對商事制度改革中“住改商”問(wèn)題的調研

推進(jìn)商事制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的重要部署，目的是通過(guò)放寬市場(chǎng)準入管制，降低準入門(mén)檻，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)市場(chǎng)主體自律自治，帶動(dòng)新型市場(chǎng)監管體系的重新構建，健全完善現代企業(yè)制度，服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。

簡(jiǎn)化住所登記手續是此次改革的一項重要內容。為進(jìn)一步降低登記門(mén)檻，規范住所和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記行為，各地先后出臺了企業(yè)住所和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記管理辦法。在相關(guān)辦法制定的過(guò)程中，住所與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所相對分離、“一照多址”“一址多照”“住改商”“商務(wù)秘書(shū)”等制度設計成為討論的焦點(diǎn)，其中“住改商”問(wèn)題引起了廣泛爭議。

一、“住改商”的概念

“住改商”是“住宅改商用”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指在區分所有權的建筑物中，業(yè)主利用住宅從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的行為。

二、“住改商”的產(chǎn)生及其利弊

近年來(lái)，中小企業(yè)發(fā)展迅猛，個(gè)體創(chuàng )業(yè)隊伍不斷擴大，許多企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)為了節約成本，使用自有住房或租賃住宅用于經(jīng)營(yíng)。一些地方政府為了鼓勵群眾創(chuàng )業(yè)，尤其是解決下崗職工、返鄉農民工、大學(xué)畢業(yè)生、軍轉人員的就業(yè)問(wèn)題，對經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的把關(guān)較為寬松，只要經(jīng)營(yíng)戶(hù)取得經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的合法使用權并依法注冊登記即可，對于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的用途并不深究。在多種因素的綜合作用下，“住改商”逐步成為一種普遍現象。

“住改商”是市場(chǎng)自我調節的產(chǎn)物，其存在現階段具有一定合理性。“住改商”大大降低了創(chuàng )業(yè)成本，能夠滿(mǎn)足剛畢業(yè)大學(xué)生、下崗職工、農民工等群體的創(chuàng )業(yè)需求，可以讓更多人利用自有住宅或租用住宅創(chuàng )業(yè)，同時(shí)也為政府創(chuàng )造了更多財政收入。“住改商”經(jīng)營(yíng)也給居民日常生活帶來(lái)了一定的便利，如利用小區住宅開(kāi)辦的雜貨店、洗衣店、火車(chē)票代辦點(diǎn)、家政服務(wù)公司等。

然而，“住改商”的負面影響同樣不可忽視，主要表現為對居民日常生活的干擾。一是商住混雜，陌生人員進(jìn)出頻繁，給小區安全帶來(lái)隱患。二是一些行業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生油煙、廢氣、噪聲等，給居民身心健康造成極大損害，如餐飲、娛樂(lè )等。三是占用小區公共資源，損害其他業(yè)主的合法權益，如增加了電梯使用率，占用小區停車(chē)位等。

三、“住改商”有關(guān)法律規定

2007年10月1日起施行的《中國人民共和國物權法》第七十七條規定，業(yè)主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。

2009年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》第十條規定，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房，未按照《中國人民共和國物權法》第七十七條的規定經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意，有利害關(guān)系的業(yè)主請求排除妨害、消除危險、恢復原狀或者賠償損失的，人民法院應予支持；將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的業(yè)主以多數有利害關(guān)系的業(yè)主同意其行為進(jìn)行抗辯的，人民法院不予支持。第十一條規定，業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房，本棟建筑物內的其他業(yè)主，應當認定為《中國人民共和國物權法》第七十七條所稱(chēng)“有利害關(guān)系的業(yè)主”。建筑區劃內，本棟建筑物之外的業(yè)主，主張與自己有利害關(guān)系的，應證明其房屋價(jià)值、生活質(zhì)量受到或者可能受到不利影響。

從上述《中國人民共和國物權法》和司法解釋的規定可以看出，國家對“住改商”進(jìn)行了嚴格的限制，要求“住改商”必須經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。從保護業(yè)主物權的角度來(lái)說(shuō)，這些規定無(wú)可厚非，但對經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，其依法“住改商”的可能性微乎其微。

筆者認為，現行法律、法規對“住改商”的規定過(guò)嚴。最高人民法院對《中國人民共和國物權法》的司法解釋?zhuān)鞔_規定了本棟建筑物內的其他業(yè)主都是“有利害關(guān)系的業(yè)主”。這意味著(zhù)整棟建筑物中任何一個(gè)業(yè)主對于“住改商”都享有一票否決權，只要有一個(gè)業(yè)主不同意，經(jīng)營(yíng)者“住改商”的權利就無(wú)法行使。

以筆者所在小區為例，低層的步梯房6層共36戶(hù)，高層電梯房32層共128戶(hù)，相當一部分購房者是投資買(mǎi)房，還有部分業(yè)主擁有多套住房，小區入住率不高。如果某業(yè)主要將一套住宅租給公司辦公，要取得少則幾十戶(hù)，多則上百戶(hù)業(yè)主的同意。未實(shí)際入住業(yè)主聯(lián)系困難，已入住業(yè)主大多擔心經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能擾民、破壞環(huán)境或造成安全隱患，不同意“住改商”，取得有利害關(guān)系一致同意的可能性非常小。

