肖鋼:注冊制改革是2015年資本市場(chǎng)頭等大事 聚焦監管轉型 提高監管效能

2015年1月15日到16日，2015年全國證券期貨監管工作會(huì )議在證監會(huì )機關(guān)召開(kāi)。會(huì )議總結了過(guò)去一年的工作，研究安排今年的重點(diǎn)任務(wù)。肖鋼表示，證監會(huì )系統各級領(lǐng)導班子和干部職工要深入學(xué)習貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )和中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，抓住機遇，迎接挑戰，進(jìn)一步提升資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的能力。

    肖鋼深入分析了持續推進(jìn)監管轉型的形勢，提出了探索建立事中事后監管新機制的若干舉措，并就從嚴要求從嚴管理干部、加大反腐倡廉力度等工作進(jìn)行了部署。
   

中央紀委、中宣部、最高人民法院、發(fā)改委、公安部、財政部、商務(wù)部、人民銀行、國資委、稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)以及新聞單位的代表，證監會(huì )機關(guān)各部門(mén)、系統各單位的負責人及副處級以上干部在現場(chǎng)及視頻分會(huì )場(chǎng)參加會(huì )議。

聚焦監管轉型　 提高監管效能

——肖鋼同志在2015年全國證券期貨監管工作會(huì )議上的講話(huà)

（2015年1月15日）

同志們：

這次會(huì )議的主題是，深入學(xué)習貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )和中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，總結過(guò)去一年的工作，研究安排今年的重點(diǎn)任務(wù)。會(huì )議印發(fā)了《2014年證券期貨監管工作總結及2015年重點(diǎn)工作安排》。下面，我講幾個(gè)問(wèn)題。

一、抓住機遇、迎接挑戰，進(jìn)一步提升資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的能力

科學(xué)認識當前國際國內經(jīng)濟形勢，研判未來(lái)走勢，必須深刻認識我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，準確把握新常態(tài)。在中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，習近平總書(shū)記的重要講話(huà)科學(xué)論述了經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)、新增長(cháng)點(diǎn)、新布局與新動(dòng)能，是對發(fā)展理論的重要創(chuàng )新，是對中國特色社會(huì )主義理論的豐富和發(fā)展，指明了經(jīng)濟工作的方向。李克強總理的重要講話(huà)總結了經(jīng)濟工作的基本經(jīng)驗，闡述了結構性改革和創(chuàng )新型發(fā)展的戰略意義，部署了2015年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主要政策和重點(diǎn)任務(wù)。證監會(huì )系統各級領(lǐng)導班子和干部職工要認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )，在深刻認識我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、充分理解我國經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的重要性和艱巨性、準確把握2015年經(jīng)濟工作的總體要求和政策取向上下功夫，把思想和行動(dòng)統一到中央對形勢的分析判斷上來(lái)，統一到中央的決策部署上來(lái)，緊密聯(lián)系實(shí)際，切實(shí)抓好貫徹落實(shí)。

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)意味著(zhù)我國經(jīng)濟增速從高速轉向中高速、經(jīng)濟結構從中低端轉向中高端、發(fā)展方式從規模速度型粗放增長(cháng)轉向質(zhì)量效益型集約增長(cháng)、發(fā)展動(dòng)力從要素增長(cháng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)。這必將極大地改善資本市場(chǎng)發(fā)展的基礎和環(huán)境，為資本市場(chǎng)創(chuàng )新發(fā)展提供難得的歷史機遇。

首先，新常態(tài)下經(jīng)濟調速不減勢，量增質(zhì)更優(yōu)，在確保經(jīng)濟增長(cháng)、就業(yè)、物價(jià)不出現大的波動(dòng)，保持經(jīng)濟運行在合理區間的基礎上，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，實(shí)現轉方式與調結構并駕齊驅?zhuān)豳|(zhì)與增效相互促進(jìn)；實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(cháng)江經(jīng)濟帶三大戰略，實(shí)現不同區域優(yōu)勢互補、要素聯(lián)動(dòng)和共同發(fā)展。這些都為資本市場(chǎng)發(fā)展奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎。

其次，改革開(kāi)放步伐加快，以增強活力、提高效率為中心的混合所有制改革，促進(jìn)國企迸發(fā)新活力；深化行政審批制度改革，增強市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力，改革紅利轉化為發(fā)展新動(dòng)能；創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)力，創(chuàng )新供給帶動(dòng)需求擴大，以大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新形成發(fā)展新動(dòng)力，以微觀(guān)活力支持宏觀(guān)穩定，微觀(guān)放活與宏觀(guān)穩定相得益彰；總結推廣上海自貿區經(jīng)驗，在廣東、天津、福建新設自貿區，通過(guò)高水平的開(kāi)放，倒逼深層次的改革，構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制，勢必加快實(shí)現資本項目可兌換，推動(dòng)金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放，便利境內外主體跨境投融資。這些都為資本市場(chǎng)發(fā)展提供了根本的不竭動(dòng)力。

再次，創(chuàng )新宏觀(guān)調控方式，積極的財政政策加力增效，穩健的貨幣政策更加注重松緊適度，搞好定向調控，適時(shí)適度預調微調。我國經(jīng)濟發(fā)展面臨“三期疊加”的矛盾，處在爬坡過(guò)坎、攻堅克難的關(guān)鍵時(shí)期，在資源環(huán)境約束加大、傳統比較優(yōu)勢弱化的情況下，靠拼投入、高消耗、過(guò)度依賴(lài)外需的方式難以為繼。在債務(wù)率、杠桿率較高的情況下，靠短期刺激政策，往往治標不治本，還可能加重未來(lái)負擔，勢必要求激活直接融資，加快資本形成。這些都為資本市場(chǎng)發(fā)展提供了極大空間。

同時(shí)，我們也要看到，資本市場(chǎng)的穩定運行和健康發(fā)展也面臨不少新情況、新挑戰，主要是：經(jīng)濟下行壓力加大，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難增多，中小企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題仍然突出；產(chǎn)能過(guò)剩、地方債務(wù)、影子銀行、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險逐步顯性化，對資本市場(chǎng)的影響不容忽視；融資融券規?？焖僭鲩L(cháng)，截至2014年底融資余額已超過(guò)1萬(wàn)億元，交易杠桿率顯著(zhù)提高，少數證券公司短借長(cháng)貸問(wèn)題突出，面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險隱患，個(gè)別信用交易客戶(hù)高比例持有單一擔保證券，信用風(fēng)險凸顯；股價(jià)結構分化嚴重，有些股票估值過(guò)高，2014年末市盈率超過(guò)100倍的達500余家；部分上市公司虧損加大，存在退市隱患；交易所、證券公司產(chǎn)品業(yè)務(wù)創(chuàng )新帶來(lái)新的技術(shù)系統風(fēng)險；一些中小投資者特別是10萬(wàn)元以下的投資者熱衷跟風(fēng)炒作，投資者保護工作更加艱巨繁重；資本市場(chǎng)違法違規案件易發(fā)多發(fā)，形勢嚴峻；隨著(zhù)對外開(kāi)放進(jìn)一步深入，境外資金流入流出規模和頻率不斷增加，監測監控面臨不少難題。

面對新機遇、新挑戰，我們必須堅定信心，順勢而為，勇于擔當，攻堅克難，堅持穩中求進(jìn)的總基調，大力推進(jìn)資本市場(chǎng)的市場(chǎng)化法治化，加快多層次市場(chǎng)體系建設，拓展市場(chǎng)廣度和深度，完善市場(chǎng)約束機制、內生發(fā)展機制和創(chuàng )新機制，使之深深根植于實(shí)體經(jīng)濟的沃土，有效發(fā)揮資源配置功能、投融資功能、財富管理功能和風(fēng)險管理功能，增強參與國際競爭的能力，讓資本市場(chǎng)成為服務(wù)和引領(lǐng)中國經(jīng)濟新常態(tài)的重要無(wú)形之手，成為創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新的廣闊平臺，成為實(shí)現中國夢(mèng)的重要載體。

