國土資發(fā)〔2003〕388號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴格保護耕地制度的通知》【全文廢止】

國土資源部關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴格保護耕地制度的通知【全文廢止】







國土資發(fā)〔2003〕388號

全文廢止，廢止依據：2017年11月29日發(fā)布的《國土資源部關(guān)于公布已廢止或者失效的規范性文件目錄的公告》（國土資源部公告2017年第38號）

各省、自治區、直轄市國土資源廳(國土環(huán)境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規劃和國土資源管理局)，計劃單列市國土資源行政主管部門(mén)，國家海洋局，國家測繪局，解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，部在京各直屬單位，部機關(guān)各司局：

為切實(shí)貫徹黨的十六屆三中全會(huì )、國務(wù)院農業(yè)和糧食工作會(huì )議精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》（國發(fā)明電〔2003〕7號）的要求，保護和提高糧食生產(chǎn)能力，必須進(jìn)一步落實(shí)嚴格保護耕地的措施?，F將有關(guān)要求通知如下：

一、認清形勢、提高認識，進(jìn)一步增強緊迫感和責任感

黨中央、國務(wù)院始終把農業(yè)問(wèn)題放在基礎和戰略地位高度重視，從保持良好發(fā)展局面、推進(jìn)全面建設小康社會(huì )的高度，對農業(yè)和糧食工作作出了一系列重大決策。針對當前一些地方盲目設立開(kāi)發(fā)區、亂批濫占耕地等嚴重問(wèn)題，國務(wù)院農業(yè)和糧食工作會(huì )議對保護耕地、保護和提高糧食生產(chǎn)能力、保護農民權益作出了明確部署，提出了更高要求，進(jìn)一步強調要實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點(diǎn)保護基本農田。各級國土資源部門(mén)一定要認真學(xué)習貫徹。實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，這是由我國人多地少的基本國情決定的，是由農業(yè)的基礎地位決定的，更是由土地對于維護社會(huì )長(cháng)治久安的重要性決定的。我們必須進(jìn)一步提高保護耕地對維護國家糧食安全和社會(huì )穩定的極端重要性的認識，提高對當前耕地連年減少的嚴峻形勢的認識，提高對國土資源部門(mén)面臨的重大責任和緊迫任務(wù)的認識，真正把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院的要求上來(lái)，認清形勢，抓住機遇，化壓力為動(dòng)力，進(jìn)一步增強緊迫感和責任感，采取切實(shí)有力的措施，著(zhù)力解決當前存在的突出問(wèn)題，全面落實(shí)最嚴格的耕地保護制度，保護和提高糧食生產(chǎn)能力。

二、細化措施、堅決從嚴，進(jìn)一步加強耕地特別是基本農田保護

（一）加大治理整頓工作力度，堅決剎住亂占濫用耕地的歪風(fēng)

從嚴從快查處土地違法案件。堅決制止盲目圈占土地特別是圈占破壞優(yōu)質(zhì)良田的行為。要從土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作中發(fā)現線(xiàn)索，抓緊選擇典型土地違法案件，與監察、審計等部門(mén)通力協(xié)作，從嚴從快查處，公開(kāi)曝光。堅持既查處事，又查處人，堅決追究違法違紀者的責任，切實(shí)起到震懾警示、剎風(fēng)整紀的作用。國土資發(fā)〔2003〕365號文件只適用主動(dòng)自查發(fā)現問(wèn)題的糾正處理，對于不主動(dòng)自查自糾的，執法犯法、影響惡劣的，特別是在這次治理整頓中邊整邊犯、頂風(fēng)違法的要依法嚴肅處理，公開(kāi)調查、公開(kāi)處理、公開(kāi)追究責任并公開(kāi)曝光。要進(jìn)一步建立健全土地執法監察工作機制。在從嚴查處大案要案的基礎上，認真分析典型案例發(fā)生原因，結合當地實(shí)際，采取有針對性的綜合治理、源頭防范措施，加大警示教育的力度，嚴肅耕地保護的法紀。要重視從群眾信訪(fǎng)、舉報、媒體報道和動(dòng)態(tài)巡查等多種渠道中，及時(shí)發(fā)現案件線(xiàn)索，建立土地違法違紀案件的快速發(fā)現機制和分級查處機制。要進(jìn)一步落實(shí)執法監察責任制度。把對違法責任人依法提出處理建議和移送情況，列入各級國土資源部門(mén)查處案件的考核內容，進(jìn)行逐級考核和年度考核。各級國土資源部門(mén)行政主要領(lǐng)導是執法監察第一責任人。要進(jìn)一步發(fā)揮各有關(guān)部門(mén)協(xié)同查處案件的整體合力，發(fā)揮輿論監督、社會(huì )監督和群眾監督的作用。要繼續深入探索“預防為主、事前防范和事后查處相結合”的執法監察新路子。

