長(cháng)府辦發(fā)〔2018〕11號《長(cháng)春市人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)》

《長(cháng)春市人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)》








長(cháng)府辦發(fā)〔2018〕11號

長(cháng)春市人民政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見(jiàn)

長(cháng)府辦發(fā)〔2018〕11號

各城區人民政府，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，市政府各委辦局、各直屬機構：

為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步拓展社會(huì )資本投資的渠道和領(lǐng)域，激發(fā)民間有效投資活力，加快轉變政府職能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，根據《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》 （財金〔2016〕90號）、《吉林省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行長(cháng)春中心支行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式管理實(shí)施辦法的通知》（吉政辦發(fā)〔2015〕55號）等文件精神，經(jīng)市政府同意，結合我市實(shí)際，現就推廣政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）模式提出如下意見(jiàn)：

一、把握基本原則，確保PPP項目有效開(kāi)展

（一）轉變職能，科學(xué)決策。政府職能逐步從公共產(chǎn)品的直接提供者轉變?yōu)檎叩闹贫ㄕ?、社?huì )資本的合作者及PPP項目的監管者。政府作為合作者和監管者，減少對微觀(guān)事務(wù)的直接參與，強化發(fā)展戰略制定、社會(huì )管理、市場(chǎng)監管、績(jì)效考核等職責。尊重市場(chǎng)規律，正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。根據不同行業(yè)特點(diǎn)，統籌評估和控制項目的財政支出責任，有針對性地運用差別化的政策手段，采取靈活有效的激勵措施，分批發(fā)布、分類(lèi)推進(jìn)、全面展開(kāi)。鼓勵和引導社會(huì )資本參與PPP項目，促進(jìn)基礎設施和公用事業(yè)建設。

（二）公開(kāi)透明，保障公眾利益。依照相關(guān)法律法規，公開(kāi)擇優(yōu)選擇社會(huì )資本，實(shí)現各類(lèi)社會(huì )資本平等參與、投資回報科學(xué)合理、運作公開(kāi)透明。加大基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng )造平等競爭機會(huì )，支持民間資本股權占比高的社會(huì )資本參與PPP項目，調動(dòng)民間資本積極性。依法公開(kāi)項目信息，保障公眾知情權，主動(dòng)接受社會(huì )監督。加強政府監管，將政府的政策目標、社會(huì )目標和社會(huì )資本的運營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機結合，確保公共利益最大化。

（三）穩妥推進(jìn)，合理確定投資回報。建立健全PPP項目的投資回報機制，根據本地區、本行業(yè)實(shí)際，總結提煉經(jīng)驗，明確排他性約定，加強成本監測，核定收費價(jià)格和補貼額度，合理確定投資回報。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進(jìn)項目實(shí)施，控制項目的政府支付責任，防止因政府支出責任過(guò)重加劇財政收支矛盾，帶來(lái)支出壓力。

（四）依法管理，誠信守約。將政府和社會(huì )資本合作納入法制化軌道，做好投資、建設、運營(yíng)、移交各環(huán)節綜合管理，強化價(jià)格與服務(wù)監管。主動(dòng)接受社會(huì )監督，確保全過(guò)程合法依規。政府與社會(huì )資本在平等協(xié)商、依法合規的基礎上簽訂項目合同，明確提供公共產(chǎn)品的標準及付費等內容，并通過(guò)項目合同明晰PPP項目參與方各自的權利和責任，無(wú)故違約須承擔相應責任。牢固樹(shù)立法律責任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權益，增強民間資本參與PPP項目的信心。

二、明確適用范圍，合理選擇運作模式和回報機制

（一）明確項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任且適宜市場(chǎng)化運作的基礎設施和公共服務(wù)類(lèi)項目。優(yōu)先選擇投資規模相對較大、市場(chǎng)化程度相對較高、技術(shù)發(fā)展比較成熟、收益比較穩定、價(jià)格調整機制相對靈活、合作期限較長(cháng)（一般為10-30年）的領(lǐng)域推廣運用PPP模式，重點(diǎn)推進(jìn)供水、供氣、供熱、地下綜合管廊、海綿城市、污水及垃圾處理、公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通、物流倉儲、水利、資源環(huán)境等基礎設施領(lǐng)域，及保障性安居工程、醫療、教育、旅游、健康養老、水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護等公共服務(wù)領(lǐng)域的項目。

