您當前的位置：國發(fā)〔2002〕6號《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)民航體制改革方案的通知》
國務(wù)院關(guān)于印發(fā)民航體制改革方案的通知
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
國務(wù)院同意國家計委會(huì )同有關(guān)部門(mén)和單位研究提出的《民航體制改革方案》，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執行。
民航體制改革方案
一、民航體制改革的必要性
(一)新中國成立50多年來(lái)，我國民航運輸業(yè)從無(wú)到有，不斷發(fā)展。特別是黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，國家采取了一系列改革和扶持政策支持民航事業(yè)發(fā)展，機場(chǎng)建設加快、數量增加、現代化程度提高，機隊迅速更新、規模擴大。民航全行業(yè)貫徹黨的改革開(kāi)放政策，進(jìn)行了以航空公司與管理局及機場(chǎng)分離為主要內容的改革，航空企業(yè)引入競爭機制，實(shí)施股份制改造，轉換經(jīng)營(yíng)機制，加強內部管理。民航系統廣大干部職工團結一致，加快發(fā)展，確保安全，提高效益，我國民航事業(yè)保持了持續快速增長(cháng)。
(二)隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制建立，市場(chǎng)供求關(guān)系變化，民航業(yè)競爭日趨激烈，我國民航管理體制、運行機制方面的一些深層次矛盾和問(wèn)題逐步顯現。主要表現在：政企不分，行政壟斷，運輸能力布局分散，成本居高不下，價(jià)格形成機制不合理，多數機場(chǎng)長(cháng)期虧損，航空企業(yè)過(guò)度競爭，資產(chǎn)負債率高，外債負擔沉重，服務(wù)質(zhì)量不高，建立現代企業(yè)制度進(jìn)展緩慢。這些問(wèn)題嚴重制約了民航業(yè)的發(fā)展，尤其是不能適應完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，不能適應加入世界貿易組織后國際航空業(yè)激烈競爭的需要，進(jìn)一步深化民航體制改革已經(jīng)成為當前的一項緊迫任務(wù)。
二、深化民航體制改革的指導思想和主要目標
(三)改革的指導思想是：以鄧小平理論和江澤民總書(shū)記“三個(gè)代表”重要思想為指導，貫徹黨的十五大和十五屆四中、五中全會(huì )精神，根據中央關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的總體部署，從我國民航業(yè)的實(shí)際出發(fā)，按照市場(chǎng)取向，實(shí)現政企分開(kāi)，打破行政壟斷，克服過(guò)度分散，規范市場(chǎng)競爭，發(fā)揮市場(chǎng)對民航資源配置的基礎性作用，建立符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求的新型民航體制，保證飛行安全和運輸生產(chǎn)正常進(jìn)行，更好地促進(jìn)民航事業(yè)的健康發(fā)展，為現代化建設和社會(huì )公眾服務(wù)。
(四)改革的主要目標是：政企分開(kāi)，轉變職能；資產(chǎn)重組，優(yōu)化配置；打破壟斷，鼓勵競爭；加強監管，保證安全；機場(chǎng)下放，屬地管理；提高效益，改善服務(wù)。
1.改革民航企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，實(shí)現企業(yè)與政府主管部門(mén)脫鉤，建立企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，政府依法監管，競爭規范有序的民航經(jīng)營(yíng)體制。
2、重組民航運輸及服務(wù)保障企業(yè)，優(yōu)化資源配置，進(jìn)行股份制改造，明晰產(chǎn)權關(guān)系，健全法人治理結構，建立現代企業(yè)制度，轉換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制，形成若干家具有國際競爭力的大型航空運輸企業(yè)集團和航空運輸服務(wù)保障企業(yè)集團。
3.機場(chǎng)實(shí)行屬地化管理，調動(dòng)地方政府發(fā)展民航事業(yè)的積極性，實(shí)現機場(chǎng)資源共享、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，形成有利于機場(chǎng)建設和發(fā)展的管理體制。
4.轉變政府管理職能，健全法律法規，加強行業(yè)監管、建立機構精干、運轉高效的兩級行業(yè)管理體制和集中統一的民航空中交通管理及安全管理體制。
三、聯(lián)合重組航空運輸公司