抓緊清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的違規用地。各級國土資源部門(mén)要切實(shí)配合有關(guān)部門(mén)做好開(kāi)發(fā)區清理工作。要將各類(lèi)開(kāi)發(fā)區違反土地利用總體規劃用地的行為，作為治理整頓和執法監察的重點(diǎn)。各地要在進(jìn)行認真整改的基礎上，對被撤銷(xiāo)停辦的開(kāi)發(fā)區（園區），堅決依法收回并及時(shí)處置其所占用的土地；對應該核減面積的開(kāi)發(fā)區，要堅決核減面積；對整改后確需要保留的開(kāi)發(fā)區（園區）用地，要嚴格審核，從嚴控制用地規模。對開(kāi)發(fā)區（園區）違反土地利用總體規劃圈占、圈而未用的土地，要限期復耕或者恢復原用途；對已經(jīng)開(kāi)發(fā)建設而不能復耕或恢復原用途的，從所在區域土地利用總體規劃剩余建設用地指標中核減違反土地利用總體規劃占用的建設用地指標。對經(jīng)國務(wù)院批準或省級人民政府批準并報國務(wù)院備案的開(kāi)發(fā)區，各地要按照土地利用總體規劃等進(jìn)行認真對照檢查，對其超過(guò)規劃建設用地規模和范圍的開(kāi)發(fā)用地，依法進(jìn)行處理。對開(kāi)發(fā)區（園區）已經(jīng)依法批準但由于建設條件、項目資金不落實(shí)等尚未開(kāi)發(fā)建設的，要抓緊依法收回土地。

從嚴搞好治理整頓的驗收檢查工作。部已建立土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作進(jìn)展情況周報制度。各省區市國土資源部門(mén)要繼續加強對地方治理整頓的實(shí)地督查指導，并組織好檢查驗收工作。要加強對當地土地市場(chǎng)治理整頓情況及時(shí)通報公布工作，將各地開(kāi)發(fā)區（園區）及其清理撤并、土地復耕、當地領(lǐng)導重視與加強管理、驗收檢查等情況，列入通報公布的內容。各省區市對各市（地）、各市（地）對各縣（市）要逐一做好整頓檢查驗收工作。對不能按照驗收標準完成治理整頓各項任務(wù)的要限期整改。整改期間，暫停受理當地建設用地報批，暫停下達建設用地指標。對整改后仍未達標的，堅決予以通報，追究有關(guān)領(lǐng)導責任。

（二）嚴格實(shí)施土地規劃計劃，從嚴控制用地規模

嚴格實(shí)施土地利用總體規劃。對耕地保有量、基本農田面積和建設用地規模進(jìn)行總量控制。依據批準的土地利用總體規劃，嚴把土地利用年度計劃編制、建設項目用地預審和土地審批關(guān)，加強建設項目用地預審，在建設項目可行性研究階段，國土資源部門(mén)要主動(dòng)介入，加強與計劃、規劃和建設部門(mén)的溝通，從規劃用途、用地規模、計劃指標等方面嚴格把關(guān)。堅持“三個(gè)不報批、一個(gè)從嚴”：凡是不在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區（園區）和城市建設用地，一律不報批；凡是沒(méi)有土地利用年度計劃指標的，一律不報批；凡是沒(méi)有通過(guò)建設項目用地預審的，一律不報批。要從嚴審查城市總體規劃修編確定的建設用地總規模，超過(guò)土地利用總體規劃確定的建設用地總規模的，不予通過(guò)審查。

從嚴控制規劃修改和調整。除國務(wù)院和省級人民政府確定的重點(diǎn)基礎設施項目外，各地不得擅自調整規劃，減少基本農田保護面積，改變基本農田區位，占用基本農田。嚴禁擅自修改和調整規劃；嚴禁違規擴大城鎮建設用地規模；嚴禁擅自設立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區（園區）和擴大開(kāi)發(fā)區（園區）建設用地規模。