為此，要著(zhù)力抓好以下八項工作：

一是促進(jìn)股票市場(chǎng)平穩健康發(fā)展，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，繼續引導長(cháng)期資金入市，在穩定市場(chǎng)預期的基礎上，適時(shí)適度增加新股供給，促進(jìn)資本形成。加強市場(chǎng)監管與風(fēng)險提示，做好中小投資者保護工作。嚴厲打擊各種違法違規行為，維護市場(chǎng)“三公”。二是加強多層次股權市場(chǎng)體系建設，壯大主板市場(chǎng)，改革創(chuàng )業(yè)板市場(chǎng)，完善“新三板”市場(chǎng)，規范發(fā)展區域性股權市場(chǎng)，開(kāi)展股權眾籌融資試點(diǎn)，繼續優(yōu)化并購重組市場(chǎng)環(huán)境，為深化國企改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合、推動(dòng)結構調整和促進(jìn)創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新提供有力支持。三是發(fā)展證券交易所機構間債券市場(chǎng)，建立覆蓋所有公司制法人的公司債券發(fā)行制度，緩解各類(lèi)企業(yè)特別是中小微企業(yè)融資難題。加快推進(jìn)資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)發(fā)展，盤(pán)活存量資金，優(yōu)化資源配置。四是平穩推出原油期貨、上證50ETF期權和10年期國債期貨等新產(chǎn)品、新工具，推動(dòng)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)發(fā)展，健全市場(chǎng)價(jià)格形成機制，支持實(shí)體經(jīng)濟風(fēng)險管理需求。五是積極發(fā)展私募市場(chǎng)，健全私募發(fā)行制度，推動(dòng)私募基金規范發(fā)展，調動(dòng)民間投資積極性，促進(jìn)資本與創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新對接。六是適時(shí)放寬證券期貨服務(wù)業(yè)準入限制，探索證券期貨經(jīng)營(yíng)機構交叉持牌，支持業(yè)務(wù)產(chǎn)品創(chuàng )新。七是充分認識經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對我國資本市場(chǎng)雙向開(kāi)放的新要求，以開(kāi)放促改革，優(yōu)化滬港通機制，便利境內企業(yè)境外發(fā)行上市，完善QFII和RQFII制度，運用好國際國內兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，促進(jìn)“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”，更好地服務(wù)我國經(jīng)濟參與全球競爭。八是加強風(fēng)險防范，督促市場(chǎng)參與主體依法合規經(jīng)營(yíng)，履行信息披露義務(wù)。健全風(fēng)險預警機制，妥善處置違約事件。對潛在風(fēng)險較高的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品要嚴格控制。堅持依法治市，推動(dòng)完善市場(chǎng)基礎性法規。加強系統性風(fēng)險監測監控，切實(shí)防范市場(chǎng)內外部風(fēng)險相互傳導、交叉疊加，牢牢守住不發(fā)生系統性區域性風(fēng)險的底線(xiàn)。

二、探索建立事中事后監管新機制

推進(jìn)新常態(tài)下資本市場(chǎng)改革發(fā)展，關(guān)鍵是要處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，持續推進(jìn)監管轉型。2014年以來(lái)，全系統圍繞轉變監管重心、方法和模式做了大量工作，取得了積極成效，監管轉型實(shí)現良好開(kāi)局。但總的看，目前取得的成績(jì)還是初步的，存在的問(wèn)題、困難和矛盾還不少。一方面，在簡(jiǎn)政放權上，不想放、不敢放、不能放的現象仍不同程度地存在。一些同志習慣于審批審核，不想放權；一些同志總擔心風(fēng)險失控，不敢取消審批；有的則受制于現行法規規定，暫時(shí)還不能取消審批或核準。另一方面，不會(huì )管、不敢管、不好管的問(wèn)題日益凸顯。舊的制度破了，新的規則尚未建立；過(guò)去熟悉的事情要少做，新的事情不會(huì )做，監管人員和被監管對象都不習慣，不少人在等待觀(guān)望，甚至感到迷茫、困惑。

當前監管工作中存在的問(wèn)題集中表現在：一是有些同志思想觀(guān)念轉變不到位，對監管轉型沒(méi)有深入思考，想問(wèn)題、辦事情仍停留在傳統思維定勢上。二是機構監管審批報備事項仍然過(guò)多，對機構管理、業(yè)務(wù)開(kāi)展指導過(guò)多，從派出機構角度統計，目前仍多達100多項。一些審批備案事項轉到行業(yè)協(xié)會(huì )后，協(xié)會(huì )管理的性質(zhì)不清晰、依據不充分、程序不明確、工作不規范、備案時(shí)限也不確定，有的造成多頭管理，使市場(chǎng)主體無(wú)所適從。三是有些監管規定已不適應新形勢要求，面對非上市公眾公司、私募基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等新的監管對象和業(yè)態(tài)缺乏規則體系。四是監管協(xié)作機制不順，會(huì )機關(guān)、派出機構、交易所、會(huì )管單位、行業(yè)協(xié)會(huì )之間信息共享不及時(shí)，協(xié)作配合不理想，部分證券期貨經(jīng)營(yíng)機構、私募基金公司注冊地和業(yè)務(wù)管理總部不在同一地，導致兩地派出機構銜接配合不到位。不同單位對同一違法違規行為的監管尺度不一，對同樣情形，有的采取了監管措施，有的則沒(méi)有采取。案件管轄認定標準缺乏統一明確的規定，線(xiàn)索移送處理和調查取證標準尚未統一，案件認定和量罰缺乏統一標準。五是現場(chǎng)檢查名目繁多，重點(diǎn)不突出，例行性、拉網(wǎng)式的常規檢查過(guò)多，實(shí)際效果不好，針對性和有效性不高。由于日常監管以風(fēng)險為導向，稽查執法以證據為導向，導致兩個(gè)方面配合銜接不暢，“兩張皮”現象仍較突出。日常監管部門(mén)沒(méi)有很好按照立案標準收集證據，稽查部門(mén)初步調查拉得過(guò)長(cháng)，雙方協(xié)作缺乏規則與機制。六是派出機構職責定位不夠清晰，越位與缺位并存。派出機構內設處室及職能尚未相應調整，一線(xiàn)監管方式基本停留在手工階段，電子取證等科技監管手段尚未充分運用，監管信息分散化、碎片化。監管人員的數量和素質(zhì)跟不上，知識結構、工作方法和經(jīng)驗積累都不適應市場(chǎng)發(fā)展形勢，經(jīng)費預算比較困難。七是監管工作考核評價(jià)方式滯后，以事中事后監管為主的考核評價(jià)體系尚未建立，對監管工作的再監督和再評價(jià)還很薄弱?？傮w上看，當前和今后一段時(shí)期，我們仍將處于監管轉型磨合期、監管機制改革期、監管能力建設期和監管質(zhì)量提升期。監管轉型猶如逆水行舟，不進(jìn)則退。我們要以現實(shí)問(wèn)題為導向，逐步探索建立事中事后監管新機制。

事前審批和事中事后監管是監管體系的一個(gè)完整鏈條，都是監管機構履行法定職責的體現。一般地說(shuō)，事前審批主要是市場(chǎng)準入和事先控制，目的是確保市場(chǎng)參與者具備應有的資格和能力，防范潛在風(fēng)險。事中監管又稱(chēng)持續監管，主要是確保市場(chǎng)主體持續符合準入條件、依法合規經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)在于狀態(tài)維持和過(guò)程控制，包括合規性監管和風(fēng)險審慎性監管，具有預防性、合作性的特征。事后監管主要是稽查執法，打擊違法違規行為，通過(guò)懲戒和制裁，包括行政處罰和行政強制，維護市場(chǎng)秩序，清除不合格的市場(chǎng)參與者，或在極端情況下進(jìn)行風(fēng)險處置?？梢?jiàn)，事后監管的對抗性較強。事前審批、事中監管和事后監管三者既相互獨立，又相互關(guān)聯(lián)。事前審批的許可條件或沒(méi)有事前審批的監管要求要靠事中監管來(lái)維護，事中監管及時(shí)矯正和制止不當行為，可以減輕事后監管的壓力，有效防范和控制風(fēng)險蔓延。事前準入、事中監管的效果最終要靠事后懲罰威懾來(lái)保障。無(wú)論事前審批，還是事中事后監管，都要于法有據、程序正當。

探索建立事中事后監管新機制，就是要從以事前審批為主，轉變到以事中事后監管為主，這是轉變政府職能、提升監管效能的必然要求。這個(gè)新機制，從監管重點(diǎn)上看，就是制定監管規則和開(kāi)展監管執法，即“一手抓規則，一手抓執法”；從監管手段上看，主要包括現場(chǎng)檢查、非現場(chǎng)監管、教育培訓和稽查執法四個(gè)方面；從監管理念上講，事中監管以風(fēng)險導向為主，兼顧行為導向，事后監管以行為導向為主，兼顧風(fēng)險導向；從監管主體上看，主要包括行政監管系統的會(huì )機關(guān)、派出機構和自律管理系統的交易所、行業(yè)協(xié)會(huì )、會(huì )管單位，共同構成一個(gè)有機整體。

