瓊府〔2021〕52號《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)








瓊府〔2021〕52號

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

為進(jìn)一步健全制度、補齊短板、規范管理、提高財政資金使用績(jì)效，更好支持海南自貿港建設，根據《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕5號），現提出如下意見(jiàn)。

一、總體目標

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，厘清財政預算職能，樹(shù)立“大財政”理念，堅持問(wèn)題導向，完善管理措施，堵塞管理漏洞，加強財源建設和資源統籌，規范預算編制，加強跨年度預算平衡，牢固樹(shù)立過(guò)“緊日子”思想，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，堅持底線(xiàn)思維，防范財政運行風(fēng)險，提高資金使用效益，建立與海南自貿港相適應的現代財政管理制度，更好服務(wù)海南自貿港建設發(fā)展大局。

二、主要措施

（一）加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力。

1. 規范政府收入預算管理。實(shí)事求是編制收入預算，不得以支定收。嚴禁將市縣財政收入規模、增幅納入考核評比。依照法律法規及時(shí)足額征收應征的預算收入，如實(shí)反映財政收入情況，提高收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉。市縣土地出讓收入等非稅收入應按照分成比例分級足額入庫，不得滯留挪用，未按規定上繳的市縣，將予以通報并采取適當方式扣回。除另有規定外，嚴禁將一般公共預算非稅收入與征收單位支出掛鉤。

2. 加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入、特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)收入等按規定全面納入預算。推進(jìn)政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算與一般公共預算的統籌協(xié)調。土地出讓收入等政府性基金預算結轉結余資金規模超過(guò)該項基金當年收入30%的部分用于補充預算穩定調節基金，可在此基礎上結合實(shí)際加大統籌力度。修訂《海南省省屬企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確上交國有資本收益的企業(yè)范圍，合理確定國有資本收益上交比例。

3. 強化部門(mén)收入統籌管理。各部門(mén)要依法依規將取得的收入納入部門(mén)預算，未納入預算的收入不得安排支出。加大各類(lèi)收入統籌力度，探索建立行政單位、行政類(lèi)和公益一類(lèi)事業(yè)單位非財政撥款資金統籌使用機制，部門(mén)在安排支出預算時(shí)應優(yōu)先使用事業(yè)收入等非財政撥款收入。

4. 健全盤(pán)活存量資金機制。從2022年起，開(kāi)展“存量資金清零行動(dòng)”，除財政科研項目資金、基建資金、債券資金和上級財政資金等有明確規定的資金外，預算年度終了，尚未執行完畢的本級項目資金，一律由同級財政收回。上級政府部門(mén)或下級政府部門(mén)直接撥付到本級預算部門(mén)實(shí)有賬戶(hù)的補助資金，連續兩年未用完的作為結余資金管理，按規定交回同級財政統籌使用。對于省級補助項目資金結轉結余規模較大的市縣，由省財政按照結轉結余資金規模的一定比例予以扣回。

5. 盤(pán)活存量資產(chǎn)。嚴格各類(lèi)資產(chǎn)登記和核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并予以全程登記。健全市政、交通等公共基礎設施資產(chǎn)入賬制度，推進(jìn)在建工程轉固定資產(chǎn)，加強資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理的銜接。新增資產(chǎn)配置要與存量資產(chǎn)閑置情況掛鉤。探索建立資產(chǎn)共享共用和調劑機制，推進(jìn)具備條件的大型儀器等科研設備對外開(kāi)放。探索分類(lèi)實(shí)施、分步推進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監管，逐步實(shí)現資產(chǎn)全生命周期管理。各級資產(chǎn)管理部門(mén)要全面梳理管轄范圍內的國有資產(chǎn)閑置情況，按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產(chǎn)。

（二）規范預算支出管理，推進(jìn)財政支出標準化。

6. 集中財力保障省委、省政府決策部署。各級預算安排要突出重點(diǎn)，將落實(shí)省委、省政府重大決策部署作為首要任務(wù)，統籌資金予以?xún)?yōu)先保障。各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會(huì )審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議;各部門(mén)預算草案應當報本部門(mén)黨組（黨委）審議。