加強對規劃計劃實(shí)施的檢查和監督。全面實(shí)行規劃定期評估制度和計劃、預審年度檢查制度。各地要把規劃計劃執行和建設項目用地預審管理情況，納入土地執法監察的重要事項，嚴肅查處違規行為。

（三）切實(shí)加強耕地保護，堅決守住基本農田這條紅線(xiàn)

嚴格執行基本農田保護制度。一是不準除法律規定的國家重點(diǎn)建設項目之外的非農建設占用基本農田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍,違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進(jìn)行植樹(shù)造林，發(fā)展林果業(yè)；四是不準以農業(yè)結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚(yú)和進(jìn)行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；五是不準占用基本農田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設。

開(kāi)展基本農田保護工作檢查。部將與農業(yè)部聯(lián)合組織開(kāi)展全國基本農田保護工作檢查。按照規劃，重點(diǎn)檢查以上“五不準”的執行情況，特別是檢查各地基本農田的數量和區位落實(shí)情況、實(shí)際利用狀況和質(zhì)量狀況、基本農田保護制度建立與執行情況。各地要認真做好準備。對檢查發(fā)現的各類(lèi)問(wèn)題，要及時(shí)堅決予以糾正。

強化基本農田保護監管制度。必須依據土地利用總體規劃，將基本農田落實(shí)到圖上，落實(shí)到村組，落實(shí)到地塊，落實(shí)到農戶(hù)，通過(guò)簽定保護責任書(shū)，落實(shí)基本農田保護責任。 各地要建立基本農田統計核查制度，堅持定期檢查報告制度，認真開(kāi)展以基本農田為重點(diǎn)的巡回檢查。要加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時(shí)發(fā)現和制止違法行為。對嚴重破壞基本農田、造成基本農田大量減少的，要依法追究責任。

加大土地整理復墾補充耕地的力度。穩定耕地特別是基本農田的面積，提高耕地質(zhì)量。加大對《全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃》確定的重點(diǎn)區域及重點(diǎn)工程、糧食主產(chǎn)區和基本農田保護區的土地整理的投入。積極支持生態(tài)脆弱地區基本農田整理，確保當地保有足夠數量的基本口糧田。要嚴格按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復墾”的原則，加大對工礦廢棄土地的復墾力度。要全面落實(shí)建設占用耕地補充制度，嚴格執行按建設項目考核耕地占補平衡制度，確保土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的數量和質(zhì)量不低于同期建設占用的耕地。

（四）嚴把用地審批關(guān)，加強批后實(shí)施監管

嚴把建設用地審查關(guān)。各省級國土資源部門(mén)要督促各市（地）堅決收回各地違規下放的土地審批權。對土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作驗收不合格的，未按規定執行建設用地備案制度的，一律停止建設用地審批。對城市規模已經(jīng)達到或突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模的，年度計劃指標已用完的，未依法及時(shí)繳納新增建設用地土地有償使用費的，已批準的城市建設用地仍有閑置的，一律不受理新增建設用地申請。對未按國家有關(guān)規定進(jìn)行建設用地預審的，未按預審要求完善相關(guān)內容的建設項目，一律不受理建設用地申請。申報城市建設用地必須說(shuō)明具體建設項目或詳細規劃用途。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目、不切實(shí)際的“形象工程”、“政績(jì)工程”項目、別墅項目、高爾夫項目，一律不得報批用地。要堅持建設用地會(huì )審制度。省級國土資源部門(mén)要對報批用地面積較大的城市、安置人口較多的建設用地項目組織現場(chǎng)調查，對其中報國務(wù)院審批的用地項目，部將組織檢查或抽查。

強化建設用地批后實(shí)施的監督管理。要全面落實(shí)建設用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評價(jià)機制。對國務(wù)院批準的城市分批次建設用地的供地情況，應按規定及時(shí)報部備案；對省級人民政府批準的城市建設用地的供地情況，省級國土資源部門(mén)也要建立備案制度并及時(shí)匯總供地情況，定期報部備案。認真執行新增建設用地批后核查制度，對國務(wù)院和省級人民政府批準用地的征地補償安置、耕地占補平衡以及土地利用等情況，要組織不定期的檢查，發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)糾正。建立土地利用信用檔案，制定評價(jià)指標并建立評價(jià)制度，加強用地審批管理。各省區市要對1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂實(shí)施以來(lái)批準的城市建設用地使用和供應情況進(jìn)行一次全面調查，部將對國務(wù)院批準的城市分批次建設用地的供應情況進(jìn)行全面檢查。

