瓊府〔2017〕94號《海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財政事權和支出責任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)》

海南省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市縣財政事權和支出責任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)









瓊府〔2017〕94號

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2016〕49號)精神，推動(dòng)我省省與市縣財政事權和支出責任相適應，逐步實(shí)現財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化，促進(jìn)全省各級政府有效提供基本公共服務(wù)，結合我省實(shí)際，制定本實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

(一)指導思想。

全面貫徹黨的十八大、十八屆歷次全會(huì )和十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導, 認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署和省第七次黨代會(huì )、省委七屆二次、三次全會(huì )要求，在中央與地方財政事權和支出責任劃分改革總體框架下，結合我省實(shí)際，統籌規劃、分步實(shí)施，科學(xué)合理劃分省與市縣財政事權和支出責任，逐步形成依法規范、權責匹配、運轉高效的省與市縣財政事權和支出責任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)我省各級政府更好履職盡責，為加快建設美好新海南，加強生態(tài)文明建設譜寫(xiě)美麗中國海南篇章，實(shí)現全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”提供有力支撐。

(二)劃分原則。

1.體現基本公共服務(wù)受益范圍。對保持宏觀(guān)經(jīng)濟穩定、維護全省統一市場(chǎng)、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、關(guān)乎社會(huì )公平正義，以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務(wù)由省級負責;受益范圍地域性強的基本公共服務(wù)由市縣負責;跨市縣基本公共服務(wù)由省與市縣共同負責。

2.厘清政府與市場(chǎng)邊界。按照有利于健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式。將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)，交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔;對應由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。

3.實(shí)現權、責、利相統一。在省政府統一領(lǐng)導下，適宜由省級承擔的財政事權執行權上劃省級，加強省級財政事權執行能力;適宜由市縣承擔的財政事權決策權要下放，減少省級部門(mén)代市縣決策事項，保證市縣有效管理區域內事務(wù)。要明確共同財政事權省與市縣各自承擔的職責，促進(jìn)財政事權履行涉及的戰略規劃、政策決定、執行實(shí)施、監督評價(jià)等各環(huán)節在省與市縣之間合理安排和有效銜接，做到財政事權履行權責明確和全過(guò)程覆蓋。

4.堅持調動(dòng)市縣政府積極性。合理確定市縣財政事權，使基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區域保持一致。將貼近基層、管理便利的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為市縣財政事權，提高行政效率，降低行政成本。激勵市縣政府盡力做好轄區范圍內基本公共服務(wù)的提供和保障。

5.做到支出責任與財政事權相適應。堅持“誰(shuí)的財政事權誰(shuí)承擔支出責任”原則，屬于省級的財政事權由省級承擔支出責任;屬于市縣的財政事權由市縣承擔支出責任;屬于省與市縣共同財政事權，根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，區分情況確定省級與市縣的支出責任以及承擔方式。

6.堅持積極穩妥統籌推進(jìn)。處理好改革與發(fā)展、總體設計與分步實(shí)施、當前與長(cháng)遠的關(guān)系，準確把握各項改革措施出臺的時(shí)機、力度和節奏，及時(shí)跟蹤掌握中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的進(jìn)展情況，加強省與市縣之間以及部門(mén)之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實(shí)推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效。

(三)主要目標。

到2019年底基本完成主要領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革，形成省與市縣財政事權和支出責任劃分的基本框架。通過(guò)實(shí)施清單式管理和動(dòng)態(tài)調整機制，實(shí)現財政事權和支出責任在省與市縣之間的科學(xué)、清晰、合理配置，形成健全完善的事權和支出責任相適應制度及與之相配套的體制機制，不斷增強基層財政保障能力，為建立現代財政制度、推進(jìn)治理能力現代化、建設美好新海南提供有力保障。

二、改革的主要內容

(一)落實(shí)中央與地方財政事權劃分。

根據黨中央、國務(wù)院部署，對確定為中央的財政事權，積極配合國家相關(guān)部門(mén)做好上劃工作。對確定為地方財政事權或中央與地方共同的財政事權，按照明確的職責，主動(dòng)承擔相應財政事權和支出責任。對中央委托我省行使的財政事權，我省在委托范圍內，以中央委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監督。