7. 合理安排支出預算規模和結構。推進(jìn)零基預算管理，打破預算支出固化僵化格局，各部門(mén)不得以上年支出規模要求安排年度預算。重點(diǎn)支出預算不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。堅持“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅決兜住“三保”底線(xiàn)。落實(shí)國家出臺的民生政策，穩步提高基本公共服務(wù)標準和水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，堅持盡力而為、量力而行，未經(jīng)省政府同意不得隨意提標擴圍。

8. 堅持政府過(guò)緊日子。各市縣、各部門(mén)要嚴控一般性支出，強化因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車(chē)購置及運行費、公務(wù)招待費管理。嚴格審核公務(wù)用車(chē)更新，不得放寬租用條件變相增加保留車(chē)輛。嚴禁超標準配置通用辦公設備、家具等資產(chǎn)，沒(méi)有標準的，要從嚴控制。嚴格控制政府性樓堂館所建設，確需新建辦公用房的，按規定程序報批。

9. 健全資金投入方式。推進(jìn)投融資改革，貫通財政、金融、國資，鼓勵運用資本金、政府與社會(huì )資本合作、公募基礎設施REITs、政府投資基金等方式，發(fā)揮財政資金杠桿作用。研究制定經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展財政扶持措施，產(chǎn)業(yè)扶持不得違規與企業(yè)繳納稅收或非稅收入直接掛鉤。

10. 完善收回資金項目保障機制。資金被盤(pán)活收回或主動(dòng)上繳國庫的項目，需繼續實(shí)施且達到支付條件的，在其收回額度內，通過(guò)年度預算、盤(pán)活存量資金等方式保障其后續支出需求。完善存量資金使用程序，同級政府已批準的項目、沖抵預撥項目以及上繳、收回資金項目后續支出，由財政部門(mén)審核辦理;其他項目經(jīng)同級政府批準后，由財政部門(mén)辦理。

11. 完善財政資金直達機制。建立直達資金管理機制，明確分配審核流程和時(shí)限要求。直達資金庫款實(shí)施單獨測算、單獨調撥、單獨列示，合理保障直達資金項目用款需求。依托直達資金監控系統，實(shí)施從資金源頭到使用末端的全過(guò)程、全鏈條、全方位監管。財政部門(mén)將直達資金分配及時(shí)性和支出進(jìn)度納入預算績(jì)效考核。

12. 堅決防止年底突擊花錢(qián)。各市縣、各部門(mén)要按照項目實(shí)施進(jìn)度和合同約定撥付資金，不得以巧立支出項目、以撥代支或虛列支出、提前付款延后消費等方式，在年底突擊花錢(qián)。除另有規定外，原則上10月份以后不再追加項目支出預算，確需追加的，應報同級政府審批。

13. 推進(jìn)支出標準體系建設。根據國家基礎標準，結合公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定基本公共服務(wù)保障地方標準。參照國家“三保”范圍和標準，財政部門(mén)會(huì )同教育、旅游文化廣電體育、民政、人力資源社會(huì )保障、衛生健康等部門(mén)建立“三保”清單和標準。建立支出標準分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)管理機制，逐步擴大支出標準建設范圍，強化支出標準運用。

（三）嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性。

14. 改進(jìn)政府預算編制。2022年起各市縣按照上級轉移支付提前下達數如實(shí)編制預算，其中，財力性轉移支付統籌安排支出;具有專(zhuān)門(mén)用途的共同事權轉移支付和專(zhuān)項轉移支付在規定范圍內安排支出。市縣政府要嚴格按照省級下達的新增地方政府債務(wù)限額編制收支預算。經(jīng)本級人大或其常委會(huì )批準，國有資本規模較小或國有企業(yè)數量較少的市縣可以不編制本級國有資本經(jīng)營(yíng)預算。

15. 完善轉移支付預算管理。財政部門(mén)會(huì )同主管部門(mén)完善轉移支付資金管理方式，強化資金統籌分配。按因素法分配的，鼓勵建立“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”機制，資金使用權限逐步下放市縣;按項目法分配的，原則上應于每年9月底前提前組織下年度項目申報。除據實(shí)結算等特殊項目外，轉移支付預算原則上應細化到市縣和項目，并按規定比例提前下達市縣，未達到規定的相應減少項目預算規模。清理整合轉移支付項目，嚴格控制新增設立專(zhuān)項資金，新設專(zhuān)項要按程序報省政府批準，并做到一個(gè)專(zhuān)項一個(gè)管理辦法。

