豫政辦〔2015〕9號《河南省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投融資公司改革創(chuàng )新轉型發(fā)展的指導意見(jiàn)》

河南省人民政府辦公廳

關(guān)于促進(jìn)政府投融資公司改革創(chuàng )新轉型發(fā)展的指導意見(jiàn) 

豫政辦〔2015〕9號

各市、縣人民政府,省人民政府各部門(mén):

近年來(lái),我省各級政府投融資公司在推進(jìn)基礎設施建設、新型城鎮化和產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了積極作用,自身也得到了較好發(fā)展。但同時(shí)也應看到,政府投融資公司還不同程度存在著(zhù)法人治理結構不完善、內部經(jīng)營(yíng)機制不健全、投融資創(chuàng )新不足、運營(yíng)模式老化等問(wèn)題。特別是按照國家加強地方政府性債務(wù)管理、加快重點(diǎn)建設領(lǐng)域投融資改革創(chuàng )新的新要求,我省政府投融資公司迫切需要通過(guò)轉換功能定位、激發(fā)內部活力謀求轉型發(fā)展。為全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì )精神和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕60號),認真落實(shí)《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的意見(jiàn)》(豫發(fā)〔2014〕25號),促進(jìn)我省政府投融資公司改革創(chuàng )新轉型發(fā)展,經(jīng)省政府同意,現提出以下指導意見(jiàn),請認真貫徹落實(shí)。

一、總體要求

(一)指導思想。深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì )精神,全面落實(shí)中央有關(guān)要求和省委、省政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的工作部署,以轉變發(fā)展方式、激發(fā)內在活力、增強投融資能力、有效防范風(fēng)險為改革目標,以推進(jìn)運營(yíng)模式、融資模式、公私合作模式、資產(chǎn)證券化運用等改革創(chuàng )新為著(zhù)力點(diǎn),以完善政府部門(mén)政策支持體系、績(jì)效考核評價(jià)體系、風(fēng)險監控與防范體系為保障,進(jìn)一步提升政府投融資公司服務(wù)重大基礎設施建設、戰略性新興產(chǎn)業(yè)和現代服務(wù)業(yè)發(fā)展的投融資能力,為全省經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展提供有力支撐。

(二)基本原則。

1.開(kāi)拓創(chuàng )新,加快轉型。按照國家關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的有關(guān)規定,順應我省經(jīng)濟轉型升級的新要求,推動(dòng)政府投融資公司由過(guò)于依賴(lài)財政性融資向政府引導的市場(chǎng)化融資轉變,由偏重于公益性基礎設施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉變,更加注重現代市場(chǎng)化投融資模式創(chuàng )新,更加注重事關(guān)全省未來(lái)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投融資。

2.穩步提升,增量突破。服務(wù)全省深化投融資體制改革大局,堅持按市場(chǎng)規律運作,加快體制機制創(chuàng )新,不斷提升投融資能力。鼓勵政府投融資公司競相發(fā)展、資源共享、優(yōu)化組合,積極通過(guò)資產(chǎn)證券化等盤(pán)活存量,通過(guò)公私合作、設立產(chǎn)業(yè)投資基金等實(shí)現增量突破。

3.突出重點(diǎn),務(wù)實(shí)改革。堅持市場(chǎng)化改革方向和法治思維,抓住改革關(guān)鍵環(huán)節,重點(diǎn)推進(jìn)去行政化改革,建立完善現代企業(yè)制度,以改革收獲紅利,以改革促進(jìn)發(fā)展。

4.協(xié)調聯(lián)動(dòng),統籌推進(jìn)。堅持在省委、省政府統一領(lǐng)導下推進(jìn)改革,堅持政府各部門(mén)橫向協(xié)調和省、市、縣三級縱向聯(lián)動(dòng),合力推進(jìn);鼓勵政府投融資公司按市場(chǎng)規則開(kāi)展跨區域多層級聯(lián)合重組,優(yōu)化資源配置。