物權人對其住宅依法享有占用、使用、收益、處分的權利。“住改商”是物權人對住宅用途的選擇，是實(shí)現其對住宅使用權的一種方式，屬于私權的范疇。“住改商”權利的行使可能損害其他業(yè)主的權益，但不是必然的損害，而且這種損害在一定條件下是可控的。筆者認為，為避免不確定損害的發(fā)生，而限制物權人既得利益的實(shí)現，在私權和公權的保護上明顯失衡。房屋使用權是房屋所有人物權的重要內容，在不違背法律、不影響公共利益和其他業(yè)主合法利益的前提下，房屋所有人有權自由使用，法律不應過(guò)度限制。

此外，現行法律對“住改商”的規定缺乏可操作性?！吨袊嗣窆埠蛧餀喾ā泛退痉ń忉屢幎?ldquo;住改商”應征求有利害關(guān)系業(yè)主的意見(jiàn)，但對于征求意見(jiàn)的程序和出具證明材料的標準未作統一規定。業(yè)主委員會(huì )應當以召開(kāi)業(yè)主大會(huì )的形式還是以公告的形式征求業(yè)主對“住改商”的意見(jiàn)？有利害關(guān)系業(yè)主必須明確表示同意并簽名，還是無(wú)反對意見(jiàn)則視為同意？對于這些程序問(wèn)題，相關(guān)法律、法規也沒(méi)有作出明確規定。

在實(shí)踐中，登記機關(guān)在具體審查時(shí)無(wú)法可依，往往憑經(jīng)驗判斷，尺度把握松緊不一。例如，有的登記機關(guān)憑業(yè)主委員會(huì )出具的證明即核準“住改商”登記為企業(yè)住所，有的登記機關(guān)憑住宅相鄰住戶(hù)的證明即核準“住改商”登記為企業(yè)住所。

此外，由于工商部門(mén)在企業(yè)登記過(guò)程中履行的是形式審查義務(wù)，對于業(yè)主委員會(huì )是否已征得其他利害關(guān)系人同意、出具證明人是否為住宅相鄰住戶(hù)等實(shí)質(zhì)性?xún)热?，登記機關(guān)不予審查。這就導致審查環(huán)節存在漏洞，為一些不必要的訴訟埋下了隱患。

四、“住改商”登記工作難點(diǎn)

1.申請人不了解法律規定，主動(dòng)配合難

大多數人對“住改商”須經(jīng)利害關(guān)系人同意的規定不甚了解，部分“住改商”申請人對工商部門(mén)要求其征得有利害關(guān)系業(yè)主同意、提交證明文件有抵觸情緒。一些申請人認為工商部門(mén)與當前國家關(guān)于簡(jiǎn)化登記程序、降低準入門(mén)檻的改革方向背道而馳，擅自抬高登記門(mén)檻，有意刁難。

2.第三人怕承擔責任，證明開(kāi)具難

按照國家工商總局下發(fā)的《關(guān)于住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，登記機關(guān)要求“住改商”申請人提交《住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記表》以及所在地居委會(huì )或業(yè)主委員會(huì )出具的證明文件。然而，一些居委會(huì )或業(yè)主委員會(huì )作為“住改商”登記的第三人，擔心經(jīng)營(yíng)者日后擾民、破壞環(huán)境或人員進(jìn)出復雜造成安全隱患帶來(lái)不必要的麻煩，往往不愿出具證明甚至彼此之間相互推諉，經(jīng)營(yíng)戶(hù)不得不想盡辦法托人、找關(guān)系開(kāi)證明。這樣一來(lái)，不但增加了辦事時(shí)間，降低了登記效率，而且容易滋生腐敗，使開(kāi)具證明成為某些機構和個(gè)人灰色收入的來(lái)源。

3.證明文書(shū)缺乏規范，標準把握難

《住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記表》需要整棟建筑物業(yè)主簽名，還是業(yè)主委員會(huì )蓋章即可？業(yè)主委員會(huì )代為征求利害關(guān)系人意見(jiàn)時(shí)，如何履行程序，需要提交哪些證明材料？這些問(wèn)題目前在登記規范中沒(méi)有明確規定，登記人員在“住改商”登記中缺乏可參照的執行標準。有的地方通過(guò)地方立法予以補充，但各地標準不一、尺度不同，容易讓申請人產(chǎn)生誤解。

證明是一份重要的法律文書(shū)，應當包含申請人名稱(chēng)、住宅詳細地址、有利害關(guān)系人同意“住改商”等內容，表述用語(yǔ)應規范、嚴謹。但在實(shí)踐中，業(yè)主委員會(huì )等機構出具的證明五花八門(mén)，有的證明甚至只寫(xiě)明“同意成立××有限公司”，連住宅詳細地址都沒(méi)有注明。