(二)推進(jìn)省與市縣財政事權劃分。

1.明確省級財政事權。堅持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，堅持“多規合一”一張藍圖干到底，堅持生態(tài)立省不動(dòng)搖，加強省級在全省統一市場(chǎng)建設、保持區域內經(jīng)濟社會(huì )穩定，促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，推進(jìn)區域內基本公共服務(wù)均等化，全省重大戰略實(shí)施，中部生態(tài)核心區生態(tài)環(huán)境保護等方面財政事權。省級財政事權原則上由省級直接行使，減少對市縣的委托，確需委托市縣行使的，報經(jīng)省委、省政府批準后，由有關(guān)職能部門(mén)委托市縣行使，并逐步通過(guò)地方性法規、政府規章予以明確。對省級委托市縣行使的財政事權，受委托市縣在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位監督。

逐步將省域“多規合一”中的空間規劃、海岸帶和生態(tài)敏感區規劃管控、歷史文化保護區域的規劃管控、重要江河水功能區劃、省域經(jīng)濟管理調控、全省性重大傳染病防治、全省性戰略性自然資源使用和保護、全省范圍內環(huán)境質(zhì)量監測監察、中部生態(tài)核心區生態(tài)環(huán)境保護、無(wú)線(xiàn)電頻譜資源管理、高等教育、科技研發(fā)、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監督、食品藥品監管等基本公共服務(wù)確定為省級財政事權，加強全省的統一管理，提高全省公共服務(wù)能力和水平。

2.明確市縣財政事權。市縣政府要加強政策執行、執法監管、維護市場(chǎng)秩序、改善投資環(huán)境、保持社會(huì )穩定、提供基本公共服務(wù)等職責。將直接面向基層、量大面廣、地域信息強、外部性較弱、與當地居民密切相關(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市縣財政事權。賦予市縣政府更大自主權，充分發(fā)揮市縣政府的積極性，更好地滿(mǎn)足當地居民基本公共服務(wù)需求。市縣財政事權由市縣行使，省級對市縣財政事權履行提出規范性要求，并通過(guò)地方性法規或政府規章的形式予以明確。

逐步將轄區內有關(guān)居民生活、社會(huì )治安、城鄉社區事務(wù)、城鄉建設、公共設施管理、市縣總規和控規管理、技術(shù)應用和推廣、地籍管理、市政基礎設施、市容環(huán)境管理、城管執法、市政交通、農村公路建設和養護、農村公益事業(yè)、勞動(dòng)保障監察、項目征地拆遷以及轄區內環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關(guān)的基本公共服務(wù)，確定為市縣財政事權。

3.規范理順省與市縣共同財政事權。對難以明確區分受益范圍、但有公共需求且有利于促進(jìn)全省經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的公共服務(wù)，應當明確為省與市縣共同財政事權。逐步減少并規范省與市縣共同財政事權。要根據基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實(shí)施環(huán)節，分解細化全省各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。

逐步將學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育、基本公共文化服務(wù)、廣播影視、基本醫療和公共衛生、突發(fā)公共衛生事件應急處理、計劃生育、農村安全飲水、住房保障、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、社會(huì )救助和社會(huì )服務(wù)、養老服務(wù)、國土資源管理、海岸線(xiàn)利用保護、海域使用保護、海岸線(xiàn)整治修復、海洋資源保護利用、市縣“多規合一”空間規劃、跨市縣行政執法、跨市縣或重大生態(tài)環(huán)境保護與治理、跨市縣重大基礎設施項目建設維護、大中型水利工程運行與維護、糧食安全、防汛抗旱救災、脫貧攻堅、農墾改革等體現省級宏觀(guān)調控意圖、跨市縣且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為省級與市縣共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。

4.建立財政事權劃分動(dòng)態(tài)調整機制。根據中央各領(lǐng)域改革進(jìn)程及事權劃分情況，結合我省實(shí)際，分領(lǐng)域制定財政事權和支出責任劃分清單，并根據國家政策調整和客觀(guān)條件變化動(dòng)態(tài)調整，原則上一年調整一次。省直相關(guān)職能部門(mén)和市縣政府要根據中央和省有關(guān)規定，結合改革推進(jìn)中發(fā)現的問(wèn)題，及時(shí)對省與市縣財政事權劃分提出調整、補充和完善建議。對新增及尚未明確劃分的財政事權，要根據中央和我省的改革部署、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求以及市縣政府財力情況，將應由市場(chǎng)或社會(huì )承擔的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì )力量承擔;將應由政府提供的基本公共服務(wù)統籌研究劃分為省級財政事權、市縣財政事權或省與市縣共同財政事權。

(三)完善省市縣支出責任劃分。

1.省級財政事權由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權，應當由省級財政安排經(jīng)費，省各職能部門(mén)和直屬機構不得要求市縣安排配套經(jīng)費。省級的財政事權如委托市縣行使，要通過(guò)專(zhuān)項轉移支付安排相應經(jīng)費。