二、主要任務(wù)

(一)明確功能定位。按照國發(fā)〔2014〕43號文件要求,政府投融資公司今后不再承擔為政府舉債融資功能。要加快轉換政府投融資公司的功能定位和發(fā)展方向,加強市場(chǎng)化運作和政府引導,通過(guò)政府性債務(wù)剝離和資產(chǎn)重組、股權結構調整優(yōu)化、運營(yíng)模式和機制創(chuàng )新,使其發(fā)展成為各地投融資的改革創(chuàng )新平臺、國有資本投資運營(yíng)的主體、開(kāi)展公私合作的政府授權載體。省級政府投融資公司主要承擔關(guān)系全省發(fā)展全局的重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)結構調整等建設項目的投融資職能。要按照省委、省政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的統一部署,加快完善現代企業(yè)制度,健全法人治理結構,鞏固提升投融資能力,著(zhù)力在政府投融資公司改革創(chuàng )新轉型發(fā)展方面發(fā)揮示范作用,在政府投融資公司資產(chǎn)存量盤(pán)活、增量突破方面發(fā)揮帶動(dòng)作用,在積極開(kāi)展公私合作、資產(chǎn)證券化方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。

市、縣級政府投融資公司要嚴格按照國家要求,盡快從已融資的公益性項目中退出,通過(guò)股權轉讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì )資本,積極運用政府和社會(huì )資本合作模式,重點(diǎn)支持本地城鎮基礎設施、產(chǎn)業(yè)集聚區、商務(wù)中心區、特色商業(yè)區的經(jīng)營(yíng)性和準公益性項目建設與運營(yíng);探索符合國家和我省政策要求、與專(zhuān)業(yè)金融機構合作的融資模式。有條件的政府投融資公司可通過(guò)與社會(huì )資本合作、發(fā)展村鎮銀行及小額貸款公司等,為本地中小微企業(yè)開(kāi)展融資服務(wù)。

(二)加快法人治理結構改革。完善以董事會(huì )為核心的法人治理結構,規范董事會(huì )建設,逐步落實(shí)董事會(huì )選聘經(jīng)理層等職權。積極推進(jìn)以外部董事占多數的董事會(huì )建設,強化董事會(huì )專(zhuān)門(mén)委員會(huì )功能。推行高管任期制、契約化管理,逐步實(shí)現去行政化。加快實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度,按照市場(chǎng)原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。劃清董事會(huì )與經(jīng)營(yíng)層權力界限,明確界定董事長(cháng)權限,充分發(fā)揮總經(jīng)理作用。國資監管機構依法向國有獨資企業(yè)派駐監事會(huì ),向國有控股企業(yè)推薦監事人選,職工監事由企業(yè)職工代表大會(huì )或職工大會(huì )選舉產(chǎn)生,外派監事會(huì )與內設監事會(huì )不重復設置。

(三)加快內部經(jīng)營(yíng)機制改革。賦予政府投融資公司充分的決策自主權,規范“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作)決策程序和制度。落實(shí)企業(yè)董事會(huì )選人用人、考核獎懲、薪酬分配權,除紀檢、監察、人事等部門(mén)負責人任用按現行干部管理規定執行外,政府投融資公司中層管理人員任用由企業(yè)自主決定,并按照出資比例依法選派出資企業(yè)的董事、監事。堅持政府投融資公司職工收入總水平與企業(yè)效益、投融資目標聯(lián)動(dòng),企業(yè)內部形成更加合理的分配激勵關(guān)系。建立健全與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場(chǎng)機制相適應、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。深化企業(yè)內部人員管理制度改革,逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。

