青政辦〔2019〕35號《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青海省深化縣域綜合醫改暨緊密型醫療服務(wù)共同體建設實(shí)施方案的通知》

《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青海省深化縣域綜合醫改暨緊密型醫療服務(wù)共同體建設實(shí)施方案的通知》






青政辦〔2019〕35號

各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：

《青海省深化縣域綜合醫改暨緊密型醫療服務(wù)共同體建設實(shí)施方案》已經(jīng)省政府同意，現印發(fā)給你們，請結合工作實(shí)際，認真抓好貫徹落實(shí)。

青海省人民政府辦公廳

2019年3月21日

（發(fā)至縣人民政府）

青海省深化縣域綜合醫改暨緊密型醫療服務(wù)共同體建設實(shí)施方案

為深入貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕32號）精神，深化縣域綜合醫藥衛生體制改革，進(jìn)一步鞏固縣級公立醫院綜合改革成果，全面推進(jìn)緊密型醫療服務(wù)共同體建設，切實(shí)增強縣域內醫療衛生服務(wù)能力，提高基層醫療衛生服務(wù)水平和質(zhì)量，更好地滿(mǎn)足人民群眾多樣化、差異化健康需求，結合我省實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、總體要求

（一）改革思路。構建優(yōu)質(zhì)高效的縣域醫療衛生服務(wù)體系，統籌推進(jìn)基層綜合改革和縣級公立醫院綜合改革，強化醫療、醫保、醫藥三醫聯(lián)動(dòng)，深化縣級醫院和基層的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，同步推進(jìn)人事、薪酬、醫保等激勵機制改革，打破束縛基層發(fā)展的政策瓶頸，創(chuàng )新服務(wù)模式，提升醫療衛生服務(wù)質(zhì)量和整體績(jì)效，實(shí)現區域基本醫療和公共衛生服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。

（二）基本原則。

統籌資源，醫防結合。以基層為重點(diǎn)、預防為主，統籌城鄉醫療衛生資源配置，推動(dòng)醫療健康服務(wù)從以治療為中心向以健康為中心轉變，充分發(fā)揮基層醫療衛生機構網(wǎng)底功能。

完善體系，提升能力。按照“先立后破、不立不破”的原則，實(shí)行縣鄉一體、鄉村一體化管理，構建緊密型醫共體，通過(guò)一體化管理、一體化運營(yíng)和連續性服務(wù)，實(shí)現資源共建共享、管理同標同質(zhì)和服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效。

創(chuàng )新機制，強化監管。按照“縣強、鄉活、村穩、上下聯(lián)、信息通、模式新”的路徑，建立統一協(xié)調的管理和治理體制。衛生健康行政部門(mén)從直接管理轉向行業(yè)監管，強化對緊密型醫共體的監督指導職責，切實(shí)落實(shí)公立醫院經(jīng)營(yíng)管理自主權。

（三）工作目標。

1.2019年全面推開(kāi)縣域緊密型醫共體建設，完成平臺框架搭建工作，同步理順緊密型醫共體外部治理體制和內部管理機制，統籌推進(jìn)運行機制改革，將縣域內的縣級醫院、鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）等全部納入緊密型醫共體，打通人員、經(jīng)費、業(yè)務(wù)、藥械、信息等環(huán)節，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源共享和高效利用。在緊密型醫共體建設基礎上，各市（州）分別選擇1個(gè)縣（市、區、行委）進(jìn)行縣域健康服務(wù)共同體建設試點(diǎn)，將疾控中心、婦幼保健中心等公共衛生機構納入緊密型醫共體。

２.2020年，優(yōu)化完善相關(guān)配套措施，提升緊密型醫共體建設水平，加快推進(jìn)縣域健康服務(wù)共同體建設。加強以人才、技術(shù)、重點(diǎn)專(zhuān)科為核心的縣級醫院能力建設；充分發(fā)揮縣級醫院龍頭和城鄉紐帶作用，重點(diǎn)提升鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）的常見(jiàn)病、多發(fā)病診治能力，將規范化管理下沉到村。各市（州）縣域內住院量占比進(jìn)一步提升，西寧市達到65％，海東市達到75％，海西州、海南州、黃南州達到70％，海北州達到55％，果洛州達到60％，玉樹(shù)州達到47％。