（二）合理選擇運作模式。項目實(shí)施機構根據項目實(shí)施周期、收費定價(jià)機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設-運營(yíng)-移交（BOT）、建設-擁有-運營(yíng)（BOO）、建設-擁有-運營(yíng)-移交（BOOT）、轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）、改建-運營(yíng)-移交（ROT）等運作方式。

PPP項目不得采用建設-移交（BT）方式實(shí)施，政府不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本的投資本金，不得以任何方式承擔社會(huì )資本的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì )資本承諾最低收益。

（三）合理選擇回報機制。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，要依法放開(kāi)相關(guān)項目的建設、運營(yíng)市場(chǎng)，并設置超額收益分享機制，社會(huì )資本或項目公司應根據項目合同約定，向政府及時(shí)足額支付應享有的超額收益；對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)可行性缺口補助的方式，為社會(huì )資本獲得合理回報積極創(chuàng )造條件；對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過(guò)政府付費方式，科學(xué)合理保障社會(huì )資本應享有的權益。優(yōu)先推廣使用者付費模式為回報機制的項目。

三、規范操作流程，堅持PPP項目有序推進(jìn)

（一）項目識別。PPP項目由政府或社會(huì )資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。市財政局定期發(fā)出PPP項目征集通知，市屬項目經(jīng)市級各行業(yè)主管部門(mén)征集審核后向市財政局報送。區屬項目先由各城區（開(kāi)發(fā)區）財政局向各行業(yè)主管部門(mén)征集，經(jīng)評估審核后入區PPP項目庫，再向市財政局報送。社會(huì )資本發(fā)起的項目，按照屬地原則向各級行業(yè)主管部門(mén)報送。市財政局負責組織第三方專(zhuān)業(yè)機構對申請入庫的項目進(jìn)行審核評估，并將通過(guò)審核評估的項目納入市PPP項目庫。

（二）項目準備。項目實(shí)施機構負責組織實(shí)施方案的編制工作，實(shí)施方案包括但不限于項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇、產(chǎn)出標準、績(jì)效指標、必要的政府投資和財政補貼以及應當明確的其他事項。通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目，由本級人民政府組織項目實(shí)施機構會(huì )同項目涉及到的發(fā)改、財政、規劃、國土、價(jià)格、公共資源交易管理、法制等政府相關(guān)部門(mén)，對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。通過(guò)評審的項目，報本級政府批準后組織實(shí)施；未通過(guò)評審的項目，可在實(shí)施方案調整后重新評審；經(jīng)重新評審仍不能通過(guò)的項目，不再采用PPP模式實(shí)施。

（三）項目采購。項目實(shí)施機構按照《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規以及《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）要求，根據項目采購需求，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來(lái)源采購等方式，公開(kāi)擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì )資本合作。項目實(shí)施機構通過(guò)政府采購平臺和財政部門(mén)指定的政府采購信息發(fā)布媒體向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布項目采購信息，項目實(shí)施機構應在規定的信息發(fā)布渠道公開(kāi)項目采購各個(gè)環(huán)節，包括采購公告、資格預審、評審結果、項目合同等信息，保證程序公開(kāi)、過(guò)程透明，涉及國家機密、商業(yè)秘密的內容除外。

項目采購結果公示期滿(mǎn)無(wú)異議的，經(jīng)同級政府審核同意后，由項目實(shí)施機構與中選社會(huì )資本依法簽訂項目合同，項目合同須明確項目經(jīng)營(yíng)內容、范圍及期限、責任風(fēng)險分擔、產(chǎn)品和服務(wù)標準、績(jì)效考核、價(jià)格、收費標準、補貼及調整機制，違約責任和爭議解決程序等關(guān)鍵內容。項目合同簽訂后，報同級財政部門(mén)備存。