與以事前審批為主的機制相比，事中事后監管新機制具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是活力激發(fā)型監管。新機制下，要大幅精簡(jiǎn)行政審批備案事項，市場(chǎng)準入放寬，對市場(chǎng)主體微觀(guān)活動(dòng)的干預大幅減少，更多市場(chǎng)主體有機會(huì )參與公平競爭，自主創(chuàng )新活力可以充分發(fā)揮。監管權力和責任邊界清晰，“法無(wú)授權不可為”，“法定職責必須為”。為此，我們要抓緊研究制定權力清單和責任清單。這是一項新的開(kāi)創(chuàng )性工作，沒(méi)有現成經(jīng)驗可循，要積極試點(diǎn)，逐步實(shí)施。2015年，證監會(huì )的權力清單重點(diǎn)是列明直接影響公民、法人和其他組織權利義務(wù)的行政審批權、日常監管權、調查處罰權、行政強制權、其他權力等五大類(lèi)職權，政策法規制定、規劃編制等管理職權不對行政相對人權利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，暫不納入權力清單。對照權力清單，相應制定責任清單。各交易所、行業(yè)協(xié)會(huì )也要比照辦理。同時(shí)，按照“法無(wú)禁止即可為”的要求，在證券期貨市場(chǎng)外商投資領(lǐng)域探索建立負面清單。

二是信息驅動(dòng)型監管。新機制下，監管工作將依托大數據、云計算等信息技術(shù)，建立健全中央監管信息平臺，對來(lái)自各方面的海量數據與信息，包括公司披露信息、交易結算信息、現場(chǎng)與非現場(chǎng)監管信息、媒體信息、投訴舉報信息、誠信信息等進(jìn)行匯總、加工、處理，并在分層、分級管理的基礎上實(shí)現信息共享。要運用可靠的量化分析工具、數據比對系統和風(fēng)險監測預警模型，實(shí)現從“人工判斷型”監管向“技術(shù)導向型”監管轉變，從而拓展監管時(shí)間空間，提高監管效能。

三是智力密集型監管。新機制下，產(chǎn)品業(yè)務(wù)創(chuàng )新層出不窮、日新月異。與此同時(shí)，受利益驅動(dòng)，違法違規活動(dòng)花樣翻新，手段復雜多樣。這些都給事中事后監管帶來(lái)新的挑戰和考驗。因此，新機制對人的素質(zhì)要求更高。監管執法人員必須不斷改進(jìn)知識結構，持續提高專(zhuān)業(yè)化水平和溝通協(xié)調能力，不斷增強法治思維和依法辦事能力，理解市場(chǎng)需求，把握市場(chǎng)心態(tài)，提高市場(chǎng)意識，遵循市場(chǎng)規律，積極摸索監管藝術(shù)。必須加快干部人事制度改革，為廣大干部職工創(chuàng )造干事創(chuàng )業(yè)的平臺，拓展他們職業(yè)生涯發(fā)展的空間。

四是成本節約型監管。新機制下，市場(chǎng)主體準入后的持續監管工作量大幅提升，發(fā)現和查處違法違規行為的數量與難度顯著(zhù)增加，需要持續規范的經(jīng)費預算和科技設備裝備投入，這些都將大幅提高監管執法的財務(wù)成本。因此，更需要有效地配置監管資源，提高監管效率，爭取以較低的成本實(shí)現最佳的效果。過(guò)去以事前審批為主，基本上是“等客上門(mén)”，我們自身財務(wù)成本不高，但卻給市場(chǎng)主體和社會(huì )帶來(lái)巨大成本?？梢?jiàn)，新機制將節約社會(huì )開(kāi)支，減少尋租、設租。

歸納起來(lái)，事中事后監管新機制的基本要求與做法是，條線(xiàn)分工、邏輯集中、信息共享、精準發(fā)力、防范風(fēng)險、促進(jìn)發(fā)展。條線(xiàn)分工就是要針對上市公司、非上市公眾公司、證券期貨經(jīng)營(yíng)等中介機構、私募基金等不同監管條線(xiàn)的特點(diǎn)，從證券市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)的角度，建立差異化的事中事后監管體系。邏輯集中就是要由會(huì )機關(guān)相關(guān)監管部門(mén)牽頭，擔當好各自監管條線(xiàn)的總指揮、總協(xié)調角色，厘清涉及本條線(xiàn)的各派出機構、交易所、會(huì )管單位、行業(yè)協(xié)會(huì )的具體職責，劃分各自邊界，切實(shí)加強監管協(xié)同。信息共享就是要通過(guò)中央監管信息平臺，把事前事中事后監管全過(guò)程的信息及時(shí)匯集，實(shí)現不同監管主體之間的信息交互與共享。精準發(fā)力就是要提高針對性和有效性，提高命中率，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，解決問(wèn)題。防范風(fēng)險、促進(jìn)發(fā)展就是要通過(guò)規范嚴格公正的事中事后監管，切實(shí)維護投資者特別是中小投資者的合法權益，維護公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

探索建立事中事后監管新機制，難點(diǎn)在事中，重點(diǎn)在事中事后的銜接。結合當前監管轉型實(shí)踐，做好事中監管工作，要重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

第一，提高現場(chǎng)檢查針對性和有效性?，F場(chǎng)檢查是深入了解監管對象、揭示風(fēng)險的最直接手段，也是及時(shí)發(fā)現和核實(shí)問(wèn)題的主要途徑。針對長(cháng)期以來(lái)拉網(wǎng)式、運動(dòng)式現場(chǎng)檢查效率不高、深度不夠等問(wèn)題，要抓緊建立健全各監管條線(xiàn)的現場(chǎng)檢查工作指引，以問(wèn)題和風(fēng)險為導向，確定現場(chǎng)檢查的對象、頻率和重點(diǎn)，靈活變換檢查方式和手段，多維分析風(fēng)險，交叉發(fā)現疑點(diǎn)。要充分發(fā)揮被檢查對象風(fēng)控與合規部門(mén)的職能作用，對自查自糾的問(wèn)題，可依法不予追究；對檢查出來(lái)的問(wèn)題，嚴肅處理，強化內控機制作用。要規范現場(chǎng)檢查工作流程，修改現場(chǎng)檢查手冊，統一工作底稿和處理標準。要善于從監管信息系統、市場(chǎng)主體日常信息披露、媒體報道、投訴舉報中挖掘問(wèn)題，有的放矢地開(kāi)展現場(chǎng)檢查，提高現場(chǎng)檢查質(zhì)量。會(huì )機關(guān)各部門(mén)在開(kāi)展大型檢查前，要做好事前溝通和培訓，使派出機構一線(xiàn)檢查人員更好地了解檢查目的與重點(diǎn)。

2015年上半年，要按照國務(wù)院的統一部署，在證券期貨業(yè)全面開(kāi)展“兩個(gè)加強、兩個(gè)遏制”（加強內部管控、加強外部監管，遏制違規經(jīng)營(yíng)、遏制違法犯罪）專(zhuān)項檢查。重點(diǎn)是證券基金期貨經(jīng)營(yíng)機構、私募機構、證券投資咨詢(xún)機構等市場(chǎng)主體、會(huì )計師事務(wù)所等中介機構和系統內相關(guān)經(jīng)營(yíng)性單位。目前，檢查方案已經(jīng)制定印發(fā)，包括自查、抽查和整改3個(gè)階段，于2015年5月底前完成并將相關(guān)情況上報國務(wù)院。各有關(guān)部門(mén)和單位要認真抓好落實(shí)，力求這次專(zhuān)項檢查達到預期目的。

第二，做好日常監管和稽查執法的銜接。抓緊出臺日常監管與稽查執法協(xié)調工作規則，明確線(xiàn)索移送、稽查介入、信息反饋等各環(huán)節的程序和責任。日常監管部門(mén)的人員也是持證上崗的調查人員，要按照稽查執法程序、證據標準和認定條件開(kāi)展檢查工作，符合立案條件的必須及時(shí)立案，組織深入調查，根據調查結果如需處罰，直接移送處罰部門(mén)；發(fā)現線(xiàn)索但對是否立案把握不準的，必須及時(shí)移送稽查部門(mén)處理。必要時(shí)稽查部門(mén)可根據日常監管部門(mén)的需求，提前介入檢查，以縮短立案前初步調查的環(huán)節和時(shí)間，減少重復取證?，F在，全系統的資源配置越來(lái)越多地集中在事中監管部門(mén)和事后監管部門(mén)，比如，對上市公司監管有600人，對證券基金期貨公司監管有780多人，稽查人員有770多人，這些人員如何統籌使用、形成合力，是迫切需要解決的大問(wèn)題，要積極探索創(chuàng )新。要探索日常監管與稽查執法掛鉤的考核機制，研究重大違法違規案件倒查問(wèn)責機制。

第三，加強日常監管與審批備案、稽查執法的信息共享。在中央監管信息平臺投入使用前，牽頭各業(yè)務(wù)條線(xiàn)的會(huì )機關(guān)部門(mén)要負責整合條線(xiàn)內監管信息系統，歸集日常監管的全過(guò)程信息，建立健全信息共享機制。明確業(yè)務(wù)條線(xiàn)內相關(guān)部門(mén)和單位的信息收集具體分工，努力做到“一類(lèi)業(yè)務(wù)原則上只向一個(gè)單位或部門(mén)報送”，避免多頭報送、重復報送。審批備案部門(mén)和稽查執法部門(mén)要及時(shí)把市場(chǎng)主體準入信息和案件查處情況，反饋給事中監管部門(mén)。

