魯發(fā)〔2018〕6號《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的實(shí)施意見(jiàn)》

中共山東省委山東省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的實(shí)施意見(jiàn)



魯發(fā)〔2018〕6號

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》精神，切實(shí)加強耕地保護，改進(jìn)耕地占補平衡工作，現結合我省實(shí)際，制定本實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著(zhù)力加強耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著(zhù)力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規范管理，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰略，努力構建黨委領(lǐng)導、政府負責、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的耕地保護共同責任機制，為保障我省糧食安全，服務(wù)全省新舊動(dòng)能轉換重大工程和經(jīng)濟文化強省建設，構筑堅實(shí)的資源基礎。

（二）工作目標。堅持“嚴保嚴管、節約優(yōu)先、統籌協(xié)調、改革創(chuàng )新”的原則，已經(jīng)確定的耕地紅線(xiàn)絕不能突破，已經(jīng)劃定的永久基本農田絕不能隨便占用，確保實(shí)有耕地數量基本穩定、質(zhì)量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于11288萬(wàn)畝，永久基本農田保護面積不少于9584萬(wàn)畝，確保建成5982萬(wàn)畝高標準農田，穩步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保我省糧食總產(chǎn)穩定提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

二、嚴格控制建設占用耕地

（三）強化土地規劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。下達土地利用計劃時(shí)，實(shí)行增量和存量用地統籌聯(lián)動(dòng)，新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃，充分發(fā)揮耕地占補平衡倒逼機制的作用，落實(shí)耕地嚴保嚴管措施。探索建立土地用途轉用許可制，強化非農建設占用耕地的轉用管控。

（四）嚴格永久基本農田劃定和保護。全面完成永久基本農田劃定，將永久基本農田劃定作為土地利用總體規劃的規定內容，在規劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶(hù)。避免將河道等水利工程及管理范圍用地劃為永久基本農田。糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區范圍內的耕地、城鎮周邊和交通沿線(xiàn)的優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農田要優(yōu)先劃入永久基本農田，實(shí)行重點(diǎn)保護。在落實(shí)各級耕地保護主體責任的同時(shí)，鼓勵永久基本農田保護基層管理創(chuàng )新。永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農田對各類(lèi)建設布局的約束，各市、縣（市、區）及有關(guān)部門(mén)在編制城鄉建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關(guān)規劃，推進(jìn)多規合一過(guò)程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴格論證，報國土資源部預審；農用地轉用和土地征收依法依規報國務(wù)院批準。嚴禁通過(guò)擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。

（五）以節約集約用地緩解建設占用耕地壓力。落實(shí)最嚴格的節約用地制度，各級要按照嚴控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總要求，綜合利用規劃調控、市場(chǎng)調節、標準控制等手段，全面推進(jìn)城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類(lèi)建設節約集約用地，嚴防侵占優(yōu)質(zhì)耕地。實(shí)行建設用地總量和強度雙控行動(dòng)，統籌安排新增和存量建設用地，新增建設用地計劃安排主要用于保障基礎設施、民生工程和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地。落實(shí)市、縣（市、區）政府“十三五”時(shí)期單位國內生產(chǎn)總值建設用地面積下降22%的目標任務(wù)。大力推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)、城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)、工礦廢棄地復墾調整利用試點(diǎn)等工作。積極推進(jìn)存量建設用地再開(kāi)發(fā)，加大城鎮閑置低效用地盤(pán)活利用力度，推動(dòng)建設用地減量化或零增長(cháng)，提高存量建設用地在土地供應總量中的占比。推進(jìn)完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)試點(diǎn)工作，規范建設用地使用權有序流轉，

鼓勵和引導產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉產(chǎn)或兼并重組。推進(jìn)土地市場(chǎng)誠信體系建設試點(diǎn)，加強建設用地批后監管，規范土地供應和開(kāi)發(fā)利用行為。積極開(kāi)展國土資源節約集約示范省和模范市、縣（市、區）創(chuàng )建工作，總結推廣節地技術(shù)和節地模式。規范建設項目節地評價(jià)，全面開(kāi)展開(kāi)發(fā)區土地集約利用評價(jià)和城市建設用地節約集約利用評價(jià)，強化節約集約用地目標考核和約束，提高建設用地使用效率。