4.利害關(guān)系人難以界定，審查把關(guān)難

雖然司法解釋規定本棟建筑物其他業(yè)主為利害關(guān)系人，但也不排斥本棟建筑物以外的業(yè)主主張與“住改商”住宅有利害關(guān)系。

如果本棟建筑物以外的人提出異議，登記機關(guān)應該如何處理？對于個(gè)別業(yè)主故意阻撓“住改商”的情形，登記機關(guān)該如何處置？例如，張某為解決就業(yè)，在一樓自己的住宅開(kāi)了個(gè)雜貨店，小區多數業(yè)主都沒(méi)意見(jiàn)，但王某與張某曾因生活瑣事吵架積怨，王某以雜貨店燈光影響其休息為由堅決反對。這種情況下，如果工商部門(mén)核準登記，將面臨王某的追責；如果不予登記，又扼殺了張某就業(yè)的機會(huì )。工商部門(mén)陷于兩難境地。

5.工作人員實(shí)行形式審查，審慎義務(wù)履行難

根據《中華人民共和國行政許可法》和注冊登記有關(guān)法律、法規，工商機關(guān)在注冊登記中只作形式審查，不承擔實(shí)質(zhì)性審查的責任但應盡到審慎義務(wù)，申請人對其申請材料實(shí)質(zhì)內容的真實(shí)性負責。

近年來(lái)，因提交材料虛假簽名引發(fā)的行政訴訟案件屢見(jiàn)不鮮，“住改商”登記也存在同樣的風(fēng)險。工商部門(mén)只需要審查申請人提交的資料是否齊全、有效即可，對于申請人是真正征求了利害關(guān)系人的意見(jiàn)還是自己偽造了利害關(guān)系人的簽名騙得居委會(huì )或業(yè)主委員會(huì )出具證明文件，所從事經(jīng)營(yíng)項目是否會(huì )擾民、污染周邊環(huán)境無(wú)法準確核實(shí)。因此，一旦準予核準登記后遭到部分利害關(guān)系人質(zhì)疑，并因此申請復議或提起訴訟，工商部門(mén)就可能面臨行政訴訟風(fēng)險。

五、完善“住改商”登記的建議

1.完善法律規定

建議通過(guò)司法解釋?zhuān)M(jìn)一步完善《中華人民共和國物權法》關(guān)于有利害關(guān)系人同意的規定，放寬對“住改商”的限制。在實(shí)際生活中，召開(kāi)業(yè)主大會(huì )征求意見(jiàn)或者逐一征求其他有利害關(guān)系業(yè)主意見(jiàn)都缺乏可操作性，難以實(shí)現。筆者建議采取“默示表示同意”形式，即擬“住改商”業(yè)主向所屬業(yè)主委員會(huì )申請，經(jīng)業(yè)主委員會(huì )公示，以征求本棟建筑物內其他業(yè)主的意見(jiàn)，其他業(yè)主如不提出反對意見(jiàn)則視為同意。如果經(jīng)營(yíng)后發(fā)生爭議，由有關(guān)利害關(guān)系人通過(guò)民事訴訟的途徑解決相鄰權爭議。

2.細化“住改商”制度

通過(guò)地方立法，增強“住改商”制度的可操作性。例如，在住所登記辦法中建立正負面清單制度，將數據處理、動(dòng)漫游戲開(kāi)發(fā)、文化創(chuàng )意、翻譯服務(wù)、電子商務(wù)等無(wú)污染、不擾民、無(wú)安全隱患的行業(yè)列入正面清單，允許這些行業(yè)無(wú)須其他業(yè)主同意即可進(jìn)行“住改商”登記；將餐飲、娛樂(lè )、燃氣經(jīng)營(yíng)等污染大、擾民或高危的行業(yè)列入負面清單，明確禁止這些行業(yè)“住改商”登記。其他清單中未涉及的行業(yè)，則通過(guò)“默示表示同意”形式，征得利害關(guān)系人同意后方可進(jìn)行“住改商”登記。

3.統一登記規范

建議國家工商總局以規范性文件的形式，盡快明確“住改商”登記程序，完善提交材料規范，以便各級工商行政管理機關(guān)按照統一的標準進(jìn)行登記。

4.加強普法宣傳

各級工商機關(guān)應充分利用各種媒體進(jìn)行宣傳，同時(shí)依托各類(lèi)普法宣傳活動(dòng)和登記窗口平臺，采取發(fā)放宣傳資料、現場(chǎng)接受咨詢(xún)答疑等形式，向社會(huì )公眾宣傳《物權法》和“住改商”有關(guān)規定，提高公眾對“住改商”的認知程度，積極引導有意通過(guò)“住改商”登記創(chuàng )業(yè)的人員完善登記手續，指導業(yè)主委員會(huì )履行“住改商”的程序責任，提高“住改商”登記效率。

□廣西壯族自治區防城港市工商局　岑小鷹

本文關(guān)鍵詞： 商事制度改革, 住改商, 問(wèn)題的調研

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