第四，用好用足行政監管措施。對于發(fā)現的問(wèn)題，要堅決、及時(shí)采取行政監管措施予以糾正，防止風(fēng)險蔓延和危害后果擴散。當前上市公司監管領(lǐng)域行政監管措施法律依據不足、種類(lèi)不全、針對性有效性不夠，機構監管領(lǐng)域行政監管措施使用頻次少、種類(lèi)失衡，公開(kāi)、透明不夠，適用標準不明確、不統一，為此，要系統梳理現行法律法規，根據監管實(shí)際合理設定行政監管措施；修訂行政監管措施實(shí)施辦法，提升效力層級；明確行政監管措施具體實(shí)施標準，減少自由裁量權，統一監管執法尺度；推動(dòng)行政監管措施實(shí)施公開(kāi)，提高監管執法透明度，力爭2015年下半年開(kāi)始實(shí)行；處理好行政監管措施與自律管理措施、行政處罰、刑事追責等不同性質(zhì)措施的關(guān)系，形成監管合力。

第五，日常監管要突出重點(diǎn)。在上市公司監管領(lǐng)域，要健全以信息披露為中心的監管體系，完善分類(lèi)監管，探索分行業(yè)監管。在非上市公眾公司監管領(lǐng)域，由公眾公司部牽頭，派出機構以非現場(chǎng)監管為主，不開(kāi)展例行現場(chǎng)檢查，根據問(wèn)題和違法違規線(xiàn)索開(kāi)展現場(chǎng)檢查，并依法采取監管措施或立案稽查，全國股轉公司實(shí)施自律監管。在證券期貨經(jīng)營(yíng)機構監管領(lǐng)域，要重點(diǎn)圍繞資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、融資融券業(yè)務(wù)及其他創(chuàng )新業(yè)務(wù)加強審慎監管，并以落實(shí)投資者適當性制度、防范利益輸送為重點(diǎn)加強行為監管。在私募基金領(lǐng)域，要堅持底線(xiàn)監管、適度監管、功能監管，重在行業(yè)自律，充分發(fā)揮自律管理作用。此外，要不斷加強對會(huì )計師律師事務(wù)所、證券投資咨詢(xún)機構、資信評級機構等其他證券服務(wù)機構的監管。

第六，優(yōu)化監管體系職能分層。完善行政監管體系，合理配置會(huì )機關(guān)部門(mén)職責，有減、有保、有擴，與加強事中事后監管相適應；2015年內完成《派出機構監管工作職責》修訂工作，厘清派出機構與會(huì )機關(guān)、交易所、會(huì )管單位、行業(yè)協(xié)會(huì )的職責邊界；研究調整派出機構內設處室，解決內部條塊分割、各自為戰的問(wèn)題。完善自律組織職能，厘清行業(yè)協(xié)會(huì )與交易所之間的自律監管分工，從會(huì )員的機構屬性、業(yè)務(wù)屬性和行為屬性來(lái)界定對會(huì )員的自律監管職責；探索行政審批事項下放后交易所和行業(yè)協(xié)會(huì )的運行方式與途徑，不搞“二機關(guān)”老一套。完善公共平臺職能，充分發(fā)揮中央監管、市場(chǎng)監控、統計監測、信息服務(wù)等公共平臺的作用，促進(jìn)其向服務(wù)監管和服務(wù)市場(chǎng)并重轉變。

三、積極穩妥地推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革

推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，是2015年資本市場(chǎng)改革的頭等大事，是涉及市場(chǎng)參與主體的一項“牽牛鼻子”的系統工程，也是證監會(huì )推進(jìn)監管轉型的重要突破口。

從2000年3月開(kāi)始，我國股票發(fā)行采用核準制。十幾年來(lái)，共核準近1700家公司首發(fā)上市，上市公司共籌集資本金5.31萬(wàn)億元，對促進(jìn)資本形成發(fā)揮了重要作用；從2006年至2014年9月底，上市公司向投資者累計現金分紅2.97萬(wàn)億元。2013年，上市公司營(yíng)業(yè)收入占GDP的47.56%，繳納稅費占全國稅收總額的21%，上市公司在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位日趨重要。但是，隨著(zhù)改革深化和市場(chǎng)發(fā)展，核準制的缺陷和不足逐步顯現：一是由證監會(huì )審核把關(guān)，客觀(guān)上形成了政府對新股發(fā)行人的盈利能力和投資價(jià)值的“背書(shū)”作用，降低了市場(chǎng)主體風(fēng)險判斷與選擇，證監會(huì )的責任和壓力不斷加重，同時(shí)弱化了發(fā)行人、保薦機構以及會(huì )計師事務(wù)所等方面的責任。二是由證監會(huì )對新股發(fā)行“管價(jià)格、調節奏、控規模”，雖然短期有穩定股指和投資者心理的作用，但卻不利于市場(chǎng)自我約束機制的培育和形成，甚至造成市場(chǎng)供求扭曲，對中長(cháng)期股市發(fā)展不利。三是行政干預過(guò)多且主觀(guān)色彩濃，市場(chǎng)主體難以做出穩定、明確的預期，造成了市場(chǎng)主體與監管機構的博弈，代替了市場(chǎng)主體之間的博弈，不利于規范市場(chǎng)主體行為和市場(chǎng)穩定運行。解決這些問(wèn)題，必須推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革。

注冊制作為一種法定的、非典型的行政許可，是對核準制的進(jìn)一步改革與完善，也是市場(chǎng)化程度較高的股票發(fā)行監管制度。歸納一些國家和地區實(shí)施注冊制的實(shí)踐，大致有四項基本特征：一是企業(yè)擁有發(fā)行股票籌集資本的天然權利，只要不違背國家利益和公眾利益，企業(yè)能不能發(fā)行、何時(shí)發(fā)行、以什么價(jià)格發(fā)行，均應由企業(yè)和市場(chǎng)自主決定。二是實(shí)行以信息披露為中心的監管理念，要求企業(yè)必須向投資者披露充分和必要的投資決策信息，政府不對企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和投資價(jià)值進(jìn)行判斷和“背書(shū)”，監管機構不對信息披露的真實(shí)性負責，但要對招股說(shuō)明書(shū)的齊備性、一致性和可理解性負責。三是各市場(chǎng)參與主體歸位盡責，發(fā)行人是信息披露第一責任人，中介機構承擔對發(fā)行人信息披露的把關(guān)責任，投資者依據公開(kāi)披露信息自行作出投資決策并自擔投資風(fēng)險。四是實(shí)行寬進(jìn)嚴管，重在事中事后監管，嚴懲違法違規，保護投資者合法權益。

推進(jìn)注冊制改革的核心在于理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系。注冊制的巧妙之處就在于既能較好地解決發(fā)行人與投資者信息不對稱(chēng)所引發(fā)的問(wèn)題，又可以規范監管部門(mén)的職責邊界，避免監管部門(mén)的過(guò)度干預，不再對發(fā)行人“背書(shū)”，也不過(guò)多關(guān)注企業(yè)以往業(yè)績(jì)、未來(lái)發(fā)展前景，這些都交由投資者判斷和選擇，股票發(fā)行數量與價(jià)格由市場(chǎng)各方博弈，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。同時(shí)，監管部門(mén)集中精力做好事中事后監管，維護市場(chǎng)秩序，保護投資者合法權益。

初步方案，股票發(fā)行注冊制改革總的目標是，建立市場(chǎng)主導、責任到位、披露為本、預期明確、監管有力的股票發(fā)行上市制度。要堅持市場(chǎng)導向，放管結合。尊重市場(chǎng)規律，最大限度減少和簡(jiǎn)化行政審批，明確和穩定市場(chǎng)預期，強化市場(chǎng)內在約束，建立以市場(chǎng)機制為主導的新股發(fā)行制度安排。同時(shí)，加快監管轉型，強化事中事后監管。要堅持法治導向，依法治市。健全資本市場(chǎng)法律體系，完善股票發(fā)行上市監管制度和投資者保護制度。要堅持披露為本，歸位盡責。建立和完善以信息披露為中心的制度安排，強化發(fā)行人對信息披露的誠信義務(wù)和法律責任，發(fā)揮中介機構的核查把關(guān)作用，引導投資者提高風(fēng)險識別能力和理性投資意識，促進(jìn)發(fā)行人、中介機構、投資者等各市場(chǎng)主體歸位盡責，賣(mài)者盡責，買(mǎi)者自負。證券交易所應進(jìn)一步健全完善自律規則體系，切實(shí)履行自律職責，更好適應注冊制改革的各項要求。