（四）項目執行。項目實(shí)施機構和其他政府有關(guān)部門(mén)應監督社會(huì )資本按照采購文件和項目合同約定，按時(shí)足額出資設立項目公司，認真履行項目的融資、建設、運營(yíng)、維護和移交等合同義務(wù)。并在合作期間，重視和強化績(jì)效考核，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和可持續性。項目合同中涉及有政府支付義務(wù)的，項目實(shí)施機構應將支付資金申請報告（附項目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明、績(jì)效評價(jià)結果）提報財政部門(mén)，經(jīng)財政部門(mén)審核后向社會(huì )資本或項目公司及時(shí)支付。設置超額收益分享機制的，當項目收益超出預期時(shí)，依據項目合同約定，提高政府方或財政收益分成比例，或在未來(lái)年度減少財政可行性缺口補助額度，降低社會(huì )資本的超額收益。

（五）項目移交。PPP項目期滿(mǎn)或提前終止移交時(shí)，項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，按照項目合同中明確的移交形式、移交內容、移交標準和補償方式與社會(huì )資本確認移交手續，組織性能測試。社會(huì )資本要把滿(mǎn)足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單完整移交給項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過(guò)戶(hù)和管理權移交手續。性能測試結果不達標的，項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構應要求社會(huì )資本進(jìn)行恢復性修理、更新重置或兌取履約保函。

（六）退出機制。PPP項目發(fā)生以下情況可以退出：因不可抗力因素導致項目合同無(wú)法履行；合同一方發(fā)生嚴重違約情形導致合同無(wú)法履行；項目合同約定需中止或政府接管的情況。發(fā)生PPP項目退出情況時(shí)，項目實(shí)施機構及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同財政部門(mén)制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時(shí)接管工作，保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔項目合同約定責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。

四、構建制度體系，保障PPP模式持續健康發(fā)展

（一）保障項目用地。實(shí)行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待項目合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設施一并移交政府；實(shí)現抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，同級政府批準后實(shí)施。

（二）完善公共服務(wù)價(jià)格調整機制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負擔的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。依據項目運行情況和績(jì)效評價(jià)結果，健全公共服務(wù)價(jià)格調整機制，完善政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì )資本、公眾和政府有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，確保定價(jià)調價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項目運行過(guò)程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調價(jià)的透明度。

（三）健全債務(wù)風(fēng)險管理機制。財政部門(mén)要積極做好項目的梳理工作，將符合要求的項目逐步轉化為PPP模式，縮小政府性債務(wù)規模；在明確項目收益與風(fēng)險分擔機制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。財政部門(mén)應建立PPP項目庫和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，對政府付費或提供財政補貼的項目嚴格進(jìn)行財政承受能力論證，合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府支出責任，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。

（四）建立項目績(jì)效考評體系。結合行業(yè)狀況和項目實(shí)際情況，實(shí)施機構應制定科學(xué)、合理、可操作的績(jì)效考核機制，對項目建設成本、項目運作的績(jì)效目標實(shí)現程度、運營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等進(jìn)行綜合績(jì)效評價(jià)。在合作期期間，財政部門(mén)要督促相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)和項目實(shí)施機構，重視和加強對項目的績(jì)效考核，積極探索政府部門(mén)和項目公司之外的第三方評審機制，引入專(zhuān)業(yè)力量，加強公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管?？?jì)效評價(jià)結果依法向社會(huì )公開(kāi)，將政府付費、可行性缺口補助與績(jì)效評價(jià)掛鉤，作為調整價(jià)格、補貼或合作期限的重要依據，確保實(shí)現公共利益最大化。項目實(shí)施結束后，對項目的成本效益、公眾滿(mǎn)意度、可持續性等進(jìn)行后評價(jià)，評價(jià)結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