三、改進(jìn)耕地占補平衡管理

（六）嚴格落實(shí)耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實(shí)機制。市、縣（市、區）政府是本行政區域內落實(shí)耕地占補平衡的責任主體，確保建設占用耕地及時(shí)保質(zhì)保量補充到位。非農建設占用耕地的建設單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，無(wú)法自行補充數量、質(zhì)量相當耕地的，應當按規定及時(shí)足額繳納耕地開(kāi)墾費。對經(jīng)依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開(kāi)墾費最高標準的兩倍執行。設施農用地生產(chǎn)結束后，經(jīng)營(yíng)者應按相關(guān)規定進(jìn)行土地復墾，占用耕地的應復墾為耕地。各設區的市政府要綜合考慮占用耕地質(zhì)量狀況、新增耕地成本、資源保護補償及管護費用等因素，制定差別化的耕地開(kāi)墾費標準。

（七）大力實(shí)施土地整治，落實(shí)補充耕地任務(wù)。各市、縣（市、區）政府要根據耕地后備資源狀況，因地制宜、統籌規劃，嚴格落實(shí)年度補充耕地任務(wù)，積極拓展補充耕地途徑，統籌實(shí)施土地整治、耕地提質(zhì)改造、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增的耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補充耕地任務(wù)。農用地產(chǎn)業(yè)結構調整增加耕地，經(jīng)認定后可用于落實(shí)補充耕地任務(wù)。在嚴格保護生態(tài)前提下，科學(xué)劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止開(kāi)墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開(kāi)墾耕地，禁止違規毀林開(kāi)墾耕地。廣開(kāi)資金渠道，充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實(shí)補充耕地任務(wù)。

（八）建立補充耕地指標調劑管理機制。加強耕地占補平衡指標調劑管理，實(shí)行以縣域內自行平衡為主、市域內調劑為輔、省域內適度統籌為補充的耕地占補平衡機制。改進(jìn)耕地占補平衡管理方式，實(shí)行占補平衡差別化管理政策。綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、耕地質(zhì)量等級及管護費用等因素，制定調劑指導價(jià)格，完善價(jià)格形成機制。補充耕地指標調劑收益由各級政府通過(guò)預算安排用于耕地保護、土地整治、農業(yè)生產(chǎn)和農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等，鞏固脫貧攻堅成果，支持實(shí)施鄉村振興戰略。省級耕地占補平衡指標調劑管理使用辦法由省國土資源廳會(huì )同有關(guān)部門(mén)另行制定。

（九）嚴格補充耕地檢查驗收。各市、縣（市、區）政府要加強對土地整治和高標準農田建設項目的全程管理，規范項目規劃設計，強化項目日常監管和施工監理。各設區的市政府要組織國土資源、財政、農業(yè)等部門(mén)，加強對土地整治補充耕地數量、質(zhì)量的檢查驗收，嚴格執行驗收規程，嚴格新增耕地數量認定，依據相關(guān)技術(shù)規程評定新增耕地質(zhì)量。省國土資源、農業(yè)部門(mén)要加強對市、縣（市、區）土地整治補充耕地的檢查復核，確保數量質(zhì)量到位。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應當及時(shí)在年度土地利用變更調查中進(jìn)行地類(lèi)變更。

四、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護

（十）扎實(shí)推進(jìn)高標準農田建設。根據山東省土地整治規劃和山東省高標準農田建設規劃的安排，大規模推進(jìn)農村土地整治和高標準農田建設，強化政府主體責任，將高標準農田建設目標任務(wù)逐級分解落實(shí)到縣（市、區），統一建設標準、統一上圖入庫、統一監管考核。優(yōu)先在永久基本農田保護區、糧食主產(chǎn)區和脫貧攻堅任務(wù)比較重的貧困地區建設高標準農田。加大涉農資金整合力度，提高高標準農田建設資金使用效益。積極吸引社會(huì )投資，探索實(shí)行委托代建、特許經(jīng)營(yíng)等方式，支持專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社和農業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體和工商資本投資建設高標準農田。鼓勵和引導各類(lèi)金融機構在依法合規、風(fēng)險可控的前提下，積極為高標準農田建設提供信貸支持等金融服務(wù)。高標準農田建設項目竣工驗收后，及時(shí)將相關(guān)設施移交給鄉鎮（街道）政府（辦事處）和村（居）民委員會(huì )、土地權利人，并按照有關(guān)法律法規規定明確后期管護責任主體、管護責任和管護經(jīng)費，確保管護到位。高標準農田建設情況要統一納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，實(shí)行在線(xiàn)監管，統一評估考核。