應當看到，推進(jìn)注冊制改革可能面臨一些風(fēng)險和問(wèn)題，比如，可能影響投資者對股市擴容的心理預期，一些企業(yè)可能出現高價(jià)發(fā)行，一些公司質(zhì)量不高和欺詐發(fā)行的風(fēng)險加大等。因此，我們要堅持循序漸進(jìn)、穩步實(shí)施的原則，立足國情，以現實(shí)問(wèn)題為導向，在具體推進(jìn)過(guò)程中，注重增強改革措施的系統性、針對性、協(xié)同性，既立足全局、著(zhù)眼長(cháng)遠，又立足當前、穩步推進(jìn)，妥善處理好資本市場(chǎng)改革、發(fā)展、穩定的關(guān)系。要堅持統籌協(xié)調，加強市場(chǎng)頂層設計，形成共促市場(chǎng)穩定健康發(fā)展的改革合力。要健全風(fēng)險監測、預警和處置機制，加強風(fēng)險識別、防范和處置能力，及時(shí)防范和化解市場(chǎng)風(fēng)險。

四、健全資本市場(chǎng)信息披露規則體系及監管機制

信息披露是解決資本市場(chǎng)信息不對稱(chēng)、規范市場(chǎng)主體行為、幫助投資者決策的基本制度安排。以信息披露為中心的監管理念，其內涵就是股票、債券、基金發(fā)行人負有信息披露的強制義務(wù)，作為信息披露的第一責任人，必須確保所披露的信息真實(shí)、準確、及時(shí)。保薦機構、會(huì )計師事務(wù)所等中介機構要對市場(chǎng)主體披露的信息履行保薦或鑒證職責，如未勤勉盡責，就應承擔民事、行政甚至刑事責任。監管部門(mén)不為信息披露義務(wù)人“背書(shū)”，不對信息披露作實(shí)質(zhì)性判斷，但要確保信息披露的齊備性、一致性和可理解性。如果信息披露丟三落四、前后矛盾、語(yǔ)言晦澀，影響投資者作出理性決策，監管部門(mén)就要切實(shí)履行職責，采取監管措施。當然，“不背書(shū)”不代表“不打假”，對于信息披露造假行為，監管部門(mén)將始終保持高壓嚴打態(tài)勢，依法追究相關(guān)義務(wù)人的責任。

貫徹以信息披露為中心的監管理念，必須有一整套科學(xué)管用的制度體系提供支撐和保障。我國資本市場(chǎng)建立20多年來(lái)，始終重視信息披露制度建設，目前已初步形成由證券法和上市公司信息披露管理辦法等法律規章、內容與格式準則等規范性文件、自律規則共同構成的信息披露制度體系，在規范市場(chǎng)主體和中介機構行為、保護投資者知情權等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著(zhù)多層次資本市場(chǎng)建設的不斷推進(jìn)，問(wèn)題也逐漸凸顯，比如，規則的整體架構和層次有待完善，不同層次規則之間內容交叉重復、未逐層細化；同一層次不同規則之間邏輯不盡一致；擬上市公司信息披露較為全面和具體，而上市后持續信息披露存在“短板”。再如，規則具有較為明顯的監管需求導向，注重財務(wù)信息披露，對企業(yè)發(fā)展戰略、業(yè)務(wù)模式、核心競爭力、風(fēng)險因素等非財務(wù)信息披露關(guān)注不足，市場(chǎng)主體披露的信息未能真正滿(mǎn)足投資者需求。又如，現行規則整體邏輯不強，帶有“拼接式”痕跡，一定程度上造成上市公司披露信息零散化、片段化，未能完整、全面、前后連貫地反映公司經(jīng)營(yíng)面貌。因此，必須進(jìn)一步健全多層次資本市場(chǎng)信息披露規則體系。

第一，以投資者需求為導向，重點(diǎn)處理好十個(gè)關(guān)系。

一是處理好信息披露統一性與投資者需求多樣性的關(guān)系，努力滿(mǎn)足不同群體差異化的需求。二是處理好信息披露數量與質(zhì)量的關(guān)系，減少信息披露冗余，增強信息披露的簡(jiǎn)明性和可讀性。三是處理好信息披露可比性與有用性的關(guān)系，制定和完善針對特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的信息披露規則。四是處理好會(huì )計準則與披露規則的關(guān)系，根據會(huì )計準則，結合資本市場(chǎng)實(shí)際和投資者特點(diǎn)，對披露規則進(jìn)行必要的適應性調整。五是處理好財務(wù)信息與非財務(wù)信息的關(guān)系，為投資者決策提供更加全面的信息，并探索非財務(wù)信息標準化，增強通用性與可比性。六是處理好市場(chǎng)主體信息與監管信息的關(guān)系，使信息披露真正滿(mǎn)足市場(chǎng)主體的實(shí)際需求。七是處理好發(fā)行信息披露與持續信息披露的關(guān)系，增強多層次資本市場(chǎng)不同環(huán)節、不同層次信息披露的有效銜接。八是處理好強制性信息披露與自愿性信息披露的關(guān)系，鼓勵市場(chǎng)主體遵循自愿原則為投資者決策提供有用信息。九是處理好定期報告與臨時(shí)報告的關(guān)系，提高市場(chǎng)主體信息披露的邏輯一致性，增強一體化程度，避免不同維度的信息重復披露或相互矛盾。十是處理好信息披露制度體系穩定性與靈活性的關(guān)系，在保持相對穩定的同時(shí)，及時(shí)根據市場(chǎng)變化增加新行業(yè)、新業(yè)務(wù)的信息披露要求。

第二，在證券法、公司法等相關(guān)法律之下，按照三個(gè)層次，優(yōu)化信息披露規則體系的總體框架。

第一個(gè)層次是部門(mén)規章，包括資本市場(chǎng)信息披露管理辦法和資本市場(chǎng)信息披露規則體系建設及監管辦法，構建覆蓋多維度、多產(chǎn)品、多市場(chǎng)層次的信息披露基本原則和要求。第二個(gè)層次是規范性文件，對現有規則進(jìn)行充分整合，分別形成不同市場(chǎng)層次、不同市場(chǎng)環(huán)節的具體信息披露規則。第三個(gè)層次是自律規則，滬深證券交易所、全國股轉公司、行業(yè)協(xié)會(huì )等要根據我會(huì )制定的部門(mén)規章和規范性文件，完善相應的信息披露自律規則。

第三，明確信息披露規則體系制定與實(shí)施的職責分工。

證監會(huì )信息披露領(lǐng)導小組要抓緊研究制定分工方案，明確相關(guān)單位和部門(mén)在制定完善部門(mén)規章、規范性文件和自律規則方面的具體任務(wù)，盡快啟動(dòng)這項工作，力爭2015年內基本完成。同時(shí)，要加強統籌協(xié)調，確保不同規則之間協(xié)調匹配，避免內容交叉重疊、要求畸重畸輕。信息披露日常監管工作按照不同業(yè)務(wù)條線(xiàn)歸口管理，主要以信息披露義務(wù)人為標準劃分邊界。

五、進(jìn)一步強化稽查執法工作

2013年8月，我會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強稽查執法工作的意見(jiàn)》，將稽查執法明確定位為我會(huì )的一項主要業(yè)務(wù)與核心工作，取得了積極成效。全系統多層次、全方位稽查執法體系基本形成，通過(guò)公安機關(guān)提前介入、刑事偵辦指定管轄、行政與刑事聯(lián)合辦案等有效方式，增強了打擊違法違規行為的合力。堅持和完善查審分離制度，深化行政處罰機制改革，執法效率與公正性不斷提高。2014年，會(huì )機關(guān)和派出機構共受理線(xiàn)索678件，同比增長(cháng)11%；新增立案調查205件，同比增長(cháng)8%；移送公安機關(guān)74件，是前5年平均數的2.3倍；審結案件163件，收繳罰沒(méi)款7.04億元，對31人實(shí)施市場(chǎng)禁入?？偟目?，稽查執法作為事后監管的主要手段，在維護市場(chǎng)“三公”和平穩健康運行、保護投資者合法權益方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為依法治市的最直觀(guān)、最有力的保障，也是增強市場(chǎng)監管威懾力和公信力的最直接、最有效的手段。

當前，資本市場(chǎng)違法違規案件仍然易發(fā)多發(fā)，新型案件增多、違法手段交叉、案情隱蔽復雜、涉案金額巨大、形勢依然嚴峻，這些都對進(jìn)一步加強稽查執法工作提出了更高要求。為此，要重點(diǎn)抓好以下工作：