(四)加快推進(jìn)監管體制改革。按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的要求,構建以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制。國資監管機構和履行出資人職責的政府部門(mén)要圍繞履行資產(chǎn)收益、派出或推薦董事和監事、決定公司經(jīng)營(yíng)方針和投資計劃等主要職責,重點(diǎn)管好資本投向、規范資本運作、提高資本回報,依靠完善考核激勵機制、風(fēng)險管控和約束機制激發(fā)企業(yè)活力,加強對企業(yè)發(fā)展戰略、公司治理、收入分配、風(fēng)險控制的監管。履行行業(yè)管理職責的政府部門(mén)要加強對政府投融資公司的政策支持、發(fā)展服務(wù)和業(yè)務(wù)指導。政府投融資公司要依法管理出資企業(yè)股權,履行股東職責,承擔國有資產(chǎn)保值增值責任。

(五)加快運營(yíng)模式創(chuàng )新。鼓勵政府投融資公司完善集團化分層管控體系,推動(dòng)二、三層級公司與國內外大型企業(yè)開(kāi)展戰略合作,廣泛吸收社會(huì )資本參股,積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。鼓勵有條件的政府投融資公司在做大做強實(shí)業(yè)的同時(shí),積極謀求發(fā)展適合自身特點(diǎn)的金融業(yè)態(tài),促進(jìn)實(shí)體經(jīng)營(yíng)和資本運營(yíng)交叉融合、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互滲透,實(shí)現良性互動(dòng)發(fā)展,放大投融資功能。支持有條件的省級政府投融資公司在市場(chǎng)競爭中不斷壯大,逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團。

(六)加快融資模式創(chuàng )新。政府投融資公司要積極運用以相關(guān)收益作為還款來(lái)源的預期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營(yíng)權質(zhì)押貸款等創(chuàng )新類(lèi)貸款,進(jìn)一步擴大信貸融資規模。鼓勵有條件的政府投融資公司大力發(fā)展債權投資計劃、股權投資計劃、資產(chǎn)支持投資計劃等融資工具,延長(cháng)投資期限,吸引社保資金、保險資金等投入收益穩定、回收期長(cháng)的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目。支持政府投融資公司采用企業(yè)債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過(guò)債券市場(chǎng)籌措投資資金。推進(jìn)省級政府投融資公司在加快轉型發(fā)展中建立基金大平臺運作機制,設立中原基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金、河南戰略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金、河南現代服務(wù)業(yè)投資基金三大基金平臺。鼓勵市、縣級政府投融資公司廣泛吸引民間資本,支持民間資本發(fā)起設立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎設施、區域開(kāi)發(fā)、戰略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。各地可以使用財政性資金,通過(guò)認購基金份額等方式予以支持。

(七)加快公私合作模式創(chuàng )新。鼓勵政府投融資公司與社會(huì )資本廣泛合作,積極運用政府和社會(huì )資本合作模式,參與政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目建設與運營(yíng)。經(jīng)政府指定或授權,政府投融資公司可作為實(shí)施主體,具體負責政府和社會(huì )資本合作項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。對具有明確的收費基礎,并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目,政府投融資公司可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權,采用建設—運營(yíng)—移交(BOT)、建設—擁有—運營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)實(shí)施。對經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,投融資公司可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼,采用BOT、建設—擁有—運營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)實(shí)施。政府要賦予政府投融資公司采用政府和社會(huì )資本合作模式的自主權,通過(guò)對不同行業(yè)、不同項目分類(lèi)制定科學(xué)可行的政府和社會(huì )資本合作項目實(shí)施方案、投資回報模式、協(xié)商機制和退出路徑,明確合作各方責任約束,加強業(yè)務(wù)指導和監管,協(xié)調各方建立持續、和諧、有效的合作關(guān)系和風(fēng)險共擔、合作共贏(yíng)機制。