(五)對民航總局直屬的9家航空公司進(jìn)行聯(lián)合重組，實(shí)行政企分開(kāi)，形成3家大型航空集團公司。政府鼓勵其他航空公司在自愿的基礎上，根據建立現代企業(yè)制度的要求，聯(lián)合重組為新的航空集團公司，或進(jìn)入3大航空集團公司，也可以獨立自主發(fā)展。
(六)以中國國際航空公司為主體，聯(lián)合中國航空總公司和中國西南航空公司，組建中國航空集團公司。集團公司組建后，保留中國國際航空公司的名稱(chēng)，對聯(lián)合三方進(jìn)行主輔業(yè)分離。航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)劃入中國國際航空公司，統一使用中國國際航空公司的標識，完成運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團公司統一管理。專(zhuān)機部分由中國航空集團公司直接管理，集團公司內部單獨核算。
(七)以中國東方航空集團公司為主體，兼并中國西北航空公司，聯(lián)合云南航空公司，組建中國東方航空集團公司。兼并中國西北航空公司，要在征得債權銀行同意后，按全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導小組規定的程序辦理。集團公司組建后，保留中國東方航空股份有限公司的名稱(chēng)，對原中國西北航空公司和云南航空公司進(jìn)行主輔業(yè)分離；將航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)規范進(jìn)入中國東方航空股份有限公司，統一使用中國東方航空集團公司的標識，完成集團公司運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團公司統一管理。
(八)以中國南方航空集團公司為主體，聯(lián)合中國北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團公司。集團公司組建后，保留中國南方航空股份有限公司的名稱(chēng)，對原中國北方航空公司和新疆航空公司進(jìn)行主輔業(yè)分離；將航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)規范進(jìn)入中國南方航空股份有限公司，統一使用中國南方航空集團公司的標識，完成集團公司運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團公司統一管理。
(九)中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司實(shí)行國家計劃單列，其領(lǐng)導班子成員列入中央管理的范圍，黨的工作、監事會(huì )工作由中央企業(yè)工委負責。
四、機場(chǎng)實(shí)行屬地管理
(十)按照政企分開(kāi)、屬地管理的原則，對現有129個(gè)民用機場(chǎng)(民航總局直接管理的89個(gè)，地方管理的35個(gè)，民航與地方聯(lián)合管理的5個(gè))管理體制進(jìn)行改革。
(十一)民航總局直接管理的機場(chǎng)下放所在省(區、市)管理，相關(guān)資產(chǎn)、負債和人員一并劃轉；民航總局與地方政府聯(lián)合管理的民用機場(chǎng)和軍民合用機場(chǎng)，屬民航總局管理的資產(chǎn)、負債及相關(guān)人員一并劃轉所在省(區、市)管理。機場(chǎng)下放后，原則上以省(區、市)為單位組建機場(chǎng)管理公司，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，各省(區、市)政府不再設立民航管理機構。軍民合用機場(chǎng)中軍方資產(chǎn)的產(chǎn)權關(guān)系和隸屬關(guān)系不變。
(十二)鑒于北京首都國際機場(chǎng)的重要性，首都國際機場(chǎng)由民航總局管理，但也要實(shí)行政企分開(kāi)，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。西藏自治區內的民用機場(chǎng)仍由民航總局管理。
(十三)機場(chǎng)下放省(區、市)后，接受民航總局行業(yè)管理，遵循國家統一制定的民用機場(chǎng)建設和運行管理的法律、法規和規章以及技術(shù)標準，加強管理，使機場(chǎng)的建設和運營(yíng)符合國家的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規劃，確保安全，平等地為各航空公司提供保障服務(wù)。
(十四)在這次改革前已由地方管理的機場(chǎng)， 盈虧仍由地方負責。對這次改革下放的機場(chǎng)，以省為單位計算盈虧，虧損的省(區、市)以1999年至2001年三年平均補貼額為基數，在“十五”期間由國家繼續予以補貼，補貼資金統一撥補到省機場(chǎng)管理公司；對有盈利省(區、市)，根據所得稅收入分離改革精神，機場(chǎng)企業(yè)所得稅由中央和地方分離，相應調整財政基數，將中央財政增收的部分，作為虧損機場(chǎng)補貼資金來(lái)源，不足部分從民航總局掌握的民航基礎設施建設基金和機場(chǎng)建設管理費中解決。
五、改革空中交通管理體制