16. 加強部門(mén)預算管理。落實(shí)部門(mén)（單位）預算管理主體責任，部門(mén)（單位）要對預算完整性、規范性、真實(shí)性以及執行結果負責。將項目作為預算管理的基本單元，研究制定全省統一的項目支出管理辦法，完善項目分類(lèi)，實(shí)施項目全生命周期管理。研究建立全省統一的財政項目庫管理制度，建立健全項目入庫評審機制和項目滾動(dòng)管理機制。預算支出全部以項目形式納入項目庫，未納入財政項目庫的項目一律不得安排預算。做實(shí)項目?jì)?，納入財政項目庫的項目應當按規定完成可行性研究論證、制定具體實(shí)施計劃等各項前期工作，做到預算一經(jīng)批準即可實(shí)施。建立項目?jì)渫▓髾C制，2022年起省財政廳按季度將項目?jì)淝闆r報告省委、省政府，并通報市縣黨委、政府和省級部門(mén)主要負責人，項目?jì)淝闆r分別納入市縣高質(zhì)量發(fā)展考核內容和省級部門(mén)績(jì)效考核范圍。推進(jìn)部門(mén)預算管理改革，加強部門(mén)工作周期與預算編制周期協(xié)同，提高預算決策層級，減少部門(mén)二次分配，除發(fā)改部門(mén)管理的基建資金外，其他部門(mén)原則上不再保留部門(mén)預留資金，部門(mén)支出預算全部細化到具體實(shí)施項目;嚴格預算級次管理，不得將補助下級政府支出列入部門(mén)預算。除應急、救災等特殊事項外，部門(mén)不得代編應由所屬單位實(shí)施的項目預算。

17. 加強跨年度預算平衡。地方政府債務(wù)還本付息、中長(cháng)期支出事項和跨年度項目按規定納入中期財政規劃。強化預算穩定調節基金的跨年度預算平衡調節作用。探索在專(zhuān)項債券領(lǐng)域建立政府償債備付金制度，對于市場(chǎng)化收入償還債務(wù)的項目，結合其收入、償債規模及年限等，扣除當年還本付息需求后，按照項目收入的一定比例安排償債備付金，充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調節作用。

（四）強化預算執行和績(jì)效管理，增強預算約束力。

18. 強化預算對執行的控制。堅持無(wú)預算不支出，不得辦理超預算的資金撥付，不得擅自改變支出用途。規范預算追加、預算調劑。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過(guò)以后年度預算安排支出。規范按權責發(fā)生制列支事項，2021年起市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。

19. 規范政府采購管理。無(wú)預算不得采購，預算分年度安排但不宜按年度拆分的采購項目，可按項目整體采購。采購需求具有相對固定性、延續性且價(jià)格變化幅度小的服務(wù)項目，在年度預算能保障的前提下，可按不超過(guò)三年履行期限開(kāi)展采購，分年度安排預算和支付采購合同款。年度預算批復前急需實(shí)施的項目，在有預算保障前提下，可提前開(kāi)展采購。強化采購人主體責任，探索建立政府采購預算編制、執行和采購結果跟蹤問(wèn)效機制。

20. 優(yōu)化國庫集中支付管理。嚴格資金支付管理，不得違規從國庫向實(shí)有資金賬戶(hù)撥付資金，嚴禁以撥代支。全面規范賬戶(hù)開(kāi)立，嚴禁未經(jīng)財政部門(mén)審批擅自開(kāi)戶(hù)。加強對單位賬戶(hù)和實(shí)有資金的監控，動(dòng)態(tài)跟蹤賬戶(hù)資金流向、余額情況。優(yōu)化代管項目資金管理，根據工程進(jìn)度及合同約定，向設計、施工、監理等相關(guān)單位撥付資金。根據預算收入進(jìn)度和支出資金需要等，合理安排地方政府債券的發(fā)行規模和節奏。

