環(huán)執法〔2019〕42號《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)》

生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)






環(huán)執法〔2019〕42號

各省、自治區、直轄市生態(tài)環(huán)境廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團生態(tài)環(huán)境局：

為深入學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境部門(mén)依法行政的能力和水平，指導生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)一步規范生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權的適用和監督，有效防范執法風(fēng)險，根據《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設實(shí)施綱要（2015-2020年）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》《環(huán)境行政處罰辦法》等規定，制定本意見(jiàn)。

一、適用行政處罰自由裁量權的原則和制度

（一）基本原則。

1.合法原則。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當在法律、法規、規章確定的裁量條件、種類(lèi)、范圍、幅度內行使行政處罰自由裁量權。

2.合理原則。行使行政處罰自由裁量權，應當符合立法目的，充分考慮、全面衡量地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況、執法對象情況、危害后果等相關(guān)因素，所采取的措施和手段應當必要、適當。

3.過(guò)罰相當原則。行使行政處罰自由裁量權，必須以事實(shí)為依據，處罰種類(lèi)和幅度應當與當事人違法過(guò)錯程度相適應，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。

4.公開(kāi)公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權，應當向社會(huì )公開(kāi)裁量標準，向當事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據等內容；應當平等對待行政管理相對人，公平、公正實(shí)施處罰，對事實(shí)、性質(zhì)、情節、后果相同的情況應當給予相同的處理。

（二）健全規范配套制度。

1.查處分離制度。將生態(tài)環(huán)境執法的調查、審核、決定、執行等職能進(jìn)行相對分離，使執法權力分段行使，執法人員相互監督，建立既相互協(xié)調、又相互制約的權力運行機制。

2.執法回避制度。執法人員與其所管理事項或者當事人有直接利害關(guān)系、可能影響公平公正處理的，不得參與相關(guān)案件的調查和處理。

3.執法公示制度。強化事前、事后公開(kāi)，向社會(huì )主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境保護法律法規、行政執法決定等信息。規范事中公示，行政執法人員在執法過(guò)程要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì )監督。

4.執法全過(guò)程記錄制度。對立案、調查、審查、決定、執行程序以及執法時(shí)間、地點(diǎn)、對象、事實(shí)、結果等做出詳細記錄，并全面系統歸檔保存，實(shí)現全過(guò)程留痕和可回溯管理。

5.重大執法決定法制審核制度。對涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì )影響或引發(fā)社會(huì )風(fēng)險，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出行政執法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的案件，設立專(zhuān)門(mén)機構和人員進(jìn)行嚴格法制審核。

6.案卷評查制度。上級生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以結合工作實(shí)際，組織對下級生態(tài)環(huán)境部門(mén)的行政執法案卷評查，將案卷質(zhì)量高低作為衡量執法水平的重要依據。

7.執法統計制度。對本機構作出行政執法決定的情況進(jìn)行全面、及時(shí)、準確的統計，認真分析執法統計信息，加強對信息的分析處理，注重分析成果的應用。

8.裁量判例制度。生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以針對常見(jiàn)環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權尺度把握適當的典型案例，為行政處罰自由裁量權的行使提供參照。

二、制定裁量規則和基準的總體要求

（三）制定的主體。省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當根據本意見(jiàn)提供的制定方法，結合本地區法規和規章，制定本地區行政處罰自由裁量規則和基準。鼓勵有條件的設區的市級生態(tài)環(huán)境部門(mén)對省級行政處罰自由裁量規則和基準進(jìn)一步細化、量化。

（四）制定的原則。制定裁量規則和基準應當堅持合法、科學(xué)、公正、合理的原則，結合污染防治攻堅戰的要求，充分考慮違法行為的特點(diǎn)，按照寬嚴相濟的思路，突出對嚴重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用，鼓勵和引導企業(yè)即時(shí)改正輕微違法行為，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法。

制定裁量規則和基準應當將主觀(guān)標準與客觀(guān)標準相結合，在法律、法規和規章規定的處罰種類(lèi)、幅度內，細化裁量標準，壓縮裁量空間，為嚴格執法、公正執法、精準執法提供有力支撐。

（五）制定的基本方法。制定裁量規則和基準，要在總結實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，根據違法行為構成要素和違法情節，科學(xué)設定裁量因子和運算規則，實(shí)現裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現過(guò)罰相當的處罰原則。

制定自由裁量規則和基準，應當綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會(huì )影響；違法行為當事人的主觀(guān)過(guò)錯程度；違法行為的具體表現形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。

制定裁量規則和基準，應當及時(shí)、全面貫徹落實(shí)新出臺或修訂法律法規規定，對主要違法行為對應的有處罰幅度的法律責任條款基本實(shí)現全覆蓋。裁量規則和基準不應局限于罰款處罰，對其他種類(lèi)行政處罰的具體適用也應加以規范。

嚴格按照環(huán)境保護法及其配套辦法規定的適用范圍和實(shí)施程序，進(jìn)一步細化規定實(shí)施按日連續處罰、查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，以及移送公安機關(guān)適用行政拘留的案件類(lèi)型和審查流程，統一法律適用。對符合上述措施實(shí)施條件的案件，嚴格按規定進(jìn)行審查，依法、公正作出處理決定，并有充分的裁量依據和理由。對同類(lèi)案件給予相同處理，避免執法的隨意性、任意性。

