地承包情況進(jìn)行摸底調查的基礎上，以第二次全國土地調查成果為基礎，以已簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)和集體土地所有權確權登記成果為依據，因地制宜開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權權屬調查勘測，進(jìn)一步查清承包地塊面積、四至和空間位置。對與現有土地承包檔案記載的土地承包狀況有較大誤差且農民群眾要求實(shí)測的，要以第二次全國土地調查成果為基礎，采取科學(xué)簡(jiǎn)便的方式測量查實(shí)。查清承包地塊面積和空間位置，首要的是群眾認可，并盡可能準確。實(shí)測結果經(jīng)鄉（鎮）、村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷(xiāo)土地承包經(jīng)營(yíng)權的依據。

（三）建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿?？h級人民政府農村土地承包管理部門(mén)要依據《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證管理辦法》建立土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿。已建立登記簿的，要結合試點(diǎn)工作進(jìn)一步健全，充實(shí)完善承包地塊的面積、四至、地類(lèi)和空間位置。未建立的，要在現有土地承包合同、證書(shū)的基礎上，結合經(jīng)依法確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，抓緊建立。按照不動(dòng)產(chǎn)統一登記的原則，進(jìn)一步探索完善土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿。有條件的地方，農村土地承包管理部門(mén)可以根據國土資源部門(mén)提供的基本農田有關(guān)信息，探索將基本農田落實(shí)到戶(hù)并標注到土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)上。抓緊研發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記管理系統，將登記信息錄入到計算機，實(shí)行信息化管理。土地承包經(jīng)營(yíng)權登記信息資料實(shí)行有關(guān)部門(mén)共享。

（四）開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權變更、注銷(xiāo)登記。在建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿的基礎上，適時(shí)開(kāi)展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營(yíng)權變更、注銷(xiāo)等工作，并對土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)進(jìn)行完善，變更或者補換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)。承包期內，因下列情形導致土地承包經(jīng)營(yíng)權發(fā)生變動(dòng)或者滅失，根據當事人申請，縣（區、市）農村土地承包管理部門(mén)依法辦理變更、注銷(xiāo)登記，并記載于土地承包經(jīng)營(yíng)權登記簿：一是因集體土地所有權變化的；二是因承包地被征占用導致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；三是因承包農戶(hù)分戶(hù)等導致土地承包經(jīng)營(yíng)權分割的；四是因土地承包經(jīng)營(yíng)權采取轉讓、互換方式流轉的；五是因結婚等原因導致土地承包經(jīng)營(yíng)權合并的；六是承包地塊、面積與實(shí)際不符的；七是承包地滅失或者承包農戶(hù)消亡的；八是承包地被發(fā)包方依法調整或者收回的；九是其他需要依法變更、注銷(xiāo)的情形。試點(diǎn)期間，凡申請登記，變更、注銷(xiāo)土地承包經(jīng)營(yíng)權的，縣（區、市）農村土地承包管理部門(mén)應當對涉及的每宗承包地塊實(shí)測確認，并向申請方提供書(shū)面證明。

（五）對其他承包方式開(kāi)展確權登記頒證。采取招標、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農村土地的，當事人申請土地承包經(jīng)營(yíng)權登記，按照《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證管理辦法》有關(guān)規定辦理登記。經(jīng)縣（區、市）農村土地承包管理部門(mén)審核，符合登記有關(guān)規定的，報請同級人民政府依法頒發(fā)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)予以確認。

（六）做好土地承包經(jīng)營(yíng)權登記資料歸檔。要在檔案管理部門(mén)的支持和指導下，做好土地承包經(jīng)營(yíng)權登記文件資料的歸檔工作。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記檔案由土地承包經(jīng)營(yíng)權登記機關(guān)負責集中保管，并依法按期移交同級國家綜合檔案館。不具備保管條件的，可提前移交。

四、開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作的有關(guān)要求

（一）切實(shí)加強組織領(lǐng)導。農業(yè)部會(huì )同財政部、國土資源部、中農辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局成立全國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組，按照各自職責統籌指導登記試點(diǎn)工作，辦公室設在農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營(yíng)管理司。省級人民政府農業(yè)部門(mén)要牽頭成立相應的試點(diǎn)工作指導小組，制定工作方案，明確部門(mén)分工，加強工作指導和情況交流，科學(xué)調度，支持和幫助試點(diǎn)單位解決遇到的困難和問(wèn)題。試點(diǎn)縣（區、市）成立以政府主要領(lǐng)導為組長(cháng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組，負責組織實(shí)施登記試點(diǎn)；農村土地承包管理部門(mén)承擔領(lǐng)導小組的日常工作，負責編制實(shí)施方案，分解任務(wù)，落實(shí)責任，明確進(jìn)度，定期檢查，抓好落實(shí)。

（二）科學(xué)選擇試點(diǎn)范圍。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）要根據各地實(shí)際，選擇1—3個(gè)代表性強、領(lǐng)導重視、土地承包管理機構健全、工作扎實(shí)的縣（市、區）開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)?？稍谌舾舌l（鎮）或村開(kāi)展先行試驗，再擴展到全縣（區、市）域。試點(diǎn)工作進(jìn)度由各地統籌安排，2012年前完成。

（三）準確把握政策界限。嚴格執行農村土地承包法律政策規定，在現有土地承包合同、證書(shū)和集體土地所有權確權登記成果的基礎上，開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)。對實(shí)測面積，經(jīng)公示后據實(shí)登記，作為確權變更依據。實(shí)測面積不與按延包面積確定的農業(yè)補貼基數掛鉤，不與農民承擔費用、勞務(wù)標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔。對延包不完善、權利不落實(shí)和管理工作不規范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以登記確權。

（四）妥善解決突出問(wèn)題。對試點(diǎn)工作中遇到的問(wèn)題按照保持穩定、尊重歷史、照顧現實(shí)、分類(lèi)處置的原則依法妥善解決。要組織力量對土地承包問(wèn)題進(jìn)行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開(kāi)展的突出問(wèn)題。法律政策有明確規定的，要嚴格執行；沒(méi)有明確規定的，要依照法律政策基本精神，結合當地實(shí)際作出具體規定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，通過(guò)協(xié)商、調解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

（五）落實(shí)工作經(jīng)費保障。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作不得向農民收取費用。國土資源部門(mén)免費提供第二次全國土地調查成果用于土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記。為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，按照中央要求，登記試點(diǎn)工作經(jīng)費以地方為主納入財政預算予以保障。對于財力薄弱縣（區、市）保障試點(diǎn)經(jīng)費存在缺口的，可由地方政府通過(guò)上級財政安排的轉移支付統籌解決。

各地于2011年4月底前，將制定的農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作方案報全國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室；2012年底前，將本地區開(kāi)展農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作總結報送全國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組。試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，每季度末書(shū)面向全國登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室報送一次情況，試點(diǎn)中遇到的重大問(wèn)題隨時(shí)報告。

二〇一一年二月五日

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