(八)加快資產(chǎn)證券化運用創(chuàng )新。鼓勵政府投融資公司將具有現金收益的經(jīng)營(yíng)性項目、經(jīng)組合打包或財政補貼后能夠形成穩定收益的準公益性項目資產(chǎn)證券化,積極通過(guò)定向募集、公開(kāi)發(fā)行有價(jià)證券等開(kāi)展融資,將融入資金投入到其他基礎設施或公共服務(wù)項目建設中,有效盤(pán)活存量資產(chǎn),實(shí)現“資產(chǎn)—現金—資產(chǎn)”良性循環(huán)、滾動(dòng)發(fā)展。對新建的投資規模大、建設周期長(cháng),但能夠產(chǎn)生穩定現金流、本息償還可分攤的鐵路、公路、機場(chǎng)等項目,要通過(guò)應收賬款證券化、未來(lái)收益證券化等資產(chǎn)證券化運作模式創(chuàng )新拓寬融資渠道,加快實(shí)現增量突破。鼓勵信用增級機構為政府投融資公司資產(chǎn)證券化提供信用增級支持,降低融資成本。

三、保障措施

(一)完善政策支持體系。加大市場(chǎng)化運作力度,依法合規推進(jìn)政府投融資公司存量國有資金、資源、資本、資產(chǎn)跨行業(yè)、跨地區整合。盡快依法合規落實(shí)注入資本金,并根據各地政府投融資公司承擔的政策性建設任務(wù)需要,適時(shí)將從一般競爭領(lǐng)域和產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域退出的國有資本注入相應職能的政府投融資公司。對確需政府償還的公益性項目債務(wù),從政府投融資公司中剝離交由政府妥善處置;對確需政府履行擔?；蚓戎熑蔚墓嫘皂椖總鶆?wù),區分情況,分類(lèi)處理。對政府投融資公司承擔的自身運營(yíng)收益不足以還本付息的準公益性項目存量債務(wù),當地政府可通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財政補償力度等措施,提高項目盈利能力,增強償債能力。

(二)健全績(jì)效考核評價(jià)和激勵約束體系。各地、各有關(guān)部門(mén)根據政府投融資公司實(shí)際情況,分別制定相應的績(jì)效考核評價(jià)辦法。加強對政府投融資公司創(chuàng )新運作、戰略管理、核心競爭力和控制風(fēng)險的考核,引導政府投融資公司實(shí)現長(cháng)期、健康運營(yíng)和可持續發(fā)展。完善工資總額管理和高管人員薪酬體系。健全與長(cháng)效激勵相配套的業(yè)績(jì)掛鉤、財務(wù)審計、延期支付和追索扣回等約束機制。

(三)建立健全風(fēng)險防控體系。完善風(fēng)險綜合評估機制,建立多層次政府投融資公司債務(wù)風(fēng)險監測預警指標體系,及時(shí)動(dòng)態(tài)評估政府投融資公司穩健運營(yíng)能力。加強政府投融資公司監事會(huì )監督、財務(wù)監督和審計監督,完善信息披露報告制度,健全“三重一大”等監督制約機制。

(四)增強工作合力。各地、各相關(guān)部門(mén)要按照職責分工,完善相關(guān)政策法規和管理辦法,制定相應的配套支持措施,加強宏觀(guān)指導,推動(dòng)政府投融資公司改革創(chuàng )新轉型發(fā)展。要創(chuàng )新思維方式、工作思路和工作方法,進(jìn)一步提高管理工作的預見(jiàn)性、靈活性和有效性,通過(guò)建立完善部門(mén)間信息溝通、規劃統籌、聯(lián)審會(huì )商、協(xié)調服務(wù)等協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制,形成各負其責、互動(dòng)有力、運轉協(xié)調的政府投融資公司監督管理新格局。省發(fā)展改革委要會(huì )同省財政廳、省政府國資委、金融辦,加強指導、協(xié)調和監督檢查,推動(dòng)相關(guān)政策和措施落實(shí),強化風(fēng)險防控,促進(jìn)政府投融資公司持續健康發(fā)展。

河南省人民政府辦公廳

2015年1月28日
 
 

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