３.2021年，全面建立優(yōu)質(zhì)高效的縣域緊密型醫共體，醫、防、康、護、養整合型服務(wù)體系搭建完成，縣域綜合醫改取得明顯成效，實(shí)現縣域基本醫療和公共衛生服務(wù)能力雙提升。各市（州）縣域內住院量占比、縣域內鄉鎮衛生院門(mén)急診人次占比和患者下轉率進(jìn)一步上升。

二、完善治理體系

（一）明晰政府主體責任。按照“誰(shuí)舉辦、誰(shuí)負責”的原則，縣級政府落實(shí)緊密型醫共體的領(lǐng)導責任、保障責任、管理責任、監督責任?？h級醫改領(lǐng)導小組統籌緊密型醫共體的規劃建設、投入保障、項目實(shí)施和考核監管等重大事項，日常工作由縣級衛生健康行政部門(mén)承擔。緊密型醫共體負責人由縣級衛生健康行政部門(mén)組織選拔，并上報縣級醫改領(lǐng)導小組批準后聘用?？h級衛生健康行政部門(mén)同時(shí)履行監管職責，負責組織對緊密型醫共體負責人的考核評估，實(shí)行牽頭醫院院長(cháng)年薪制、任期目標責任制和年度目標責任制。衛生健康行政部門(mén)負責人不得兼任緊密型醫共體領(lǐng)導職務(wù)。

（二）實(shí)行緊密型醫共體管辦分開(kāi)。在保留成員單位原法人資格不變的基礎上，組建具有獨立法人的緊密型醫共體。牽頭醫院承擔醫共體內部管理責任，負責制定緊密型醫共體章程，建立健全內部組織機構、管理制度和議事規則。按照“管好放活”的要求，充分落實(shí)緊密型醫共體管理自主權，激發(fā)運行活力，提高服務(wù)效率，增強發(fā)展動(dòng)力。鼓勵社會(huì )醫療機構加入緊密型醫共體建設，引導和規范社會(huì )醫療機構診療行為，提高診療服務(wù)水平。

（三）完善投入政策。根據緊密型醫共體建設發(fā)展需要，繼續按照公立醫院投入政策和基層醫療衛生機構補償機制的改革要求，及時(shí)足額安排財政資金，緊密型醫共體可結合資金性質(zhì)和用途進(jìn)行統籌使用。采取有效措施逐步化解緊密型醫共體成員單位符合條件的歷史債務(wù)。

（四）建立績(jì)效評價(jià)考核制度。省級衛生健康行政部門(mén)制定緊密型醫共體績(jì)效監測指標體系，建立與緊密型醫共體管理組織方式、運行模式相匹配的考核機制。開(kāi)展年度績(jì)效評價(jià)考核，考核指標與藥品、耗材和檢查檢驗收入脫鉤，考核結果與績(jì)效總量、領(lǐng)導干部薪酬、任免和獎懲等掛鉤。

（五）加強緊密型醫共體黨的建設。堅持黨的領(lǐng)導，通過(guò)共同學(xué)習、座談、交流、研討等形式開(kāi)展支部共建活動(dòng)，加強醫共體內的黨建工作。將黨建工作與業(yè)務(wù)工作同研究、同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)的作用，將黨的建設與緊密型醫共體建設深度融合、同步推進(jìn)。

三、建立組織架構

（一）整合縣鄉醫療衛生機構資源。每個(gè)縣（市、區、行委）根據地理位置、服務(wù)人口、現有醫療衛生機構設置、布局和能力情況，原則上組建一個(gè)緊密型醫共體，以縣級醫院為龍頭，其它醫院和鄉鎮衛生院為成員單位，將成員單位人財物資源進(jìn)行全面整合，功能職責整體納入，形成管理、服務(wù)、利益、責任和發(fā)展共同體，為居民提供疾病預防、診斷、治療、康復、護理一體化等高質(zhì)量的醫療服務(wù)。在緊密型醫共體內，鄉鎮衛生院中藏醫館和村衛生室的中藏醫藥工作由縣級中藏醫院管理，綜合能力強的醫療衛生機構可牽頭對其它鄉鎮衛生院開(kāi)展技術(shù)指導協(xié)作。

