發(fā)改農經(jīng)〔2017〕2029號《國家發(fā)展改革委水利部關(guān)于開(kāi)展大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作的指導意見(jiàn)》

國家發(fā)展改革委水利部關(guān)于開(kāi)展大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作的指導意見(jiàn)






發(fā)改農經(jīng)〔2017〕2029號

有關(guān)省、自治區、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、水利（水務(wù)）廳（局）：

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2017〕1號)有關(guān)要求，把農業(yè)節水作為方向性、戰略性大事來(lái)抓，加快完善國家支持農業(yè)節水政策體系，現就開(kāi)展大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作提出如下意見(jiàn)。

一、充分認識大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作的重要意義

我國是一個(gè)水資源相對短缺的國家，農業(yè)是用水大戶(hù)。按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，近年來(lái)，各地區、有關(guān)部門(mén)持續加大投入和工作力度，在農業(yè)節水方面做了大量卓有成效的工作，積累了很多好的做法和經(jīng)驗，農業(yè)用水效率效益不斷提高。但同時(shí)也要看到，農業(yè)節水涉及面廣、工作任務(wù)重、影響因素多，當前總體還存在著(zhù)工程設施體系不完善、管理體制和運行機制改革不到位、節水內生動(dòng)力不足等問(wèn)題，需要認真加以解決。

目前，我國共有設計灌溉面積30萬(wàn)畝及以上的大中型灌區456處，現狀用水量也約占全國農業(yè)用水總量的三分之一，用水總量大，節水任務(wù)重。按照國家“十三五”規劃綱要、水利改革發(fā)展“十三五”規劃等有關(guān)要求，2017年4月，國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《全國大中型灌區續建配套節水改造實(shí)施方案（2016-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），對“十三五”期間大中型灌區骨干工程設施配套改造、量測水設施建設、灌區管理體制和水權水價(jià)改革等作出了全面安排，計劃到2020年“完成434處大型灌區續建配套和節水改造任務(wù)”。結合該《方案》實(shí)施，選取不同區域、不同資源環(huán)境稟賦、不同工程設施和管理條件的大中型灌區開(kāi)展農業(yè)節水綜合示范，總結有效做法，提煉推廣模式，樹(shù)立節水標桿，對于以點(diǎn)帶面推動(dòng)農業(yè)節水工作，加快補齊農業(yè)節水“短板”，完善農業(yè)節水政策體系，推動(dòng)農田水利建設從提高供水能力向更加重視提高節水能力轉變，推動(dòng)水資源管理從注重工程建設向更加重視制度建設轉變，具有重要意義和作用。

二、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，深入學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，以提高灌區水資源利用效率和效益為目標，以完善灌區工程設施體系和水權制度體系為基礎，以創(chuàng )新體制機制為核心，堅持統籌謀劃、綜合施策，全面推進(jìn)灌區農業(yè)綜合節水，盡快補齊農業(yè)節水工程和制度“短板”，以水資源可持續利用保障農業(yè)和經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

（二）基本原則。

堅持統籌謀劃。加強頂層設計，從各灌區實(shí)際出發(fā)，因地制宜、綜合施策，合理確定區域農業(yè)節水目標、實(shí)現途徑、工作重點(diǎn)和改革舉措，推動(dòng)實(shí)現農業(yè)節水與現代農業(yè)、現代水利發(fā)展以及區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等的有機融合。

堅持量水而行。落實(shí)最嚴格水資源管理制度，加強灌區用水源頭管控和過(guò)程管理，嚴格控制取用水總量，嚴格落實(shí)定額管理制度，調整優(yōu)化農業(yè)種植結構，不斷提高用水效率和效益。

堅持改革創(chuàng )新。按照“先建機制、后建工程”的要求，積極改革灌區運行和管理機制，推動(dòng)農業(yè)節水理念創(chuàng )新、制度創(chuàng )新、科技創(chuàng )新、實(shí)踐創(chuàng )新，綜合采用工程措施、農業(yè)措施和技術(shù)措施，統籌發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導各方積極支持和參與農業(yè)節水工作。

（三）示范范圍?！斗桨浮穬扔泄こ谈脑旖ㄔO任務(wù)、具有一定代表性的灌區。有關(guān)?。▍^、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團開(kāi)展示范的灌區數量應占本行政區《方案》內有工程改造建設任務(wù)大中型灌區總數的五分之一左右。示范期3年。

（四）總體目標。到2020年，示范灌區的農業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高，農業(yè)種植結構和區域水資源配置格局更加優(yōu)化，各類(lèi)工程和管理設施持續穩定運行，各種節水技術(shù)不斷普及推廣，用水效率效益得到提升，爭取率先全面完成農業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)，率先建立較為完善的農業(yè)節水長(cháng)效機制和國家支持農業(yè)節水政策體系。