2.市縣財政事權由市縣承擔支出責任。屬于市縣財政事權原則上由市縣通過(guò)自有財力安排經(jīng)費。對市縣政府履行財政事權、落實(shí)支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過(guò)依法使用政府性債券等方式安排外，主要通過(guò)上級政府給予的一般性轉移支付進(jìn)行彌補。市縣財政事權如委托省級機構行使，市縣政府應負擔相應經(jīng)費。

3.省與市縣共同財政事權區分情況劃分支出責任。結合全省基本公共服務(wù)均等化和城鄉發(fā)展一體化等總體要求，對體現國民待遇和公民權利、涉及全省統一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財政事權，如城鄉居民基本養老和基本醫療保險等，按照中央政策標準研究制定全省統一標準，并由省與市縣按比例承擔支出責任;對受益范圍較廣、信息獲取相對復雜的財政事權，根據財政事權外溢程度，如跨市縣重大基礎設施項目建設和跨市縣環(huán)境保護與治理等，以省為主承擔支出責任，再如公共文化等由省、市縣按比例或省給予適當補助方式承擔支出責任;對省、市縣有各自機構承擔相應職責的財政事權，如公立醫院等，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執行等職責的財政事權，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省與中部生態(tài)核心區市縣共同事權，以省為主承擔支出責任。

三、保障和配套措施

(一)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。財政事權和支出責任劃分與政府職能轉變和機構改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及生態(tài)環(huán)保、教育、社會(huì )保障、醫療衛生等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密相連、不可分割。要將省以下財政事權和支出責任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革緊密結合起來(lái)，既通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財政事權和支出責任劃分創(chuàng )造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面。

(二)推動(dòng)部門(mén)職責調整。各市縣結合政府間事權調整，按照一項財政事權歸口一個(gè)部門(mén)牽頭負責的原則，合理劃分部門(mén)職責，理順部門(mén)分工，妥善解決跨部門(mén)財政事權劃分不清晰和重復交叉問(wèn)題。建立跨部門(mén)財政事權協(xié)調處理機制，改革中歸集的跨部門(mén)事權，由省編辦、省財政廳按程序及時(shí)研究處理進(jìn)行具體明確，重大事項報省政府批準。理順省級垂直管理機構與市縣政府的職責關(guān)系，為更好地履行政府公共服務(wù)職能提供保障。

(三)推進(jìn)財政管理體制改革。根據中央財稅體制改革總體部署，合理調整省與市縣政府間財政收入劃分，逐步形成財力與事權相匹配的財政體制。進(jìn)一步完善省對市縣轉移支付制度，加大財力下沉，增加一般性轉移支付規模和比例，提升各市縣特別是生態(tài)核心地區、貧困地區、民族地區等財力薄弱市縣財力水平，增強市縣履行財政事權的財力支撐能力，兜住“保工資、保運轉、?；久裆?rdquo;底線(xiàn)，保證基層財政正常運行和基本公共服務(wù)均等化。清理整合與財政事權劃分不相適應的省對市縣專(zhuān)項轉移支付。探索建立“大專(zhuān)項+工作任務(wù)清單”機制，推動(dòng)同一專(zhuān)項下的不同支出方向資金的統籌使用，增加市縣自主性，確保資金有效供給，避免資金閑置沉淀。嚴格控制引導類(lèi)、救濟類(lèi)、應急類(lèi)專(zhuān)項轉移支付，對保留的專(zhuān)項轉移支付進(jìn)行甄別。健全轉移支付監督和績(jì)效評價(jià)機制。提高轉移支付透明度，規范市縣對轉移支付資金的使用。

(四)建立財政事權劃分爭議處理機制。省與市縣財政事權劃分爭議由省政府裁定，市縣以下財政事權劃分爭議由市縣政府裁定。新增省與市縣共同財政事權和省級委托市縣行使的財政事權，要加強溝通協(xié)調，明確各級政府支出范圍和責任，減少劃分中的爭議。

(五)督促市縣切實(shí)履行財政事權。隨著(zhù)中央與地方以及省與市縣財政事權和支出責任劃分改革的推進(jìn)，市縣財政事權將逐漸明確。對屬于市縣的財政事權，市縣政府必須履行到位，確?；竟卜?wù)的有效提供。省級要加強監督考核和績(jì)效評價(jià)，強化市縣政府履行財政事權的責任。