（二）完善鄉村衛生一體化管理。將村衛生室和政府辦的社區衛生服務(wù)站，納入緊密型醫共體管理，業(yè)務(wù)工作由緊密型醫共體負責延伸服務(wù)。村衛生室和社區衛生服務(wù)站的藥械采購、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和績(jì)效考核等由緊密型醫共體統一實(shí)施。推進(jìn)基層醫療衛生機構標準化建設，不斷完善設施設備，改善鄉村醫療條件和就醫環(huán)境。

（三）實(shí)行醫療衛生資源集約化管理。以縣（市、區、行委）為單位，建立共享共用的影像、心電、病理診斷和醫學(xué)檢驗、消毒供應等中心，推動(dòng)基層檢查、上級診斷、區域互認，滿(mǎn)足縣域內醫療衛生服務(wù)需要。建立緊密型醫共體內部運行機制，完善管理職能，實(shí)行行政管理、醫療服務(wù)、公共衛生、健康管理、醫養結合、后勤服務(wù)、信息系統等統一運作，設置人力資源、財務(wù)、醫保、公共衛生和信息化等管理中心，提高服務(wù)效率。統一緊密型醫共體內基本建設、物資采購和設備配置，規范管理，降低成本。加強緊密型醫共體內部和緊密型醫共體之間床位、號源、設備的統籌使用，實(shí)現資源共享。

四、完善運行新機制

（一）建立人員統籌使用機制。緊密型醫共體內部實(shí)行人員總量統一管理、統一招聘、統一調配、統一培訓，統籌考慮編制內外人員，各單位按照核定的人員總量確定崗位，在原核定的人員編制總量不變的基礎上，實(shí)行動(dòng)態(tài)調整。緊密型醫共體內實(shí)行負責人考核聘任，全員崗位管理、按崗聘用、分類(lèi)管理、以崗取酬。牽頭醫院根據成員單位工作職能，優(yōu)化人才隊伍結構，實(shí)行人員柔性流動(dòng)，優(yōu)先保證基層用人需要，推行鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）人員“縣管鄉用”機制，在薪酬、職稱(chēng)評聘和職業(yè)發(fā)展等方面，優(yōu)先向鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）傾斜。牽頭醫院醫師到成員單位開(kāi)展診療服務(wù)無(wú)需辦理變更注冊手續，連續工作六個(gè)月以上的，工作期間可享受當地的工資和津貼補貼。緊密型醫共體負責人對鄉鎮衛生院院長(cháng)有任免權、調配權和管理權。積極推行鄉村醫生“鄉管村用”機制，村衛生室作為鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）的派出機構，實(shí)行一體化管理。

（二）實(shí)施財務(wù)集中統一管理。財政部門(mén)對緊密型醫共體成員單位的各類(lèi)財政專(zhuān)項和補助資金標準、撥付渠道、撥付方式不變，保留成員單位賬戶(hù)，由緊密型醫共體牽頭醫院實(shí)行統一管理、集中核算、統籌運營(yíng)。緊密型醫共體成立財務(wù)管理中心，實(shí)行總會(huì )計師制度，承擔財務(wù)管理、成本管理、預算管理、會(huì )計核算、價(jià)格管理、資產(chǎn)管理和內部控制、績(jì)效考核工作，切實(shí)提高運行效率。加強緊密型醫共體內審計工作，自覺(jué)接受審計監督。

