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《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)武漢市低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》
武政辦〔2023〕121號
《武漢市低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》已經(jīng)市人民政府同意，現印發(fā)給你們，請認真組織實(shí)施。
武漢市人民政府辦公廳
2023年12月31日
武漢市低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案
在武漢等43個(gè)城市開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，是自然資源部為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面節約戰略等決策部署，落實(shí)在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求，盤(pán)活利用存量土地提高土地利用效率所作出的重要部署。為高標準高質(zhì)量高效率推進(jìn)這項試點(diǎn)，結合我市實(shí)際，特制訂本方案。
一、總體要求
（一）指導思想
堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神和習近平總書(shū)記考察湖北武漢重要講話(huà)精神，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，以國土空間規劃為統領(lǐng)，以城市更新和城中村、低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn)，以政策創(chuàng )新為支撐，按照“規劃引導、成片推進(jìn)”的思路，兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，深入推進(jìn)各類(lèi)低效用地再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)全市土地節約集約利用，加快轉變超大城市發(fā)展方式，助力武漢經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。
（二）試點(diǎn)范圍
按照“局部試點(diǎn)、全面探索、封閉運行、結果可控”原則，對布局散亂、利用粗放，用途功能不合理，設施落后、環(huán)境差亂等低效用地，分類(lèi)型開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作。
中心城區：重點(diǎn)圍繞城市更新重點(diǎn)片區改造提升，工業(yè)園區再利用再提升，剩余舊村的城中村改造和已改造城中村存在的歷史遺留問(wèn)題，以及其他成片低效用地實(shí)施再開(kāi)發(fā)。
新城區和功能區：重點(diǎn)圍繞工業(yè)園區低效用地盤(pán)活利用，加快實(shí)施批而未供用地處置，符合條件的舊村實(shí)施城中村改造，以及其他成片低效用地實(shí)施再開(kāi)發(fā)。
（三）工作目標
到2027年，全面推進(jìn)21項改革試點(diǎn)任務(wù)，探索形成低效用地再開(kāi)發(fā)武漢模式，建成一批精品示范項目，總結形成一系列專(zhuān)項支撐制度性文件，土地利用效益與效率進(jìn)一步提高，城市功能和品質(zhì)進(jìn)一步提升，市民群眾獲得感、幸福感、安全感進(jìn)一步增強。
二、重點(diǎn)任務(wù)
（一）規劃統籌
1．加強規劃統領(lǐng)。健全規劃銜接協(xié)調機制，在統籌銜接城市更新等專(zhuān)項規劃基礎上，組織編制低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項規劃，明確目標和任務(wù)，劃定低效用地再開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區域和空間單元。編制各類(lèi)低效用地再開(kāi)發(fā)空間單元實(shí)施詳細規劃，按程序批準后，作為核發(fā)規劃許可的法定依據。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：各區人民政府〈含開(kāi)發(fā)區、長(cháng)江新區、風(fēng)景區管委會(huì )，下同〉，市房管局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市商務(wù)局、市城建局）