(六)推進(jìn)財政事權和支出責任劃分法治化。按照依法行政的要求，推進(jìn)省與市縣財政事權和支出責任劃分相關(guān)制度以地方性法規、政府規章的形式予以明確，逐步實(shí)現省與市縣政府間事權和支出責任劃分法治化、規范化，保障財政事權和支出責任履行的延續性和穩定性，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。

四、職責分工和時(shí)間安排

(一)明確職責分工。

省財政廳、省編辦牽頭負責統籌組織、協(xié)調、指導、督促推進(jìn)省與市縣財政事權和支出責任劃分改革工作。省直各職能部門(mén)要落實(shí)部門(mén)主體責任，按照本實(shí)施意見(jiàn)，在廣泛征求有關(guān)部門(mén)和各市縣政府意見(jiàn)的基礎上，研究提出本部門(mén)所涉及領(lǐng)域改革具體實(shí)施方案，會(huì )商省財政廳、省編辦后報省政府批準實(shí)施。特別是對中央新劃分到地方的財政事權，各相應部門(mén)要盡快提出省以下劃分意見(jiàn)，按程序報批實(shí)施。

?？?、三亞等設區的市要參照本實(shí)施意見(jiàn)，結合本地實(shí)際，制定本地財政事權和支出責任劃分改革方案，合理確定市、區兩級的財政事權，理順規范市、區兩級的支出責任，避免將過(guò)多支出責任交給基層政府承擔。其他市縣政府要結合本地財政體制實(shí)際情況，做好與所轄鄉鎮的財政事權和支出責任劃分工作。

在改革實(shí)施過(guò)程中，各市縣政府、各部門(mén)要妥善處理改革劃分帶來(lái)的職能調整以及人員、資產(chǎn)劃轉等事項，積極配合推動(dòng)制訂或修改相關(guān)地方性法規、政府規章中關(guān)于財政事權和支出責任劃分的規定，確保改革按時(shí)高質(zhì)完成。

(二)明確時(shí)間安排。

1.2017-2018年。落實(shí)中央選取國防、外交等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動(dòng)財政事權和支出責任劃分改革的總體部署，提前做好改革準備工作。一是梳理國防、外交兩個(gè)領(lǐng)域目前由地方承擔部分支出責任的財政事權及承擔的支出責任情況;二是加強和中央有關(guān)職能部門(mén)的對接，研究制定我省配合開(kāi)展國防、外交兩個(gè)領(lǐng)域財政事權和支出責任劃分改革的具體實(shí)施方案，并配合做好調整、上劃工作。

先行選取生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)。梳理生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域所有財政事權和支出責任，制定具體實(shí)施方案，合理劃分財政事權和支出責任，實(shí)施清單管理，將中部生態(tài)核心區生態(tài)環(huán)境保護與治理財政事權適宜上劃的劃為省級財政事權，將區域內生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為市縣財政事權，將跨區域生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為省與市縣共同財政事權。

探索實(shí)施部門(mén)職能整合，按照“大部制”原則，先行研究將分散在各部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護職責整合調整到一個(gè)部門(mén)，并建立統一的監管和執法體制。

2.2018年。省直有關(guān)部門(mén)在配合中央做好教育、醫療衛生、交通運輸等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政事權和支出責任劃分改革基礎上，選取交通運輸、教育、醫療衛生三個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展省與市縣財政事權和支出責任劃分改革試點(diǎn)，力爭取得突破性進(jìn)展。一是梳理交通運輸、教育、醫療衛生三個(gè)領(lǐng)域所有財政事權和支出責任;二是制定交通運輸、教育、醫療衛生三個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革方案,并按照財政事權和支出責任的劃分原則、各級政府財力狀況等合理劃分各領(lǐng)域省與市縣財政事權和支出責任，形成劃分清單。

3.2019年。對先行先試的生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、教育、醫療衛生領(lǐng)域改革劃分實(shí)施情況進(jìn)行總結評估，積累改革經(jīng)驗，并加快推進(jìn)其他相關(guān)領(lǐng)域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，力爭在2019年底前完成主要領(lǐng)域改革，基本形成省與市縣財政事權和支出責任劃分的框架，為我省基本建立現代財政制度奠定堅實(shí)基礎。及時(shí)梳理需要上升為地方性法規、政府規章的內容，適時(shí)研究提出立法計劃，推進(jìn)省以下財政事權和支出責任劃分制度建設。

本實(shí)施意見(jiàn)不適用于三沙市。







附件：海南省省與市縣財政事權劃分一覽表







 

海南省人民政府

2017年12月9日

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