（三）深化薪酬制度改革。按照“兩個(gè)允許”要求，建立符合醫療衛生行業(yè)特點(diǎn)和緊密型醫共體發(fā)展要求的薪酬制度，合理提高醫務(wù)人員薪酬水平。依據我省公立醫院薪酬制度改革的相關(guān)政策，合理確定緊密型醫共體薪酬水平。在核定的績(jì)效工資總量?jì)?，醫務(wù)人員收入由緊密型醫共體自主分配，打破單位、層級和身份的限制，建立多勞多得、優(yōu)績(jì)優(yōu)酬的內部分配機制。

（四）改革醫保支付方式。按照“總額管理、結余留用、超支分擔”的原則，實(shí)行緊密型醫共體內醫保打包付費改革，綜合考慮服務(wù)的數量和質(zhì)量等因素，科學(xué)核定和合理安排醫保預算總額，由醫保部門(mén)與緊密型醫共體商討核定，結余部分可用于開(kāi)展業(yè)務(wù)工作和提高醫務(wù)人員待遇。緊密型醫共體內部自主協(xié)商確定醫?；饍炔糠峙浞绞胶娃k法，引導合理診治，主動(dòng)做好預防保健和健康管理，提高醫?；鹗褂眯?。按照國家統一安排，推進(jìn)疾病診斷相關(guān)分組（ＤＲＧｓ）付費方式改革試點(diǎn)。

（五）實(shí)行藥品耗材統一管理。在優(yōu)先配備使用基本藥物的前提下，實(shí)行縣鄉村三級統一目錄、統一議價(jià)、統一采購、統一配送、統一結算。鼓勵跨緊密型醫共體、跨區域聯(lián)合采購，統籌開(kāi)展緊密型醫共體藥事管理，提升服務(wù)管理效能，促進(jìn)藥品耗材合理使用。在保證質(zhì)量的前提下鼓勵采購國產(chǎn)醫用耗材，有效減輕人民群眾就醫負擔。推進(jìn)醫療機構制劑在緊密型醫共體內調劑使用。

（六）建立內部考核制度。緊密型醫共體牽頭醫院負責制定內部考核辦法?？己宿k法要突出職責履行、醫療質(zhì)量、費用控制、運行績(jì)效、財務(wù)管理、人才培養、醫德醫風(fēng)和群眾滿(mǎn)意度等指標，加大基層服務(wù)能力、基本公共衛生服務(wù)、家庭醫生簽約、健康促進(jìn)等體現公益性的指標權重，充分發(fā)揮用人單位主體作用，將考核結果與醫務(wù)人員崗位聘用、職稱(chēng)評聘、薪酬待遇等掛鉤。健全醫療質(zhì)量安全管理制度，落實(shí)醫療費用增長(cháng)調控機制，實(shí)行臨床路徑管理，遏制藥品耗材不合理使用和過(guò)度檢查檢驗等行為。加大行業(yè)腐敗和作風(fēng)問(wèn)題整治力度，嚴厲懲治收受“回扣”“紅包”等違紀違法行為。鼓勵緊密型醫共體成員單位負責人實(shí)行年薪制。

五、提升綜合服務(wù)能力

（一）引導人才向基層下沉。建立縣級公立醫院與基層醫療衛生機構人員合理流動(dòng)機制，引導醫療資源向基層下沉，實(shí)現緊密型醫共體以大帶小、以強帶弱、資源共享、優(yōu)勢互補的目的。牽頭醫院要有計劃地選派專(zhuān)家或中高級醫務(wù)人員到基層醫療衛生機構開(kāi)展技術(shù)指導、培訓教學(xué)以及參與門(mén)診、手術(shù)、查房、疑難病例會(huì )診等診療服務(wù)工作，每年選派有一定管理經(jīng)驗的中層干部到基層醫療衛生機構任職，安排基層醫療機構管理人員或業(yè)務(wù)骨干到醫共體核心醫院掛職。到基層工作的醫務(wù)人員待遇原則上要高于原待遇。牽頭醫院不得隨意將基層醫療衛生機構的臨床骨干、全科醫生直接抽調至上級醫院工作，保持基層衛生人才隊伍的相對穩定。