一是提高認識，轉變觀(guān)念，增強稽查執法工作自覺(jué)性。一般來(lái)說(shuō)，現在各方面對稽查執法工作重要性的認識是一致的，但在思想深處，是否真正重視，是否真抓實(shí)干，情況就很不一樣了，遇到的實(shí)際困難和矛盾就比較多了。一些派出機構還沒(méi)有把主要精力轉到稽查執法上，一些日常監管部門(mén)、交易所、會(huì )管單位發(fā)現問(wèn)題和移送線(xiàn)索的能力不強，證據意識淡薄，有的存在選擇性執法的現象，甚至以日常監管替代稽查執法。因此，強調和深化對稽查執法的認識，是做好稽查執法工作的前提。要正確處理“促發(fā)展”與“強執法”的關(guān)系，兩者相互聯(lián)系，相互統一，但隨著(zhù)形勢變化，要把更多的精力轉到抓稽查執法上來(lái)。要妥善對待立案調查給相關(guān)市場(chǎng)主體帶來(lái)的隱性成本，合理區分機構與個(gè)人的責任，提高精準打擊能力。要逐步解決“查案件”影響“過(guò)日子”的實(shí)際困難，努力保障正常的經(jīng)費，加大異地交叉辦案的力度。要努力克服怕得罪人、不敢管的思想，增強敢于擔當、頂住壓力的責任感和使命感。

二是著(zhù)力增強稽查工作的整體合力。新的稽查工作格局建立后，人員數量增加了，但各稽查單位自成一體、各自辦案，工作中存在指揮督導不暢、組織協(xié)調不夠、資源共享不足、協(xié)作配合不力等問(wèn)題，迫切需要加以解決。要按照統一指揮、科學(xué)分工、密切協(xié)同、快速反應的要求，調整稽查局的職責定位，剝離立案、復核等職能，突出指揮協(xié)調、監督指導、服務(wù)保障的職責，加強問(wèn)題分析、標準制定和決策執行。要充分發(fā)揮稽查總隊和滬深專(zhuān)員辦專(zhuān)司稽查大要案的作用，走專(zhuān)業(yè)化的精兵之路，打造成為辦理大要案的三支“鐵軍”。交易所受托執法是對我會(huì )執法力量的有效補充和強化，要承擔涉及股票發(fā)行注冊制的違法違規案件、債券市場(chǎng)案件、與滬港通相關(guān)涉外案件的調查，并發(fā)揮信息、裝備和資源優(yōu)勢，承擔執法協(xié)作職能。目前36個(gè)派出機構稽查人員占全系統的54%，承辦了近70%的案件，但忙閑不均的現象十分突出，2014年深圳、上海、廣東、江蘇4個(gè)局承辦了派出機構新增立案調查總量的43%，但也有3個(gè)局為零，12個(gè)局僅為1起。對派出機構稽查工作要實(shí)行條塊結合，采取稽查業(yè)務(wù)以條為主、日常管理由塊負責的模式。建立派出機構局長(cháng)、副局長(cháng)主持稽查執法專(zhuān)題會(huì )議制度，及時(shí)研究協(xié)調執法中的疑難問(wèn)題。

三是下大力氣完善稽查執法規則體系。要集中組織力量梳理現行執法規則，通過(guò)立、改、廢，完善有關(guān)調查取證、審理處罰的標準，明確證據規則和法律適用基本原則，切實(shí)解決執法標準不明確、要求不統一、程序不規范的問(wèn)題。要及時(shí)歸納總結案例，凝聚共識，形成類(lèi)案慣例和指導意見(jiàn)，逐步提煉形成各類(lèi)執法規則，豐富執法手段與經(jīng)驗。建立常態(tài)化的以稽查執法為導向的各類(lèi)專(zhuān)項檢查制度，提高發(fā)現問(wèn)題和線(xiàn)索的能力。交易所要依托大數據系統，強化內部線(xiàn)索發(fā)現部門(mén)之間的協(xié)作，深入挖掘各類(lèi)違法違規線(xiàn)索。要調整線(xiàn)索移送和查處案件的結構，在繼續對內幕交易犯罪保持嚴打高壓態(tài)勢的同時(shí)，加大對欺詐發(fā)行類(lèi)、虛假信息披露類(lèi)和市場(chǎng)操縱類(lèi)線(xiàn)索及案件的發(fā)現與查處力度。加強對新型復雜案件的預研預判，總結探索行之有效的調查路徑和方法。

四是繼續深化行政處罰工作機制改革，提高案件審理效率。對案情簡(jiǎn)單、法律適用明確的案件實(shí)行簡(jiǎn)易審理程序。對重大疑難案件要進(jìn)一步健全會(huì )商機制。全面實(shí)施五人主審合議制，加快充實(shí)專(zhuān)職審理委員力量，建立兼職審理委員制度，探索巡回審理工作機制。建立退案制度，明確退案的程序、標準和時(shí)限。建立調查人員列席審理會(huì )制度，強化調查與審理的相互溝通、監督和制約。研究建立針對不同案件的“先行后刑”、“行刑同步”等處理模式，實(shí)現行政責任與刑事追責并行推進(jìn)，充分發(fā)揮行政執法及時(shí)高效的特點(diǎn)和優(yōu)勢。依照行政公開(kāi)的基本原則，探索階段性披露案件查處信息，將執法震懾力和案件警示效應及時(shí)傳導至市場(chǎng)，更大程度發(fā)揮案件查處的綜合效應。

五是增加執法經(jīng)費和科技投入。充分利用大數據挖掘技術(shù)，開(kāi)發(fā)運用各類(lèi)違法交易模型，篩查鎖定有價(jià)值線(xiàn)索。盡快建成稽查電子取證實(shí)驗室，全面配置電子、財務(wù)取證類(lèi)、執法記錄類(lèi)等現代取證設備，推進(jìn)系統內外信息互聯(lián)互通。深化與有關(guān)部委的執法協(xié)作機制，進(jìn)一步解決通訊、資金、身份信息等涉案資料調取問(wèn)題。研究建立稽查案件補貼制度，改善稽查人員待遇。探索建立經(jīng)費分配使用與案件查處工作量掛鉤的機制。

六、進(jìn)一步加強投資者保護工作

保護投資者合法權益，是資本市場(chǎng)健康運行的內在要求，是維護社會(huì )公平正義和關(guān)系億萬(wàn)人民群眾切身利益的大事，也是改革創(chuàng )新和促進(jìn)監管轉型的重要保障。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強資本市場(chǎng)中小投資者合法權益保護工作的意見(jiàn)》，全面構建了中小投資者保護制度體系。文件發(fā)布以來(lái)，全系統、全市場(chǎng)凝聚共識，積極行動(dòng)，投資者保護工作取得新成效。投資者保護開(kāi)始滲入監管工作的各環(huán)節與全過(guò)程，在并購重組、退市以及創(chuàng )業(yè)板、“新三板”改革中全面嵌入投資者保護要求，全面強化對上市公司實(shí)際控制人、控股股東、關(guān)聯(lián)方等履行承諾行為的監管，落實(shí)填補回報措施，健全利潤分配披露制度，落實(shí)上市公司現金分紅監管指引，現金分紅的公司數量與分紅比例都有增長(cháng)。建立健全中小投資者投票機制，2014年上市公司股東大會(huì )采用網(wǎng)絡(luò )投票和實(shí)施累積投票的分別為2208家和1250家，共5078次和1431次，同比增加159%和19%、244%和38%。取消征集投票權持股比例限制的公司360家。實(shí)施中小投資者單獨計票的公司1662家，占上市公司總數的64%，共3333次。

2014年，12386熱線(xiàn)共接收投訴9897件，達成和解8610件，占87%。證券業(yè)協(xié)會(huì )及地方協(xié)會(huì )受理調解案件1007起，調解成功934起，占93%。投資者服務(wù)中心經(jīng)法院委托或當事人申請受理案件125起，成功調解74起，賠付金額925萬(wàn)元。推動(dòng)建立先行賠付機制，支持違規公司大股東主動(dòng)補償投資者。海聯(lián)訊案件中，9823名適格投資者與4名股東達成有效和解，占適格投資者總人數的95.7%，獲得補償金額近8883萬(wàn)元，占應補償總金額的98.8%。

隨著(zhù)投資者保護工作的不斷深入，也陸續反映出一些問(wèn)題，如部分制度的配套細則有待健全，相關(guān)要求尚未落地；投資者保護與日常監管銜接不夠，存在脫節現象；糾紛解決與賠償救濟剛剛起步，離投資者要求還有差距；投資者保護統籌不足，資源利用不夠合理。

2015年，要在繼續落實(shí)國辦《關(guān)于進(jìn)一步加強資本市場(chǎng)中小投資者合法權益保護工作的意見(jiàn)》上下功夫，扎實(shí)做好以下工作：

一是抓好制度建設。盡快發(fā)布投資者適當性、優(yōu)化回報、保障行權等專(zhuān)項文件，做好投資者保護有效性評估，將投保要求全面嵌入各項業(yè)務(wù)制度設計中，實(shí)現投資者保護工作與各項監管業(yè)務(wù)的無(wú)縫對接。建立健全股票發(fā)行注冊制改革全過(guò)程的投資者保護機制。在多層次市場(chǎng)建設和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機構創(chuàng )新發(fā)展中，有效落實(shí)投資者適當性管理和投資者教育，做好投資者尤其是中小投資者風(fēng)險揭示工作。研究出臺持股行權試點(diǎn)管理辦法。