（十一）實(shí)施耕地質(zhì)量保護與提升行動(dòng)。全面推進(jìn)建設占用和工礦企業(yè)生產(chǎn)建設活動(dòng)占用耕地耕作層剝離再利用，剝離的耕作層重點(diǎn)用于土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、礦區土地復墾及污染土地修復等，也可用于耕地開(kāi)墾、地質(zhì)環(huán)境恢復治理、臨時(shí)用地復墾以及其他類(lèi)型農業(yè)項目。各市、縣（市、區）政府負責轄區內耕地耕作層剝離再利用工作，要根據地方實(shí)際確定實(shí)施主體，并對耕地耕作層剝離再利用工作進(jìn)行全程監督管理。以建設單位為實(shí)施主體的，要切實(shí)督促建設單位落實(shí)責任，將相關(guān)費用列入建設項目投資預算；以地方政府為實(shí)施主體的，將相關(guān)費用納入土地儲備成本。耕地耕作層剝離再利用方案由實(shí)施主體按要求編制并組織實(shí)施。在土地整治和高標準農田項目建設總預算中單列資金，用于中低質(zhì)量耕地提質(zhì)改造，在確保補充耕地數量的同時(shí)，提高耕地質(zhì)量。加強對耕地特別是新增耕地的培肥改良，綜合采取工程、生物、農藝等措施，開(kāi)展退化耕地綜合治理，強化污染耕地阻控修復，加速土壤熟化提質(zhì)。大力實(shí)施耕地質(zhì)量提升計劃和化肥減量增效行動(dòng)，推廣測土配方施肥，發(fā)展水肥一體化，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。

（十二）統籌推進(jìn)耕地休養生息。對25度以上坡耕地、重要水源地15－25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開(kāi)展退耕還林，不得將確需退耕還林的耕地劃為永久基本農田，不得擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極穩妥推進(jìn)耕地輪作試點(diǎn)，加強輪作耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類(lèi)，不得削弱農業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加大輪作耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標準農田建設范圍。因地制宜實(shí)行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養分，實(shí)現用地與養地結合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。

（十三）加強耕地質(zhì)量調查評價(jià)與監測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價(jià)制度，完善評價(jià)指標體系和評價(jià)方法，定期對全省耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評價(jià)并發(fā)布評價(jià)結果。建立土地調查監測體系和耕地質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )，開(kāi)展耕地質(zhì)量年度監測成果更新工作。

五、建立健全耕地保護補償機制

（十四）加大耕地保護補償激勵。積極推進(jìn)各級涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率以及耕地保護任務(wù)量等因素，統籌安排資金并制定具體辦法，按照誰(shuí)保護、誰(shuí)受益的原則，建立適應當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平的耕地保護補償和激勵機制。各級政府要統籌安排財政資金，對保護耕地突出的農村集體經(jīng)濟組織給予補償激勵。耕地保護補償激勵資金發(fā)放要與耕地保護責任目標落實(shí)、耕地地力保護等情況相掛鉤，主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

六、強化保障措施和監管考核

（十五）加強組織領(lǐng)導。各級各有關(guān)部門(mén)要按照本實(shí)施意見(jiàn)精神，組織研究具體貫徹落實(shí)方案。各級黨委、政府要嚴格落實(shí)耕地保護共同責任機制，樹(shù)立強烈的耕地保護意識，切實(shí)擔負起主體責任。加大耕地保護宣傳力度，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過(guò)程監管，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實(shí)。各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關(guān)部門(mén)按照職責分工履職盡責，充分調動(dòng)農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

（十六）嚴格監督檢查。完善國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，擴大監測成果應用范圍，對永久基本農田實(shí)行動(dòng)態(tài)監測，加強對土地整治過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門(mén)共享機制。落實(shí)土地執法監管共同責任機制，建立“天上看、地上查、網(wǎng)上管”立體監管網(wǎng)絡(luò )，各相關(guān)部門(mén)密切配合，綜合運用掛牌督辦、公開(kāi)通報、約談問(wèn)責等措施，嚴肅查處違法占用、破壞耕地特別是永久基本農田的行為。

（十七）完善責任目標考核制度。完善對市級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農田保護、高標準農田建設、補充耕地任務(wù)完成、耕地占補平衡落實(shí)等情況。以省政府分解下達市級政府耕地保護責任目標作為考核依據，各設區的市政府要層層分解耕地保護任務(wù)，落實(shí)耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領(lǐng)導干部實(shí)績(jì)考核、生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核、領(lǐng)導干部離任審計的重要內容。探索編制土地資源資產(chǎn)負債表，完善耕地保護責任考核體系。實(shí)行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領(lǐng)導責任。

本實(shí)施意見(jiàn)自2018年1月23日起施行。此前發(fā)布的有關(guān)文件規定，凡與本實(shí)施意見(jiàn)不一致的，按照本實(shí)施意見(jiàn)執行。

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