（二）提升基本醫療服務(wù)能力。加強緊密型醫共體內縣級醫院醫療服務(wù)能力建設，推動(dòng)縣級重點(diǎn)學(xué)科、專(zhuān)科和專(zhuān)病中心發(fā)展，完善二級診療科目設置，重點(diǎn)發(fā)展腫瘤、心腦血管、感染性疾病診療能力。緊密型醫共體內中心鄉鎮衛生院（社區衛生服務(wù)中心）要按照能力建設標準，逐步完善內科、外科、婦產(chǎn)科、兒科和中藏醫科等一級診療科目，開(kāi)展相應住院服務(wù)和適宜手術(shù)；其它鄉鎮衛生院應以滿(mǎn)足當地常見(jiàn)病、多發(fā)病診治的需要為標準，以強化門(mén)診急救、全科醫療、兒科、康復和中藏醫藥等服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)現基本醫療服務(wù)能力升級達標。牽頭醫院要加強緊密型醫共體內醫療質(zhì)量管理和醫療服務(wù)能力建設，縣級衛生健康行政部門(mén)要將對單一醫療機構的醫療質(zhì)量監管轉變?yōu)閷o密型醫共體醫療質(zhì)量監督，提升醫療質(zhì)量和醫療服務(wù)同質(zhì)化水平。

（三）實(shí)行信息化運營(yíng)管理。以緊密型醫共體為單位，統一運營(yíng)管理信息系統，實(shí)現信息共建共享、互聯(lián)互通。全面推進(jìn)緊密型醫共體資源調配、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量評價(jià)、財務(wù)分析、效率監測、績(jì)效考核等數字化管理，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、降低運行成本、提高服務(wù)質(zhì)量和資源利用效率，打造數字化和智能型緊密型醫共體。

（四）發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋醫療健康”服務(wù)。探索快捷、高效、智能的診療服務(wù)形式和全程、實(shí)時(shí)、互動(dòng)的健康管理模式。發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋”醫療服務(wù)，開(kāi)展遠程專(zhuān)家門(mén)診、遠程會(huì )診、遠程心電、遠程影像等遠程醫療服務(wù)，提供分時(shí)段預約、在線(xiàn)支付、檢查檢驗結果推送等服務(wù)。積極推廣應用全科醫生人工智能臨床診療支持系統、合理用藥輔助支持系統等，提升基層醫務(wù)人員醫療能力。創(chuàng )新“互聯(lián)網(wǎng)＋”健康服務(wù)，開(kāi)展慢性病、母子健康和家庭醫生簽約等在線(xiàn)服務(wù)管理，提供健康咨詢(xún)、健康教育、健康管理等服務(wù)。

（五）提高基本公共衛生服務(wù)均等化水平。推動(dòng)專(zhuān)業(yè)公共衛生機構融入緊密型醫共體建設發(fā)展，強化專(zhuān)業(yè)指導，推動(dòng)疾病三級預防和連續管理，促進(jìn)緊密型醫共體更好落實(shí)公共衛生任務(wù)，完善醫防協(xié)同工作機制，做到防治和服務(wù)并重。做實(shí)基本公共衛生服務(wù)項目，完善居民電子健康檔案，扎實(shí)做好基層兒童保健、婦女保健和免疫規劃等工作，重點(diǎn)加強高血壓、糖尿病、結核病、嚴重精神障礙等健康管理，有效提供全方位全周期健康服務(wù)。扎實(shí)落實(shí)重大公共衛生任務(wù)，做好監督協(xié)管服務(wù)工作。加快推進(jìn)醫養結合工作。