2．引導有序實(shí)施。根據專(zhuān)項規劃和單元實(shí)施詳細規劃，各區按照整體統籌、成片推進(jìn)的要求，謀劃實(shí)施項目，制訂實(shí)施方案，明確改造主體，深化資金籌措和改造階段安排，并結合轄區重大項目建設、招商引資等實(shí)際情況，制訂年度實(shí)施計劃，明確年度改造規模、資金投入等，做好各類(lèi)計劃統籌銜接。（責任單位：各區人民政府，市房管局、市自然資源規劃局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市商務(wù)局、市城建局、市衛健委、市園林林業(yè)局、市教育局、市財政局）
3．完善規劃激勵。在符合規劃和用途管制前提下，探索建立“市-區-單元”規劃統籌平衡機制，探索在市域內綜合統籌平衡、區內跨空間單元統籌平衡規劃指標，在規劃用地性質(zhì)、建筑規模等方面對改造項目予以支持。完善容積率獎勵政策，鼓勵改造主體參與公共空間、公益設施建設和提供公共服務(wù)，推動(dòng)形成規劃管控與市場(chǎng)激勵良性互動(dòng)的機制。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：各區人民政府，市發(fā)改委、市城建局、市衛健委、市園林林業(yè)局、市教育局、市財政局）
（二）收儲支撐
4．完善改造模式。結合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求、規劃實(shí)施需要以及改造項目實(shí)際，深化區片統籌、整體推進(jìn)，鼓勵政府收儲、政府平臺機構收購整合再開(kāi)發(fā)，探索自主改造、政企合作、企企合作及連片開(kāi)發(fā)、統招統租、整治提升等方式，因地制宜推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)、再利用。拓展儲備內涵，探索將園地、林地等納入儲備范圍，發(fā)展“留改”項目不動(dòng)產(chǎn)儲備供應運營(yíng)新模式。（責任單位：各區人民政府，市房管局、市自然資源規劃局、市財政局）
5．推進(jìn)成片改造。探索在符合規劃和用途管制前提下，推進(jìn)集中成片低效工業(yè)用地整體轉型，通過(guò)存量補地價(jià)方式完善用地手續后使用，但不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。改造范圍內無(wú)法單獨出具規劃條件的“邊角地”“夾心地”“插花地”，或難以獨立開(kāi)發(fā)的零星建設用地，按照規定經(jīng)批準可與鄰宗土地一并開(kāi)發(fā)。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局、市財政局）
6．拓寬資金渠道。完善國有土地收益基金管理制度，結合土地儲備需求合理確定計提比例，強化資金支撐。探索用地、財稅、金融等政策有機融合，在統籌用好土地收益基金、城建資金、農田水利建設資金等資金基礎上，積極爭取城中村、國土綜合整治、生態(tài)修復等有關(guān)政策性資金，推動(dòng)片區稅收地方留存部分優(yōu)先用于基礎設施建設。在風(fēng)險可控、可持續的前提下，探索通過(guò)成立專(zhuān)項資金、發(fā)行專(zhuān)項債、尋求銀行信貸支持等方式，依法拓寬改造資金的來(lái)源渠道，解決籌融資難的問(wèn)題。（牽頭單位：市財政局；責任單位：各區人民政府，市城建局、市發(fā)改委、市地方金融局、市自然資源規劃局）
7．完善征收補償。各區根據《武漢市集體土地征收補償安置辦法》規定，結合實(shí)際出臺征收補償安置實(shí)施細則，完善貨幣補償標準，探索“房票”安置、還建產(chǎn)業(yè)指標臺帳管理、農林生態(tài)資源豐富的城中村利用農用地或者生態(tài)用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)安置等，拓展補償安置的途徑，加快推進(jìn)土地征收工作。完善低效用地再開(kāi)發(fā)中土地征收的具體辦法，對于納入規劃的“平急兩用”公共基礎設施項目，可以按照公益性用地實(shí)施土地征收，完善低效用地再開(kāi)發(fā)中土地征收成片開(kāi)發(fā)標準，依據國土空間規劃合理確定土地征收成片開(kāi)發(fā)規模以及公益性用地比例。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局、市房管局）
（三）政策激勵