（五）從嚴把好征地關(guān)，切實(shí)維護農民合法權益

嚴格征地管理。要嚴格控制征地規模；嚴格依法按規劃計劃、按程序征地；嚴格征地審核和征地補償安置監督。要認真督促落實(shí)法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問(wèn)題，抓好征地補償費的清欠工作。要檢查落實(shí)征地公告制度。為充分尊重農民意愿，今后凡沒(méi)有征求被征地農民集體組織和農戶(hù)意見(jiàn)的征地方案，國土資源部門(mén)不予審核報批。

改革完善現行的征地制度。要按照保障農民權益、控制征地規模的原則，嚴格界定公益性、經(jīng)營(yíng)性建設用地，區分土地征收與征用，積極推進(jìn)征地制度的改革試點(diǎn)。要進(jìn)一步完善征地程序，著(zhù)力解決征地范圍過(guò)寬、規模過(guò)大、補償安置不到位、產(chǎn)權不清以及同農民協(xié)商不夠等突出問(wèn)題。要增加征地批前協(xié)商環(huán)節，建立補償標準聽(tīng)證制度。要加快完成集體土地所有權登記發(fā)證工作，依法明確農民土地財產(chǎn)權，建立農民保護耕地的有效機制。同時(shí)，抓緊進(jìn)行農民集體建設用地使用權流轉管理的實(shí)踐探索。

（六）完善供地政策和標準，提高土地集約利用水平

依法提高政府供地的市場(chǎng)化程度。要充分發(fā)揮市場(chǎng)競爭對促進(jìn)土地集約利用、減少占用耕地的有效作用。要堅決執行經(jīng)營(yíng)性用地招標拍賣(mài)掛牌出讓制度，從嚴查處違規出讓行為。要進(jìn)一步規范協(xié)議出讓土地使用權的行為。對具有競爭性的工業(yè)用地，引入競爭和公開(kāi)機制。要落實(shí)協(xié)議出讓最低價(jià)制度，防止各地競相低價(jià)出讓土地和企業(yè)因用地成本低而“多占少用”、“寬打寬用”、“低效利用”的粗放用地行為。 要嚴把土地登記關(guān)口，對經(jīng)營(yíng)性用地沒(méi)有進(jìn)行招標拍賣(mài)掛牌的，不予登記；對出讓地價(jià)明顯低于出讓底價(jià)的，不予登記；對未全部繳納土地出讓金的，不予登記；對違反規劃改變土地用途的，不予登記。

建立完善集約用地新機制。要完善建設用地定額指標和土地集約利用評價(jià)指標體系，進(jìn)一步細化各業(yè)用地標準，明確包括推行單位土地面積的投資強度、土地利用強度、投入產(chǎn)出率等指標的供地標準，嚴格按標準供地。

強化土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監測分析。要建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監測分析制度，及時(shí)發(fā)布土地供應信息，把握土地市場(chǎng)走勢，適時(shí)調控土地供應量。匯總城鎮地籍調查數據，掌握城鎮土地利用現狀及變化情況。抓緊開(kāi)通運行土地市場(chǎng)監測分析系統和城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監測系統，繼續加強對重點(diǎn)地區、主要城市地價(jià)動(dòng)態(tài)變化的監測，提高地價(jià)信息的社會(huì )共享程度，發(fā)揮地價(jià)對土地資源配置的“杠桿”作用。

三、集中力量狠抓落實(shí)，務(wù)求盡快取得實(shí)效

各級國土資源部門(mén)一定要把全面落實(shí)最嚴格的耕地保護制度、切實(shí)保護和提高糧食生產(chǎn)能力,作為國土資源管理的重中之重，擺在當前各項工作的首要位置,切實(shí)加強組織領(lǐng)導。要進(jìn)一步集中力量,迅速行動(dòng),結合實(shí)際，采取堅決果斷措施,狠抓落實(shí)，務(wù)求盡快取得明顯成效。要繼續加強調研,認真研究新情況、新問(wèn)題,從法制、機制、體制等方面入手,探索嚴格保護耕地的治本之策。通過(guò)標本兼治，把最嚴格的耕地保護措施全面落到實(shí)處。

國土資源部

二○○三年十一月十七日

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