（六）做實(shí)家庭醫生簽約服務(wù)。根據人民群眾不同的健康需求，設立針對普通人群和慢性病患者、婦女、兒童、老年人、殘疾人、計劃生育特殊家庭等重點(diǎn)人群的菜單式簽約服務(wù)包，建立以全科醫生為主體，全科與專(zhuān)科聯(lián)動(dòng)、簽約醫生與團隊協(xié)同、醫防有機融合的服務(wù)工作機制。對經(jīng)家庭醫生上轉的患者，緊密型醫共體牽頭醫院提供免診查費、免健康管理費、優(yōu)先接診、優(yōu)先檢查、優(yōu)先住院服務(wù)，對下轉的慢性病和康復期患者進(jìn)行醫療服務(wù)跟蹤和指導，將治療高血壓、糖尿病、腦卒中、冠心病的藥品配置到基層醫療衛生機構。對與家庭醫生簽約的高血壓、糖尿病、腦卒中、冠心病等慢病患者，提供８周的慢病用藥長(cháng)處方服務(wù)，長(cháng)處方管理實(shí)行專(zhuān)項監測管理，不再納入單項和處方管理。

（七）推動(dòng)分級診療制度。明確緊密型醫共體牽頭醫院和成員單位功能定位，制定緊密型醫共體內部、緊密型醫共體之間以及縣域外轉診的管理辦法，暢通向下轉診渠道，建立基層首診、雙向轉診、急慢分治和上下聯(lián)動(dòng)的分級診療制度，并與醫保差別化支付政策銜接，形成系統、連續和有效的醫療健康服務(wù)模式。

（八）發(fā)揮專(zhuān)業(yè)公共衛生機構作用。各級疾控機構、婦幼保健機構要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，將工作重心下沉到基層，督導緊密型醫共體開(kāi)展公共衛生服務(wù)工作，定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，蹲點(diǎn)到基層指導工作，提升基層公共衛生服務(wù)能力。

六、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。各地區要統一思想、提高認識，醫改領(lǐng)導小組主要負責同志要親自部署工作，研究解決重大問(wèn)題，統籌協(xié)調推進(jìn)?？h（市、區、行委）政府是推行改革的責任主體，主要負責人要親自抓改革、抓推進(jìn)、抓落實(shí)。各縣（市、區、行委）要加強縣域緊密型醫療服務(wù)共同體建設，制定細化工作方案，建立督查、指導、考核和問(wèn)責機制，確保改革措施落地見(jiàn)效。

（二）明確部門(mén)職責。各相關(guān)部門(mén)要按照職責分工，完善配套政策。衛生健康部門(mén)要統籌做好組織協(xié)調，完善考核機制，強化督導落實(shí)，加強對醫療服務(wù)和公共衛生服務(wù)的監管考核。編制部門(mén)要實(shí)行編制動(dòng)態(tài)管理。發(fā)展改革部門(mén)要加大對緊密型醫共體基本建設和基層服務(wù)體系建設的支持力度。財政部門(mén)要落實(shí)好財政投入政策，按照區域醫療衛生配置規劃，支持縣域緊密型醫共體建設。人力資源社會(huì )保障部門(mén)要建立適應醫療衛生行業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度。醫保部門(mén)要深化藥品供應保障、醫療服務(wù)價(jià)格和醫保支付方式協(xié)同改革。審計部門(mén)要加強對緊密型醫共體的審計監督工作。

（三）強化督查考核。省級衛生健康部門(mén)要會(huì )同相關(guān)部門(mén)建立健全緊密型醫共體建設工作評估標準，以縣域內住院量占比、縣域內基層醫療機構門(mén)急診人次占比、服務(wù)能力、醫療質(zhì)量和費用、醫?；鹗褂每?jì)效、群眾健康改善和滿(mǎn)意度等為核心指標，強化指導、督導和檢查。各地區要建立臺賬制度，逐條逐項落實(shí)，推動(dòng)工作落地見(jiàn)效。

（四）加強宣傳引導。各地要強化政策解讀和工作宣傳，正確引導輿論，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，讓醫務(wù)人員和人民群眾充分了解縣域緊密型醫共體改革的重要意義，積極支持并參與改革，努力營(yíng)造良好的社會(huì )氛圍。要總結推廣各地的好經(jīng)驗、好做法，及時(shí)解決工作中出現的新情況、新問(wèn)題，推動(dòng)改革不斷取得實(shí)效。

本方案自印發(fā)之日起實(shí)施。

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