二是抓好投訴處理。把投訴處理結果作為投保工作的一個(gè)切入口，滲透到監管工作的各方面、各環(huán)節。出臺投資者投訴處理辦法，強化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體責任，獎懲分明，對落實(shí)好的，支持其發(fā)展，對執行不到位的主體要追責。建立投訴備案管理制度，形成投訴“大數據”，服務(wù)監管，服務(wù)投資者。繼續完善投訴處理協(xié)作機制，優(yōu)化內部流程，提高投資者滿(mǎn)意度。

三是抓好糾紛解決。發(fā)布糾紛調解規則，引導調解機構規范發(fā)展。推動(dòng)投資者服務(wù)中心加快建立全國性調解組織，鼓勵派出機構指導轄區行業(yè)自律組織設立調解中心，擴大調解覆蓋面，把調解工作做出進(jìn)展、做出水平，增強實(shí)力。推進(jìn)行政和解試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮和解金及時(shí)賠償投資者的保護功能。完善上市公司投資者利益補償機制以及相關(guān)工作標準和流程，推動(dòng)有關(guān)責任主體先行賠付工作進(jìn)一步制度化、規范化和常態(tài)化。

四是抓好督促評價(jià)。督促評價(jià)是投資者保護工作的重要抓手。要對證券期貨市場(chǎng)投資者保護狀況進(jìn)行評估評價(jià)，督促有關(guān)單位、部門(mén)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展相關(guān)工作。建立投資者權益保障檢查制度。開(kāi)展投資者調查和權益監測，形成多元化的投資者權益受損預警機制。

五是抓好典型案例。借助典型案例開(kāi)展投資者保護工作，是各個(gè)國家和地區普遍使用的有效方法。要抓好投資者保護的典型案例，及時(shí)分析總結，以小見(jiàn)大，從案例中梳理法律、制度、文化、監管、教育等各個(gè)層面的薄弱環(huán)節。通過(guò)抓典型案例，樹(shù)立投資者保護的標桿，發(fā)揮示范作用，形成市場(chǎng)影響力。

六是抓好統籌協(xié)調。投資者保護工作是一項系統工程，具有長(cháng)期性和艱巨性，涉及系統各單位和各部門(mén)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、地方政府、相關(guān)部委等。投保局作為我會(huì )的投資者保護專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)，要代表證監會(huì )牽頭抓總，統籌協(xié)調系統資源。依托投?；鸸竞屯顿Y者服務(wù)中心，充分發(fā)揮“一體兩翼”作用，組織系統開(kāi)展投保工作。各單位、各部門(mén)既要發(fā)揮優(yōu)勢、各有側重，又要積極配合，共同做好投資者保護工作。

七、繼續推進(jìn)中央監管信息平臺建設

2014年，我們全面啟動(dòng)了資本市場(chǎng)中央監管信息平臺建設，這是一項重要的基礎性和系統性工程，涉及面廣，實(shí)施難度大。一年來(lái)，平臺建設團隊從零起步，付出了艱苦努力，取得了積極進(jìn)展。同時(shí)，在平臺建設過(guò)程中，也陸續反映出一些問(wèn)題，部分單位和部門(mén)重視程度不夠、投入力量不足，沒(méi)有如期提出業(yè)務(wù)需求，或提出的需求沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，影響了平臺建設的進(jìn)度和質(zhì)量；有的單位和部門(mén)本位主義思想作祟，習慣于各搞一套的老辦法，以種種借口拖延系統與數據整合，導致一些基礎性工作尚未取得根本性突破。為此，必須抓好以下三個(gè)方面：

首先，切實(shí)提升業(yè)務(wù)需求質(zhì)量。業(yè)務(wù)需求質(zhì)量決定平臺建設質(zhì)量，事關(guān)平臺建設成敗。提出高質(zhì)量的業(yè)務(wù)需求是業(yè)務(wù)部門(mén)的責任，會(huì )機關(guān)各業(yè)務(wù)部門(mén)要組織專(zhuān)門(mén)力量研究，按照監管轉型的要求進(jìn)行本條線(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造，科學(xué)提出業(yè)務(wù)需求，并經(jīng)過(guò)本條線(xiàn)各單位、各部門(mén)充分論證后，再提交需求立項報告，切實(shí)避免沿用老思路簡(jiǎn)單拼湊需求、因缺乏溝通而導致各部門(mén)需求交叉重疊等問(wèn)題。上市公司監管、統計監測、證券公司監管、稽查執法等業(yè)務(wù)監管系統因牽涉單位多，更要加強溝通協(xié)調，理順各方職責，這本身也是監管轉型的內容。平臺建設領(lǐng)導小組辦公室要加強需求統籌，指導和引領(lǐng)各條線(xiàn)的業(yè)務(wù)需求。

其次，實(shí)現數據集中統一。中央數據庫是整個(gè)監管平臺的心臟，數據信息資源是監管平臺的血液，只有數據信息集中通過(guò)中央數據庫歸集和循環(huán)，監管平臺才能良性運行。會(huì )機關(guān)各部門(mén)作為各業(yè)務(wù)條線(xiàn)的數據統籌單位，要加強對數據集中統一工作的牽頭組織和統籌協(xié)調，明確數據需求范圍、數據標準，建立科學(xué)合理的入庫數據管理制度；各數據源單位要建立準確、可靠、及時(shí)的數據報送機制，所有重要數據都要集中，不能留有自留地；數據管理部門(mén)要加強制度建設，維護數據安全，確保數據使用規范合理。

再次，落實(shí)平臺建設責任。各單位、各部門(mén)要樹(shù)立大局觀(guān)，摒棄本位主義，堅決杜絕在需求提供、數據集中、統籌協(xié)調等方面出現敷衍和推諉現象。平臺建設領(lǐng)導小組辦公室要根據總體規劃，提出2015年工作計劃，量化各階段具體工作，責任分解到部門(mén)，任務(wù)落實(shí)到項目，每季度匯總平臺建設情況，加強督促檢查。要堅持高標準、嚴要求，嚴格工程項目管理，將平臺建成架構清晰、標準規范、技術(shù)領(lǐng)先、安全可靠、好用管用的監管設施。對于質(zhì)量不過(guò)關(guān)的，要嚴肅追究相關(guān)單位的責任。要規范管理，確保各項招投標和采購環(huán)節科學(xué)透明合規，加強監督，堅決杜絕腐敗、利益輸送等行為。

中央監管信息平臺建設是各單位、各部門(mén)的“一把手”工程，是持續推進(jìn)監管轉型的重要抓手，也是衡量各單位、各部門(mén)監管轉型的一把尺子，務(wù)必齊心協(xié)力，在2015年內取得一些重點(diǎn)突破，實(shí)現平臺建設初見(jiàn)成效。一是要建成中央數據庫一期項目，達到全市場(chǎng)數據集中統一的階段性目標，為業(yè)務(wù)監管系統建設和運行打下堅實(shí)基礎。二是要全面推進(jìn)上市公司、非上市公眾公司、證券公司、會(huì )計信息、稽查執法、打非與清整等重要業(yè)務(wù)監管系統的開(kāi)發(fā)建設，爭取2015年底前實(shí)現一批業(yè)務(wù)監管系統試運行。三是要嚴格按照平臺建設規范，提前做好其他業(yè)務(wù)監管系統建設的各項準備工作，爭取早日立項開(kāi)發(fā)。

八、從嚴要求從嚴管理干部，為監管轉型提供切實(shí)組織保障

黨的十八大以來(lái)，黨中央圍繞從嚴治黨，提出了一系列新要求、新部署。2014年以來(lái)，中央下發(fā)了十幾個(gè)文件，在選拔任用、干部監督、作風(fēng)建設和黨風(fēng)廉政建設等方面做出了具體規定。全系統必須認真貫徹執行，突出一個(gè)“嚴”字，切實(shí)加強各級領(lǐng)導班子和干部隊伍建設。

總的看，全系統各級領(lǐng)導班子和廣大干部是好的，是能夠認真貫徹執行黨的路線(xiàn)、方針、政策的，也是團結、務(wù)實(shí)、清廉的。大家工作很辛苦，處在市場(chǎng)最前沿，受到各方面批評和質(zhì)疑比較多，委屈和壓力比較大。面對這種情形，廣大干部職工忠于職守，勤奮工作，充分體現了黨員干部較強的責任心和使命感。同時(shí)，我們也必須清醒地看到，各級班子和干部隊伍建設中，仍然存在不少問(wèn)題，重業(yè)務(wù)工作、輕隊伍建設，重市場(chǎng)發(fā)展、輕思想工作的傾向比較突出，對各級班子和干部隊伍管理失之過(guò)寬、失之過(guò)軟的現象比較普遍，必須予以高度重視并堅決整改。