三、重點(diǎn)任務(wù)

（一）實(shí)行源頭管控，探索進(jìn)一步健全農業(yè)水權分配制度。全面落實(shí)灌區取水許可制度，以用水總量控制和定額管理指標為基礎，按照適度從緊的原則，由有關(guān)地方人民政府或者其授權的水行政主管部門(mén)通過(guò)頒發(fā)水權證等形式將灌區農業(yè)用水權益明確到用水主體，實(shí)行豐增枯減、年度調整。根據灌區實(shí)際，合理確定農業(yè)水權確權層級，既可以確權到灌區或片區，也可以確權到農村集體經(jīng)濟組織、用水戶(hù)協(xié)會(huì )或村民小組、用水戶(hù)。堅持以水定地、以水定產(chǎn)，將農業(yè)水權與土地權屬管理、農業(yè)種植結構調整等相結合，增強水權分配的科學(xué)性和導向性。

（二）推動(dòng)水權流轉，探索進(jìn)一步培育和發(fā)展灌區節水市場(chǎng)。倡導地方政府建立農業(yè)節水回購制度，對農民通過(guò)農藝節水、高效節水灌溉設施等新增的節水量予以回購，增加河湖生態(tài)環(huán)境水量。鼓勵工業(yè)園區、企業(yè)等新增用水戶(hù)與灌區開(kāi)展節水水權交易，合理擴大灌區供水領(lǐng)域和范圍，通過(guò)市場(chǎng)機制實(shí)現灌區節約水資源在流域上下游及地區間、行業(yè)間、用水戶(hù)間的有效流轉。充分發(fā)揮中國水權交易所等各級水權交易平臺的作用，開(kāi)展水權鑒定、水權買(mǎi)賣(mài)、信息發(fā)布、業(yè)務(wù)咨詢(xún)等綜合服務(wù)，促進(jìn)水權交易公開(kāi)、公正、規范開(kāi)展。

（三）強化利益調節，探索進(jìn)一步深化農業(yè)水價(jià)綜合改革。統籌考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶(hù)承受能力、補貼機制建立等因素，合理確定農業(yè)水價(jià)及調價(jià)幅度和頻次，一步或分步將水價(jià)提高到運行維護成本水平，有條件的地區提高到完全成本水平。根據計量設施建設情況，合理劃分水費基本核算單元，進(jìn)一步提高按量收費的比例。對提高后的水價(jià)，探索實(shí)行多種分擔和補貼模式，完善制度，提補分離，既總體上不增加農民負擔，又著(zhù)力激發(fā)節水內生動(dòng)力。強化農業(yè)用水定額管理，對超定額用水逐步實(shí)行累進(jìn)加價(jià)制度，探索對糧食作物、經(jīng)濟作物、養殖業(yè)用水等實(shí)行分類(lèi)水價(jià)。

（四）夯實(shí)工程基礎，探索進(jìn)一步加快完善農業(yè)節水設施體系。全面完成大中型灌區續建配套節水改造規劃建設任務(wù)，對灌區渠首、骨干輸水渠道、排水溝、渠系建筑物等進(jìn)行配套完善和更新改造，提升骨干工程改造的技術(shù)含量和效益，提高工程配套率、完好率。因地制宜發(fā)展低壓管道輸水灌溉、噴灌、微灌，推廣農藝、農機和生物節水技術(shù)。結合灌區骨干渠道、渠系建筑物改造與布置，在渠首、干支渠重要引水口、分水口、供用水分界斷面以及主要的泄水、退水、排水口建設安裝相關(guān)量測水設施，同時(shí)，根據需要配套完善斗渠及以下的量測水設施，實(shí)現灌區用水有監控、節水有考核。有條件的灌區可采用自動(dòng)量測系統。

（五）推廣適應種植，探索進(jìn)一步優(yōu)化農業(yè)用水結構。強化灌區農業(yè)用水需求管理和過(guò)程管理，切實(shí)落實(shí)灌區農業(yè)用水總量控制和用水效率提升要求，以水資源剛性約束倒逼推動(dòng)調整優(yōu)化灌區農業(yè)種植結構和布局，推廣選用與區域水資源條件相適應的作物品種，逐步調減水資源短缺地區高耗水作物面積。適應市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、多樣化的需求，在灌區大力發(fā)展地方優(yōu)勢特色農產(chǎn)品，鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物。

（六）拓寬資金來(lái)源，探索進(jìn)一步完善農業(yè)節水投入機制。在中央預算內投資補助大中型灌區續建配套節水改造工程建設的同時(shí)，落實(shí)各級地方政府投入責任，統籌加大地方財政支持力度。多渠道落實(shí)農業(yè)用水精準補貼和節水獎勵資金，增強資金投入的有效性、可持續性。鼓勵和引導社會(huì )資本參與農業(yè)節水工程建設和運營(yíng)管理。探索通過(guò)水權交易、灌區改造新增耕地指標交易等方式籌集灌區改造工程建設資金。