(十五)按照集中統一的原則，改革民航空中交通管理體制，建立民航總局空管局—地方空管局—機場(chǎng)空管中心(站)為一體的空中交通管理體系?？展芟到y按事業(yè)單位性質(zhì)管理。
(十六)民航總局空管局對全國民航空中交通管制實(shí)行統一指揮，對空管建設規劃、標準、設備選型和人員培訓等實(shí)行統一管理。地區空管局負責對本地區分管空域的飛行活動(dòng)實(shí)施指揮和管理。各空管中心(站)對本中心(站)分管空域的飛行活動(dòng)實(shí)施指揮和管理。
(十七)不承擔區域管制任務(wù)的支線(xiàn)機場(chǎng)的塔臺管制由所在機場(chǎng)負責，業(yè)務(wù)上接受民航空管部門(mén)的統一指揮和行業(yè)管理。
六、改組民航服務(wù)保障企業(yè)
(十八)以民航計算機信息中心為主體，將中國航空結算中心整體并入民航計算機信息中心，組成中國民航信息集團公司。集團公司成立后，適時(shí)將結算中心的主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)，規范進(jìn)入中國民航信息股份有限公司。集團公司要公平地為國內外航空公司、機場(chǎng)、銷(xiāo)售代理商提供電子分銷(xiāo)、離到港信息和代理結算、清算等方面的服務(wù)。
(十九)中國航空油料總公司改組為中國航空油料集團公司。中國航空油料集團公司要進(jìn)行主輔業(yè)分離，主營(yíng)業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為集團公司控股、三大航空集團公司參股的有限責任公司，同時(shí)，吸收國內石油石化企業(yè)參股，實(shí)現產(chǎn)供銷(xiāo)各方和最終用戶(hù)的利益共享、風(fēng)險共擔；輔業(yè)另行重組，由集團公司管理。賦予中國航空油料集團公司航油進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權。
(二十)逐步放開(kāi)航油市場(chǎng)，引入競爭機制。允許符合條件的國內航油供應商通過(guò)投標或與航空公司協(xié)商的方式，獲得航油供應合同，允許符合條件的企業(yè)經(jīng)營(yíng)航油加注業(yè)務(wù)，形成航油供應和加注油市場(chǎng)的有序競爭。機場(chǎng)供油設施向具備準入資格的供應商提供無(wú)歧視性的使用服務(wù)，實(shí)行政府監管下的市場(chǎng)準入和有償使用制度。
(二十一)民航總局負責制定航油企業(yè)市場(chǎng)準入規則和供油設施建設規范。質(zhì)檢總局負責制定航油質(zhì)量標準，并對航油質(zhì)量實(shí)施監管。航油企業(yè)要按照國家規定標準確保航油質(zhì)量。
(二十二)改革航油價(jià)格形成機制，由政府定價(jià)逐步過(guò)渡到由市場(chǎng)形成價(jià)格。
(二十三)對中國航空器材進(jìn)出口總公司實(shí)施股份制改造，允許三大航空集團公司和其他航空公司參股，組建中國航材進(jìn)出口有限責任公司，實(shí)現航材進(jìn)口企業(yè)與用戶(hù)的利益共享、風(fēng)險共擔。
(二十四)改組后的中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航材進(jìn)出口有限責任公司黨的工作、干部管理、監事會(huì )工作由中央企業(yè)工委負責。
七、確保民用航空安全
(二十五)民航總局公安局作為公安部派駐機構，繼續由民航總局和公安部雙重領(lǐng)導，民航地區管理局公安機構由民航總局公安局派駐。機場(chǎng)公安管理體制及經(jīng)費，由公安部、中編辦、財政部、民航總局專(zhuān)題研究，提出方案報國務(wù)院審定。
(二十六)為加強反劫機工作，組建民航空中警察隊伍，由民航總局公安局派駐航空公司，實(shí)行民航總局公安局和航空公司雙重管理。
(二十七)民航機場(chǎng)的安檢、海關(guān)、邊檢、質(zhì)檢部門(mén)的隸屬關(guān)系和管理體制不變。
八、改革民航行政管理體制
(二十八)根據航空運輸跨省、跨地區運作的特點(diǎn)，將現行民航總局—地區管理局—省(區、市)局三級行政管理，改為民航總局—地區管理局兩級管理。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個(gè)地區管理局，由民航總局授權，負責對所轄地區的民用航空事務(wù)實(shí)施行業(yè)管理和監督。撤銷(xiāo)現有的24個(gè)民航省(區、市)局。
(二十九)民航總局是國務(wù)院主管全國民航事務(wù)的直屬機構，不再代行脫鉤企業(yè)的國有資產(chǎn)所有者職能，承擔民用航空的安全管理，市場(chǎng)管理、空中交通管理、宏觀(guān)調控及對外關(guān)系等方面的職能，包括：起草民用航空業(yè)行業(yè)管理法律法規；制定行業(yè)管理規章、政策和民用航空安全、技術(shù)標準；依照《中華人民共和國民用航空法》等法律、法規和規章及安全、技術(shù)標準，對民用航空活動(dòng)實(shí)施安全監管；確保飛行安全和空防安全；主持重大飛行事故的調查，參與特大飛行事故的調查；管理監督航空運輸市場(chǎng)，維護公平競爭；實(shí)施空中交通管理；保障專(zhuān)機飛行；制定行業(yè)發(fā)展總體規劃，對民航業(yè)進(jìn)行宏觀(guān)調控；代表國家處理涉外民航事務(wù)；承擔黨中央、國務(wù)院交辦的其他工作。