8．探索“綠中村”改造新路徑。在鼓架村等跨城鎮開(kāi)發(fā)邊界的“綠中村”，探索結合全域國土綜合整治落實(shí)“三區三線(xiàn)”推進(jìn)生態(tài)整治改造新模式。在完成自然資源統一收儲及確權登記后，探索自然資源資產(chǎn)組合供應，依據規劃將多門(mén)類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)組合供應給同一使用權人。依托現有土地交易平臺，拓展自然資源資產(chǎn)交易工作，強化資源資產(chǎn)組合推介，規范交易流程，提高社會(huì )公開(kāi)水平。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：市發(fā)改委、市財政局、市農業(yè)農村局、市園林林業(yè)局、市生態(tài)環(huán)境局、市文旅局、市鄉村振興局、市司法局，各區人民政府）
9．增加保障性住房用地供應。探索城中村改造地塊除安置房外的住宅用地及建筑規模按照一定比例建設保障性住房，支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設保障性住房。支持利用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地建設保障性租賃住房，支持利用還建產(chǎn)業(yè)用地建設租賃住房。（牽頭單位：市房管局、市自然資源規劃局；責任單位：各區人民政府）
10．推進(jìn)保留建筑盤(pán)活利用。對改造中涉及的文物保護建筑、優(yōu)秀歷史建筑及其他按照規劃需要保留建筑，完善產(chǎn)權歸集制度，探索留改新路徑，實(shí)現科學(xué)保護、活化利用。探索存量保留建筑實(shí)施用途轉換和兼容使用的條件和規則，完善相關(guān)審批事項辦理程序，支持商業(yè)用房、辦公用房去庫存以及存量工業(yè)用房盤(pán)活利用。鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展，允許享受最長(cháng)5年的不改變用地主體和規劃條件的過(guò)渡期支持政策，過(guò)渡期滿(mǎn)后依法經(jīng)批準后可按協(xié)議方式辦理供地。（牽頭單位：市自然資源規劃局、市房管局、市文旅局；責任單位：市城建局、市園林林業(yè)局、市稅務(wù)局、市城管執法委，各區人民政府）
11．促進(jìn)工業(yè)用地轉型升級。在穩定工業(yè)園區內工業(yè)用地總量的前提下，完善“工改新”“工業(yè)上樓”政策，探索建立“工改工”與“工改商”“工改住”等不同類(lèi)型改造項目聯(lián)動(dòng)改造機制，積極推動(dòng)低效工業(yè)用地改造。探索存量工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權分割轉讓?zhuān)晟品指钷D讓的條件和程序，推進(jìn)存量工業(yè)盤(pán)活利用。完善工業(yè)企業(yè)集約高效綜合評價(jià)體系，在不突破最低價(jià)標準和成本價(jià)前提下，探索產(chǎn)業(yè)項目“控地價(jià)、競稅收”等綜合評價(jià)出讓?zhuān)剿鳟a(chǎn)業(yè)用地的成本價(jià)（租）采取片區內不同用途土地面積或者土地價(jià)格占比分攤計算。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：市經(jīng)信局、市發(fā)改委、市稅務(wù)局、市財政局、市商務(wù)局，各區人民政府）
12．穩步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)。在蔡甸區和黃陂區等集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)區探索就地入市、整治入市等多元入市模式，完善入市程序、市場(chǎng)交易規則和服務(wù)監督制度，建立公平合理的土地增值收益分配機制。（牽頭單位：各相關(guān)區人民政府；責任單位：市自然資源規劃局、市農業(yè)農村局、市鄉村振興局、市財政局、市地方金融局）
13．鼓勵土地立體開(kāi)發(fā)混合利用。推進(jìn)建設用地地上、地表、地下分層設立使用權，完善地上、地下空間的供應方式、供應價(jià)格等土地利用政策，鼓勵土地立體開(kāi)發(fā)。探索用地功能兼容與建筑復合利用，明確用途轉換和兼容使用正負面清單、比例管控、供應方式等政策要求，推進(jìn)土地混合利用。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市房管局、市城建局，各區人民政府）
14．優(yōu)化改造程序。明確原土地使用權人改造開(kāi)發(fā)的范圍和情形，除法律規定不可改變土地用途或者改變土地用途應當由政府收回外，支持留改項目以及土地儲備機構不予收儲的存量建設用地按照規劃用途自行或者轉讓開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)化原土地使用權人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的辦理程序，鼓勵原土地使用權人改造開(kāi)發(fā)。對于未完成開(kāi)發(fā)投資總額25%以上的出讓土地，實(shí)施預告登記轉讓制度，積極推動(dòng)閑置低效用地盤(pán)活利用。（牽頭單位：市自然資源規劃局、市房管局；責任單位：各區人民政府）