第一，抓好思想教育和理論學(xué)習。堅持全面從嚴治黨，一定要用好思想建黨這個(gè)法寶，扭住思想政治工作這條生命線(xiàn)，堅持不懈地抓好思想理論武裝，抓好思想教育這個(gè)從嚴治黨的根本。

按照中央要求，當前和今后一個(gè)時(shí)期，要突出對黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )精神和黨章、憲法的學(xué)習，重點(diǎn)是不斷深化對習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神的學(xué)習。2014年，我們分期分批組織了處以上干部學(xué)習習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神專(zhuān)題培訓班，大家普遍感覺(jué)收獲很大。習總書(shū)記系列重要講話(huà)，蘊含著(zhù)一系列獨創(chuàng )性的思想理論觀(guān)點(diǎn)，體現了形勢發(fā)展變化對黨和國家工作的最新要求和部署，是中國特色社會(huì )主義理論的最新成果，為我們推進(jìn)資本市場(chǎng)改革發(fā)展提供了強大思想武器。我們要進(jìn)一步加強理論學(xué)習，在堅定理想信念上下功夫，解決學(xué)而不信的問(wèn)題；在入腦入心上下功夫，解決學(xué)而不化的問(wèn)題；在知行合一上下功夫，解決學(xué)而不用的問(wèn)題。通過(guò)學(xué)習，真正做到習總書(shū)記強調的對黨忠誠、個(gè)人干凈、敢于擔當。

中央提出，2015年要在縣處級及以上干部中，深入開(kāi)展“三嚴三實(shí)”專(zhuān)題教育，并在“七一”前后召開(kāi)以踐行“三嚴三實(shí)”為主題的民主生活會(huì )。系統各級黨委要以活動(dòng)為契機，切實(shí)加強黨員干部的思想建設，各級黨組織要認真貫徹落實(shí)中央部署，加強組織領(lǐng)導，周密安排，確?；顒?dòng)取得實(shí)效。

第二，從嚴管理系統班子和干部隊伍。要圍繞素質(zhì)、能力、專(zhuān)業(yè)、年齡等方面優(yōu)化班子結構，充實(shí)和提拔優(yōu)秀干部，配備好班子，尤其要選好配強“一把手”。要加強班子任期管理，建立完善班子任期內比較研判和調整優(yōu)化機制，形成干部任期剛性，強化干部任期內管理。要大力推進(jìn)干部交流輪崗，總結幾年來(lái)的做法經(jīng)驗，對重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)崗位和不同層級的干部進(jìn)行定期輪崗。同時(shí)，探索建立干部能上能下的機制，綜合運用考核、巡視、紀檢等手段，設置能上能下的觸點(diǎn)閥值和一票否決的情形，形成長(cháng)效機制。

要加強對領(lǐng)導干部特別是主要負責人的管理，核心是解決平時(shí)管理不嚴的問(wèn)題。著(zhù)力加強對“一把手”在人、財、物支配權上的制約，完善問(wèn)責制度。要做好對“一把手”任期內的履職評價(jià)和動(dòng)態(tài)管理，既要克服“一言堂”、“個(gè)人說(shuō)了算”，又要防止“不作為”、“和事佬”。要強化硬性約束，嚴格執行個(gè)人事項報告制度。從2015年起，對系統擬提拔為副處級及以上干部，列為副廳級及以上后備干部人選，都要對個(gè)人事項報告進(jìn)行重點(diǎn)抽查核實(shí)。要嚴格執行重大事項請示報告制度，完善談心談話(huà)制度。干部日常管理是個(gè)難題，需要有效抓手，實(shí)踐證明，人事、審計、紀檢、巡視等各個(gè)方面都管得緊一點(diǎn)，形成約束合力，就容易取得效果，要繼續強化這種管理合力。

第三，拓寬干部職工的職業(yè)生涯發(fā)展渠道。當前全系統干部隊伍建設面臨一些新問(wèn)題新情況，比如，干部成長(cháng)空間受限，晉升路徑單一，干部缺乏穩定預期，隊伍整體進(jìn)入職業(yè)活躍期等。對此，系統各級黨委要高度重視。一方面，必須樹(shù)立正確的用人導向，堅持實(shí)績(jì)晉升原則，讓素質(zhì)高、能力強、業(yè)績(jì)突出、群眾公認的干部有用武之地。大力培養和選拔優(yōu)秀年輕干部。對于一些崗位，可以開(kāi)展競爭性選拔，通過(guò)比實(shí)績(jì)、比能力，讓優(yōu)秀干部脫穎而出。另一方面，要建立多元的正向激勵機制，加大系統內各單位的交流輪崗，拓寬到地方和金融機構掛職鍛煉的渠道，搭建職業(yè)生涯發(fā)展的平臺。廣泛開(kāi)展談心談話(huà)活動(dòng)，加強機關(guān)文化建設，有效開(kāi)展黨團日活動(dòng)、讀書(shū)日活動(dòng)，促進(jìn)干部之間的溝通交流，在工作上、生活上和情感上關(guān)心干部職工，充分調動(dòng)干部職工愛(ài)崗敬業(yè)、干事創(chuàng )業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性。

要落實(shí)各級黨委在選人用人上的主體責任，特別是第一責任人的責任，堅決防止和糾正用人上的不正之風(fēng)，堅持公開(kāi)、公正。組織人事部門(mén)要切實(shí)擔負起職能部門(mén)的責任，對動(dòng)議提名、醞釀、考察等選拔任用工作實(shí)行全過(guò)程記實(shí)。在防止帶病提拔方面，要強化問(wèn)責，倒逼各級組織特別是主要負責人履行把關(guān)責任。

第四，狠抓作風(fēng)建設，強化“兩個(gè)責任”落實(shí)。當前一些領(lǐng)導干部對作風(fēng)建設重視不夠，對中央三令五申置若罔聞，壓力層層傳導不夠，有的甚至我行我素。一些單位在執行民主集中制方面存在不少問(wèn)題，“三重一大”決策程序執行不好，機構、干部、薪酬、住房管理不規范。有的單位會(huì )議活動(dòng)、文件簡(jiǎn)報過(guò)多過(guò)濫，開(kāi)展活動(dòng)鋪張浪費，出國違反規定。作風(fēng)建設貴在抓緊、抓細、抓常。各級黨委要高度重視黨風(fēng)廉政建設責任制，切實(shí)提高主體責任意識，充分認識落實(shí)主體責任不能務(wù)虛，必須務(wù)實(shí)。各級領(lǐng)導干部要帶頭遵守中央若干規定，認真主動(dòng)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設責任。要提高執行力，決策前積極建言獻策，決策后切實(shí)貫徹執行。要敢于堅持真理，修正錯誤，把開(kāi)拓意識、進(jìn)取意識、創(chuàng )新意識、法治意識統一起來(lái)，堅持實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準。要敢于堅持原則，在人情多、誘惑多、利益復雜的環(huán)境下，始終按程序和規矩辦事。要敢于攻堅克難，提倡“釘釘子”精神，決策好了的，就要齊心合力、眾志成城地穩步推進(jìn)。

各級紀委要聚焦主業(yè)，深入推進(jìn)“三轉”，切實(shí)把精力轉到監督執紀問(wèn)責上來(lái)。對容易出現風(fēng)險點(diǎn)的權力部門(mén)、關(guān)鍵崗位和特殊領(lǐng)域，尤其是行政許可、稽查執法等跟市場(chǎng)直接相關(guān)的部門(mén)、崗位和人員，以及交易所、中國結算、中證金融等與市場(chǎng)聯(lián)系緊密的單位，要切實(shí)加大監督力度。要落實(shí)監督責任，層層傳導壓力，抓好案件查辦，落實(shí)“一案雙查”。要充分發(fā)揮行政監察職能，制定行政監察辦法，并組織開(kāi)展試點(diǎn)，加強對監管轉型過(guò)程中權力運行的再監督。要加強紀檢監察組織建設，配齊配強紀檢監察干部隊伍，加強對會(huì )管單位紀檢監察的垂直管理。要完善巡視工作組織建設，充實(shí)人員力量，加大巡視的力度和密度，做好常規巡視和不固定目標的專(zhuān)項巡視。

同志們，今年春節比較晚，還有一個(gè)月左右的時(shí)間。在這段時(shí)間里，我們要以飽滿(mǎn)的精神狀態(tài)，扎實(shí)啟動(dòng)這次會(huì )議研究確定的重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)工作，確保2015年市場(chǎng)改革發(fā)展和持續推進(jìn)監管轉型實(shí)現順利開(kāi)局，并為全年工作打下堅實(shí)基礎。最后，提前給全系統同志們拜個(gè)早年，祝大家新春快樂(lè )，萬(wàn)事如意！

本文關(guān)鍵詞： 肖鋼, 注冊制改革, 2015年, 資本市場(chǎng), 頭等大事, 監管轉型, 監管效能

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