有條件的生態(tài)環(huán)境部門(mén)可充分運用信息化手段，開(kāi)發(fā)和運用電子化的自由裁量系統，嚴格按照裁量規則和基準設計并同步更新。有條件的省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)，應當建立省級環(huán)境行政處罰管理系統，實(shí)現統一平臺、統一系統、統一裁量，并與國家建立的環(huán)境行政處罰管理系統聯(lián)網(wǎng)。

生態(tài)環(huán)境部將在“全國環(huán)境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過(guò)內設函數運算，對處罰額度進(jìn)行模擬裁量，供各地參考。

三、制定裁量規則和基準的程序

（六）起草和發(fā)布。生態(tài)環(huán)境部門(mén)負責行政處罰案件審查的機構具體承擔裁量規則和基準的起草和發(fā)布工作。起草時(shí)應當根據法律法規的制定和修改以及國家生態(tài)文明政策的調整，結合地方實(shí)際，參考以往的處罰案例，深入調查研究，廣泛征求意見(jiàn)，按照規范性文件的制定程序組織實(shí)施。

（七）宣傳和實(shí)施。生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)布裁量規則和基準后，應當配套編制解讀材料，就裁量規則和基準的使用進(jìn)行普法宣傳和解讀。有條件的地區還可以提供模擬裁量的演示系統。

（八）更新和修訂。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當建立快速、嚴謹的動(dòng)態(tài)更新機制，對已制定的裁量規則和基準進(jìn)行補充和完善，提升其科學(xué)性和實(shí)用性。

四、裁量規則和基準的適用

（九）調查取證階段。環(huán)境違法案件調查取證過(guò)程中，執法人員應當以裁量規則和基準為指導，全面調取有關(guān)違法行為和情節的證據；在提交行政處罰案件調查報告時(shí)，不僅要附有違法行為的定性證據，還應根據裁量因子提供有關(guān)定量證據。開(kāi)發(fā)使用移動(dòng)執法平臺的，應當與裁量系統相銜接，為執法人員現場(chǎng)全面收集證據、正確適用法律提供幫助。

（十）案件審查階段。案件審查過(guò)程中，案件審查人員應當嚴格遵守裁量規則和使用裁量基準，對具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；經(jīng)集體審議的案件也應當專(zhuān)門(mén)對案件的裁量情況進(jìn)行審議，書(shū)面記錄審議結果，并隨案卷歸檔。

（十一）告知和聽(tīng)證階段。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當在告知當事人行政處罰有關(guān)違法事實(shí)、證據、處罰依據時(shí)，一并告知行政處罰裁量權的適用依據，及其陳述申辯權利。當事人陳述申辯時(shí)對自由裁量適用提出異議的，應當對異議情況進(jìn)行核查，對合理的意見(jiàn)予以采納，不得因當事人的陳述申辯而加重處罰。

（十二）決定階段。生態(tài)環(huán)境部門(mén)在作出處罰決定時(shí)，應當在處罰決定書(shū)中載明行政處罰自由裁量的適用依據和理由，以及對當事人關(guān)于裁量的陳述申辯意見(jiàn)的采納情況和理由。

（十三）裁量的特殊情形。

1.有下列情形之一的，可以從重處罰。

（1）兩年內因同類(lèi)環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；

（2）重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；

（3）在案件查處中對執法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；

（4）環(huán)境違法行為造成跨行政區域環(huán)境污染的；

（5）環(huán)境違法行為引起不良社會(huì )反響的；

（6）其他具有從重情節的。

2.有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰。

（1）主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；

（2）受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；

（3）配合生態(tài)環(huán)境部門(mén)查處環(huán)境違法行為有立功表現的；

（4）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

3.有下列情形之一的，可以免予處罰。

（1）違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設、停止生產(chǎn)等措施的；

（2）違法行為持續時(shí)間短、污染?。ㄈ?ldquo;超標排放水污染物不超過(guò)2小時(shí)，且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規范貯存危險廢物時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)、數量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當日完成整改的；

（3）其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。

五、裁量權運行的監督和考評

（十四）信息公開(kāi)。生態(tài)環(huán)境部門(mén)制定的裁量規則和基準規范性文件，應當按照上級生態(tài)環(huán)境部門(mén)和同級政府信息公開(kāi)的要求，在政府網(wǎng)站發(fā)布，接受社會(huì )監督。

（十五）備案管理。生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當在裁量規則和基準制發(fā)或變更后15日內報上一級生態(tài)環(huán)境部門(mén)備案。

（十六）適用監督。上級生態(tài)環(huán)境部門(mén)應當通過(guò)對行政處罰案卷的抽查、考評以及對督辦案件的審查等形式，加強對下級生態(tài)環(huán)境部門(mén)裁量規則和基準適用的指導；發(fā)現裁量規則和基準設定明顯不合理、不全面的，應當提出更新或者修改的建議。對不按裁量規則和基準進(jìn)行裁量，不規范行使行政處罰自由裁量權構成違法違紀的，依法追究法律責任。

六、《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號）同時(shí)廢止




附件：部分常用環(huán)境違法行為自由裁量參考基準及計算方法




 

生態(tài)環(huán)境部

2019年5月21日

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