15．拓展供應規則。在符合國土空間規劃、用途管制要求和公平競爭的前提下，探索將公益性基礎設施及配建產(chǎn)業(yè)項目涉及的設施配備、交付、使用、運營(yíng)等內容一并納入供地條件；探索位于重點(diǎn)功能區范圍或者重要交通樞紐節點(diǎn)的改造項目帶設計方案出讓。推進(jìn)“用地清單制”，將區域評估和現狀普查等成果歸集，形成用地清單，在土地供應時(shí)一并交付用地單位，項目在后續報建環(huán)節，原則上不增加清單外的事項。探索市屬?lài)蟮牟糠謬袆潛芡恋亟?jīng)批準后，依法依規采取作價(jià)出資等方式盤(pán)活存量用地。（牽頭單位：市自然資源規劃局、市城建局、市財政局、市政府國資委；責任單位：各區人民政府）
16．降低改造成本。對于城中村改造涉及的還建產(chǎn)業(yè)用地以及原土地使用權人采取自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉讓等多種方式實(shí)施改造的，探索建立分區、分類(lèi)型低效用地再開(kāi)發(fā)地價(jià)計收標準，以公示地價(jià)或市場(chǎng)評估價(jià)的一定比例核定補繳地價(jià)款，并探索以市場(chǎng)評估價(jià)為基礎，綜合考慮土地整理投入以及移交、改造等成本，確定地價(jià)款。先行探索完善“工改工”“工改平急兩用”“工改保障性住房”不再增繳土地價(jià)款的細分用途和條件，成熟后探索拓展至低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)其他情形。（牽頭單位：市財政局、市自然資源規劃局；責任單位：各區人民政府）
17．探索置換政策。對于低效用地再開(kāi)發(fā)中存量國有建設用地，鼓勵按照價(jià)值對等、差價(jià)互補的原則，以協(xié)議置換方式向原土地使用權人重新配置土地，置換后土地用途按規劃用途確定。按照“面積相近或價(jià)值相當、雙方自愿、憑證置換”原則，對于采用整治提升等方式改造的“城中村”，以及工業(yè)園區內批而未供涉及到“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星低效用地，探索集體建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間的置換路徑。（牽頭單位：市自然資源規劃局；責任單位：各區人民政府）
（四）基礎保障
18．調查認定和上圖入庫。建立全市分區分類(lèi)型低效用地認定標準以及動(dòng)態(tài)調整機制。在第三次全國國土調查及最新年度國土變更調查成果的基礎上，全面查清低效用地底數，重點(diǎn)針對城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的城中村、工業(yè)園區、城市更新改造單元等開(kāi)展資源盤(pán)整，全部實(shí)現上圖入庫，按規定程序上報并納入國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局、市房管局、市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市統計局、市稅務(wù)局、市政務(wù)服務(wù)大數據局）
19．做好不動(dòng)產(chǎn)登記。強化地籍調查和不動(dòng)產(chǎn)登記工作，確保納入低效用地再開(kāi)發(fā)范圍內用地權屬清晰、主體明確。完善耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權、土地經(jīng)營(yíng)權，以及規劃保留建筑不動(dòng)產(chǎn)登記規則，維護權利人合法權益。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局、市農業(yè)農村局、市園林林業(yè)局、市房管局）
20．完善公示地價(jià)體系。按要求及時(shí)更新國有建設用地基準地價(jià)和標定地價(jià)，組織編制集體建設用地基準地價(jià)、農用地基準地價(jià)、園林草地基準地價(jià)，夯實(shí)自然資源資產(chǎn)管理基礎。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局）