21. 實(shí)施全面績(jì)效管理。強化部門(mén)的預算績(jì)效主體責任意識，建立全過(guò)程預算績(jì)效管理鏈條，探索運用成本效益分析等方法對擬新出臺重大政策和項目開(kāi)展事前績(jì)效評估。完善績(jì)效評價(jià)、預算執行、存量資金、項目預算調劑、違反財經(jīng)紀律、爭取中央補助資金等與預算編制掛鉤機制。

（五）加強風(fēng)險防控，增強財政可持續性。

22. 健全地方政府依法適度舉債機制。在財政部下達的政府債務(wù)限額內，結合市縣債務(wù)風(fēng)險程度、償債能力、債券支出進(jìn)度和項目成熟度等因素，合理確定市縣債務(wù)轉貸額度。強化專(zhuān)項債券作為項目資本金的作用，撬動(dòng)社會(huì )資本。定期評估并通報各市縣政府債務(wù)風(fēng)險情況，加強風(fēng)險評估預警結果應用。

23. 防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險。把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀律和政治規矩，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，堅決遏制隱性債務(wù)增量，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制，對有關(guān)問(wèn)題線(xiàn)索，經(jīng)核實(shí)后，各級財政部門(mén)要按照規定提出問(wèn)責建議。

24. 防范化解財政運行風(fēng)險。加強社會(huì )保險基金預算管理，促進(jìn)基金平穩運行，防范待遇支付風(fēng)險。探索建立重大政策或重大政府投資項目財政承受能力評估機制。除黨中央、國務(wù)院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門(mén)不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價(jià)等名目變相配套的政策。2018年底前形成的暫付性款項原則上應在2023年底前消化完畢，2019年以后新增暫付性款項累計余額不得超過(guò)同級財政一般公共預算和政府性基金預算本級支出之和的5%。

25. 加強內部控制管理。各市縣、各部門(mén)要健全內控制度，明確職責分工，形成相互制約監督的工作機制。嚴格落實(shí)內控制度，強化內部審計作用，提高內控制度運行有效性，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，堵住管理漏洞。

（六）增強財政透明度，提高預算管理信息化水平。

26. 加強預決算公開(kāi)和監督。自2021年起，推進(jìn)各部門(mén)所屬預算單位按規定進(jìn)行預決算公開(kāi)。除涉密信息或另有規定外，各市縣、各部門(mén)出臺專(zhuān)項資金等財政政策后，應及時(shí)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)。探索推進(jìn)績(jì)效信息公開(kāi)，逐步將專(zhuān)項資金績(jì)效目標、績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )公開(kāi)，發(fā)揮多種監督的協(xié)同效應。

27. 實(shí)現信息互聯(lián)共享。進(jìn)一步加強預算管理一體化建設，與中央系統對接，逐步完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控功能，動(dòng)態(tài)反映資金分配、使用情況。分步實(shí)現財政系統與組織、人社、編制、公務(wù)用車(chē)管理等相關(guān)部門(mén)系統互通，2021年底前聯(lián)通財政與發(fā)改系統。建設債券項目監管平臺，實(shí)現項目審批、建設進(jìn)展、資金支出等項目信息共享。

三、組織保障

（一）加強組織領(lǐng)導。各市縣、各部門(mén)要高度重視，充分認識進(jìn)一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的決策部署上來(lái)，加強培訓學(xué)習和宣傳引導，扎實(shí)推進(jìn)各項預算管理改革。

（二）強化分工協(xié)作。各市縣、各部門(mén)要切實(shí)落實(shí)本市縣、本部門(mén)預算管理改革主體責任，高質(zhì)量完成改革任務(wù)。財政部門(mén)要加強預算管理制度建設，完善系統功能，強化培訓，推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。審計部門(mén)要加強預算資金安排、執行等情況監督。

（三）抓好督促落實(shí)。省財政廳牽頭對本實(shí)施意見(jiàn)的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監測，適時(shí)組織開(kāi)展預算管理制度改革情況評估，重大問(wèn)題及時(shí)向省委、省政府報告。





 

海南省人民政府

2021年12月27日

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