(三十)民航地區管理局主要職能有：貫徹執行國家的法律、法規和民航總局發(fā)布的行業(yè)管理規章、標準和制度；提出本地區民航發(fā)展規劃；對所轄區域內的民用航空活動(dòng)進(jìn)行安全和市場(chǎng)監督管理；保證飛行安全和空防安全；主持調查處理轄區內一般航空安全事故。民航地區管理局的人員編制精簡(jiǎn)壓縮后，納入行政編制。
(三十一)根據安全管理和民用航空不同業(yè)務(wù)量的需要，民航地區管理局在本地區的省(區、市)設立精干、高效的民用航空安全監管辦公室，代表地區管理局，負責該省(區、市)航空公司和機場(chǎng)運行的安全監督和市場(chǎng)管理。
(三十二)對現民航總局系統所擁有的輔助性業(yè)務(wù)單位進(jìn)行調整重組。民航總局可擁有必要的民航科研機構。涉及設計、咨詢(xún)等其他輔助性業(yè)務(wù)的單位，要與民航總局脫鉤，進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。教育和醫療單位的改革，按照教育部、衛生部關(guān)于企業(yè)脫鉤后教育、醫療單位改革的有關(guān)規定辦理。
九、推進(jìn)改革的配套措施
(三十三)繼續實(shí)行現行機場(chǎng)建設管理費政策。中央管理的機場(chǎng)，機場(chǎng)建設管理費100%交中央國庫(其中50%返還機場(chǎng)，50%由民航總局安排)；地方管理的機場(chǎng)，機場(chǎng)建設管理費50%交中央國庫(由民航總局安排)，50%交地方國庫(由機場(chǎng)向地方申請返還)。中央管理的機場(chǎng)建設管理費，用于機場(chǎng)建設和機場(chǎng)虧損補貼，并適當向中西部機場(chǎng)傾斜。
(三十四)建立健全航線(xiàn)資源有償使用制度。按照市場(chǎng)化改革方向，改變以行政審批分配航線(xiàn)的方式，實(shí)行航線(xiàn)(包括國際、國內、地區航線(xiàn))資源有償使用。建立主要由市場(chǎng)配置航線(xiàn)、航班資源的機制，以保障航空企業(yè)的平等競爭。由民航總局牽頭，會(huì )同國家計委、財政部盡快研究制定航線(xiàn)資源有償使用辦法，并頒布實(shí)施。以航線(xiàn)資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎設施建設基金，專(zhuān)項用于安全、空管、機場(chǎng)、科技、信息等設施的建設，并適當向中西部機場(chǎng)傾斜，適當延長(cháng)飛機、發(fā)動(dòng)機的折舊年限，屆時(shí)取消向各航空公司收取的民航基礎設施建設基金。
(三十五)改革客貨銷(xiāo)售代理機制。取消現行的客貨銷(xiāo)售代理人審批制度，由民航總局會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定規范的民航客貨銷(xiāo)售代理辦法。凡具備資格的銷(xiāo)售代理單位經(jīng)行業(yè)協(xié)會(huì )認定后，均有權向民航企業(yè)申請民航客貨銷(xiāo)售代理業(yè)務(wù)。
(三十六)完善民航運價(jià)形成機制。由政府價(jià)格主管部門(mén)牽頭研究，建立政府宏觀(guān)調控、反映市場(chǎng)供求變化、企業(yè)自主有限浮動(dòng)的客貨運輸價(jià)格形成機制。政府根據航空運輸的成本、市場(chǎng)供求狀況以及其他替代運輸方式的競爭情況，合理確定民航運輸價(jià)格。航空企業(yè)可在規定浮動(dòng)幅度內確定具體運輸價(jià)格。政府要加強對民航運輸價(jià)格的監管，防止惡性競爭。
十、組織領(lǐng)導與具體實(shí)施
(三十七)民航體制改革涉及面廣、任務(wù)重，是一項復雜的系統工程，各有關(guān)部門(mén)必須加強領(lǐng)導，周密籌劃，統籌安排，穩步實(shí)施。
(三十八)在國務(wù)院領(lǐng)導下，成立由民航總局牽頭，中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、國家計委、國家經(jīng)貿委、財政部、公安部、稅務(wù)總局等相關(guān)部門(mén)和單位參加的民航體制改革工作小組，負責民航體制改革的具體實(shí)施。原則上該項工作在2002年底前完成。民航總局要切實(shí)擔負起民航體制改革的實(shí)施工作。民航各單位要做好職工的思想政治工作，保持隊伍穩定；要嚴格各項紀律，防止國有資產(chǎn)流失；要明確責任，服從調度，確保改革期間的民航運輸安全和服務(wù)質(zhì)量。
【文章來(lái)源：財政部監督檢查局官網(wǎng)http://sczjd.jl.gov.cn/fgdh/czbfg/srjdl/fssjdzd/zfxjjsr/mhjcgzjsjj/200812/t20081218_507398.html】
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