21．妥善處理歷史遺留問(wèn)題。對于歷史形成且未取得合法用地手續的建設用地，依據上級文件精神，依法依規分類(lèi)明確認定標準和處置政策，各區妥善處理拆違控違工作。對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均認定為建設用地的，在符合規劃用途的前提下，允許按建設用地辦理土地征收等手續，按現行《土地管理法》規定落實(shí)征地補償安置；對其地上建筑物、構筑物，不符合規劃要求、違反《城鄉規劃法》相關(guān)規定的，依法依規予以處置。（責任單位：各區人民政府，市自然資源規劃局、市城管執法委）
三、實(shí)施步驟
（一）啟動(dòng)實(shí)施（2023年9月-2025年6月）。細化試點(diǎn)目標、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等內容。組織開(kāi)展存量建設用地資源摸底、現狀評估、低效用地標準認定、標圖建庫等具體工作，2024年3月底經(jīng)省自然資源主管部門(mén)審核同意報自然資源部備案。組織編制規劃，明確試點(diǎn)對象，推進(jìn)試點(diǎn)項目實(shí)施，針對項目實(shí)施中的重點(diǎn)、難點(diǎn)開(kāi)展創(chuàng )新性政策研究。
（二）深化提升（2025年7月-2027年6月）。組織對試點(diǎn)工作進(jìn)行中期評估，結合發(fā)現的問(wèn)題和短板，制訂改進(jìn)措施，提出制度建設、政策創(chuàng )新等方面意見(jiàn)建議。持續推進(jìn)試點(diǎn)探索，深入開(kāi)展專(zhuān)題調研，落實(shí)“政策創(chuàng )新點(diǎn)”，形成理論和實(shí)踐成果。
（三）總結評估（2027年7-9月）。開(kāi)展試點(diǎn)總結工作，總結試點(diǎn)做法和經(jīng)驗，歸納提煉可復制、可推廣的政策建議，形成試點(diǎn)總結評估報告，按程序上報備案。
四、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導。成立由市政府分管副市長(cháng)任組長(cháng)，市政府分管副秘書(shū)長(cháng)、市自然資源規劃局局長(cháng)任副組長(cháng)，各區、各相關(guān)部門(mén)和單位負責人為成員的市低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作專(zhuān)班（以下簡(jiǎn)稱(chēng)工作專(zhuān)班），負責統籌研究全市低效用地再開(kāi)發(fā)工作中的重大事項和重點(diǎn)問(wèn)題。工作專(zhuān)班下設辦公室，在市自然資源規劃局辦公，承擔具體研判調度、通報監督、考核評價(jià)、風(fēng)險防控等工作，加強對試點(diǎn)工作的跟蹤指導，工作專(zhuān)班和專(zhuān)班辦公室在試點(diǎn)階段性任務(wù)完成后自動(dòng)撤銷(xiāo)。各區要建立相應工作機制，各相關(guān)部門(mén)和單位要解放思想、統籌資源、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng )新機制，合力推進(jìn)試點(diǎn)工作有序實(shí)施。
（二）強化保障支持。各相關(guān)部門(mén)和單位要將試點(diǎn)工作經(jīng)費列入部門(mén)預算，財政部門(mén)加大對試點(diǎn)工作的經(jīng)費保障。邀請國內規劃、用地、財稅、金融等領(lǐng)域知名專(zhuān)家，組建全市低效用地再開(kāi)發(fā)工作智囊團，加強專(zhuān)業(yè)指導把關(guān)?；趪量臻g基礎信息平臺，建設低效用地開(kāi)發(fā)利用管理主題數據庫，夯實(shí)低效用地開(kāi)發(fā)利用全生命周期空間數據管理基礎。運用知識圖譜、人工智能等技術(shù)，開(kāi)發(fā)智慧工具，實(shí)現智能化、數字化監測。
（三）做好宣傳引導。通過(guò)廣播電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)等途徑廣泛宣傳試點(diǎn)的重要意義和工作內容，提高低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的公開(kāi)性和透明度，切實(shí)保障群眾的知情權、參與權、監督權，暢通信息反饋渠道，妥善處理群眾合理訴求，為全市推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作營(yíng)造良好的社會(huì )氛圍。
武政辦〔2023〕121號—市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)武漢市低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知.pdf
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