（五）加強項目監督管理。政府有關(guān)部門(mén)應依法充分披露項目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。行業(yè)主管部門(mén)要加強PPP項目全過(guò)程的監督管理，確保公開(kāi)透明、規范運作、程序合法。行業(yè)主管部門(mén)應制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管。項目實(shí)施機構要加強內控管理，建立健全有效的監督機制，防止在招商對接、建設、運營(yíng)監管過(guò)程中出現違法違規現象。存量公共服務(wù)項目轉型為PPP項目的過(guò)程中，要按照國有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規規定，依法履行資產(chǎn)評估等國有資產(chǎn)轉讓程序，合理確定資產(chǎn)價(jià)值，防止國有資產(chǎn)流失和賤賣(mài)。

五、完善政策措施，充分調動(dòng)民間資本積極性

（一）規范市PPP項目庫建設。確保入庫項目的真實(shí)性、時(shí)效性和可操作性，并制定相應的獎懲機制。政府有關(guān)部門(mén)要認真研究民間資本特點(diǎn)，優(yōu)先、重點(diǎn)推動(dòng)對適合采用PPP模式、對民間資本有投資吸引力的項目入庫。

（二）鼓勵民間資本采取組建聯(lián)合體、混合所有制、設立基金等多種方式參與PPP項目。針對地下管廊、海綿城市、智慧城市等技術(shù)含量高的領(lǐng)域，大力鼓勵和支持創(chuàng )新型、科技型及專(zhuān)門(mén)從事新技術(shù)材料或工藝生產(chǎn)、研發(fā)、設計及施工的中小企業(yè)組成聯(lián)合體、技術(shù)聯(lián)盟參與PPP項目。

（三）拓寬社會(huì )資本融資渠道。鼓勵金融機構按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續原則探索適合PPP項目特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品和貸款模式，為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)。鼓勵政府投資的基金公司為符合條件的PPP項目提供融資服務(wù)；鼓勵專(zhuān)業(yè)擔保公司為符合條件的PPP項目提供擔保服務(wù)；鼓勵符合條件的項目公司在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據、定向票據等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權益，或進(jìn)行結構化融資。鼓勵項目公司通過(guò)天津金融資產(chǎn)交易所政府和社會(huì )資本合作（PPP）資產(chǎn)交易和管理平臺、上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所PPP資產(chǎn)交易中心募集資金。優(yōu)先支持項目公司通過(guò)境內外上市、進(jìn)入股權交易中心等方式進(jìn)行股權融資，并享受我市扶持企業(yè)上市優(yōu)惠政策。對于民間資本作為社會(huì )資本參與PPP項目的，鼓勵和引導金融機構加強對民間資本和項目的融資支持。

（四）合理資源配置。依法依規為準經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩定投資回報、吸引民間資本創(chuàng )造條件。

（五）優(yōu)化辦理程序。政府有關(guān)部門(mén)應當按照各自職責范圍，為社會(huì )資本方實(shí)施項目提供便利，對實(shí)施項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續，應當及時(shí)辦理；對參與項目實(shí)施方案聯(lián)合評審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項，不再重復審查。

（六）踐行契約精神。政府應當守信踐諾，全面履行項目合同約定的義務(wù)，對項目合同中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時(shí)支付資金。項目合同的履行不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機構或者職能調整以及負責人變更的影響。

（七）構建多元化退出機制。推動(dòng)PPP項目與資本市場(chǎng)深化發(fā)展相結合，依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng)，通過(guò)股權轉讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。提高PPP項目收費權等未來(lái)收益變現能力，為民間資本提供多元化、規范化、市場(chǎng)化的退出機制，增強PPP項目的流動(dòng)性，提升項目?jì)r(jià)值，吸引更多民間資本參與。

（八）完善政府責任機制。政府有關(guān)部門(mén)應鼓勵民間資本依法參與政府和社會(huì )資本合作、履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障、將合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或按照項目合同約定及時(shí)支付資金。





長(cháng)春市人民政府辦公廳

2018年2月9日

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