（七）堅持市場(chǎng)導向，探索進(jìn)一步大力發(fā)展新型農業(yè)節水主體。把節水與現代農業(yè)發(fā)展等緊密結合，大力培育發(fā)展農民用水戶(hù)協(xié)會(huì )、農民合作社、家庭農場(chǎng)、種植大戶(hù)、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)節水和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，提高灌區土地規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)水平和效益，增強受益群眾和有關(guān)市場(chǎng)主體對農業(yè)節水工程建設、管護的意愿和能力。積極推行農業(yè)節水合同管理，引入社會(huì )資本，募集先進(jìn)技術(shù)，推行節水服務(wù)商模式。加強市場(chǎng)監管，規范農業(yè)節水材料和設備市場(chǎng)。

（八）理順體制機制，探索進(jìn)一步保障工程持續良性運行。深化灌區管理體制與運行機制改革，科學(xué)界定政府、灌區專(zhuān)管機構、群管組織等各自的責任、權利、義務(wù)，理順管理體制，落實(shí)管護主體，暢通經(jīng)費渠道，完善支持政策，加快健全灌區工程良性運行管護機制。重視發(fā)揮村社集體等組織的作用，進(jìn)一步探索符合基層實(shí)際、科學(xué)可行的群眾參與灌溉管理模式，規范和擴大用水戶(hù)參與。

四、組織實(shí)施

（一）加強組織領(lǐng)導。大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作實(shí)行地方政府主責、發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同水行政主管部門(mén)主抓、其他相關(guān)部門(mén)配合的管理體制。國家有關(guān)部門(mén)各司其職，密切協(xié)作配合，加強指導、支持和監督。各地要進(jìn)一步提高認識，切實(shí)落實(shí)工作主體責任，明確各部門(mén)和地方的任務(wù)以及職責分工，采取更加有力、有效的措施，深入做好各項工作。各省級發(fā)展改革、水利部門(mén)要建立大中型灌區農業(yè)節水綜合示范工作定期調度機制，強化工作評價(jià)和考核監督，并于每年12月底前將年度示范工作進(jìn)展情況報國家發(fā)展改革委、水利部。

（二）科學(xué)制定方案。各省級發(fā)展改革、水利部門(mén)要根據轄區內各灌區氣候地理條件、水資源狀況、農作物種類(lèi)、灌區規模等情況，重點(diǎn)選擇地方工作積極性高、基礎條件好、具有一定代表性的灌區開(kāi)展示范工作，編制具體工作方案，明確灌區節水能力增加、用水效率效益提升等考核評價(jià)指標和重點(diǎn)示范任務(wù)，以及分年度實(shí)施計劃，爭取盡快形成有特色、有亮點(diǎn)的經(jīng)驗做法。各省份的灌區農業(yè)節水綜合示范工作方案請于2018年1月底前報國家發(fā)展改革委和水利部備核。

（三）強化指導支持。國家發(fā)展改革委、水利部相關(guān)司局將加強對示范工作的統籌指導，根據需要適時(shí)組織開(kāi)展專(zhuān)題調研、咨詢(xún)論證和督導檢查，密切跟蹤若干重點(diǎn)灌區示范工作進(jìn)展情況，并建立年度中央預算內相關(guān)水利投資與示范工作的掛鉤機制，對示范工作取得明顯成效的省份及灌區給予重點(diǎn)支持。各地發(fā)展改革、水利部門(mén)要加強與同級財政、國土資源、農業(yè)等部門(mén)的溝通協(xié)商，協(xié)調聯(lián)動(dòng)，統籌加大對示范項目的政策支持力度，推動(dòng)各項工作盡快取得實(shí)效。要加強區域水資源優(yōu)化配置，對大中型灌區周邊的新增城鎮生活、工業(yè)用水需求，優(yōu)先考慮通過(guò)灌區實(shí)施農業(yè)節水后增加供水能力提供；對綜合改革不到位、節水還有很大潛力的地區，原則上不得新建供水工程。

（四）加強宣傳引導。各有關(guān)部門(mén)、地區和灌區管理單位要加強政策解讀和輿論引導，強化水情教育，引導農民增強節水意識和有償用水意識，提高節約用水的自覺(jué)性。及時(shí)總結工作經(jīng)驗，通過(guò)制作案例、召開(kāi)現場(chǎng)會(huì )等方式，利用報刊、網(wǎng)絡(luò )、廣播、電視等媒介進(jìn)行宣傳推廣，充分發(fā)揮示范效應。



 

國家發(fā)展改革委

水利部

2017年11月23日

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