國土資發(fā)〔2003〕69號《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃〉的通知》

《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃〉的通知》







國土資發(fā)〔2003〕69號

各省、自治區、直轄市國土資源廳(國土環(huán)境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規劃與國土資源局)，計劃單列市國土資源行政主管部門(mén)，解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局：

《全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)已經(jīng)部長(cháng)辦公會(huì )審查通過(guò)，現印發(fā)給你們，請認真貫徹實(shí)施。

土地開(kāi)發(fā)整理規劃是土地利用總體規劃的補充，是科學(xué)指導土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的重要依據，對規范土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，確保耕地占補平衡，實(shí)現耕地保護目標具有重要意義。各地要提高對《規劃》實(shí)施和土地開(kāi)發(fā)整理規劃工作的認識，采取有效措施，全面貫徹實(shí)施《規劃》，發(fā)揮規劃對土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的宏觀(guān)調控和引導作用，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)健康、有序開(kāi)展。

各省、自治區、直轄市國土資源管理部門(mén)要以《規劃》為依據，盡快組織完成省級土地開(kāi)發(fā)整理規劃的編制工作。同時(shí)，要加強對基層各級土地開(kāi)發(fā)整理規劃編制的督促和指導，盡快完成規劃編制。

土地開(kāi)發(fā)整理規劃一經(jīng)批準，必須嚴格執行。土地開(kāi)發(fā)、整理和復墾活動(dòng)都必須符合土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃。土地開(kāi)發(fā)整理項目的立項審查、規劃設計、項目實(shí)施和檢查驗收，都必須依據土地開(kāi)發(fā)整理規劃。凡沒(méi)有土地開(kāi)發(fā)整理規劃的土地開(kāi)發(fā)整理項目，一律不得安排。

要加強土地開(kāi)發(fā)整理規劃實(shí)施的監督檢查工作。逐步建立健全土地開(kāi)發(fā)整理規劃實(shí)施的監督管理制度，將規劃實(shí)施情況作為土地執法巡查的重要內容，定期對土地開(kāi)發(fā)整理規劃實(shí)施情況進(jìn)行監督檢查。對違反規劃的行為，要依法嚴肅查處，保證規劃的有效實(shí)施。

國土資源部

二○○三年三月七日

全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃

土地資源是經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要基礎。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護耕地”的基本國策，實(shí)施可持續發(fā)展戰略，落實(shí)《全國土地利用總體規劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，實(shí)現保護耕地的目標，依據《中華人民共和國土地管理法》及國家有關(guān)土地開(kāi)發(fā)整理的方針、政策，制定《全國土地開(kāi)發(fā)整理規劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)。

《規劃》的主要任務(wù)是：圍繞全面建設小康社會(huì )的奮斗目標，按照搞好國土資源綜合整治、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護生態(tài)環(huán)境的總體要求，依據《綱要》，明確全國土地開(kāi)發(fā)整理目標、任務(wù)和基本方針，確定重點(diǎn)區域，安排重大工程，制定實(shí)施規劃的保障措施。編制《規劃》的原則是：以提高土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力為根本出發(fā)點(diǎn)，堅持“在保護中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護”，實(shí)現土地開(kāi)發(fā)整理與生態(tài)建設相結合，改善生態(tài)環(huán)境；堅持內涵挖潛，突出土地整理和復墾，推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉變；堅持耕地占補平衡，補充耕地數量，提高耕地質(zhì)量。

《規劃》包含土地整理、土地復墾和土地開(kāi)發(fā)三項內容。土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)；土地復墾是指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，恢復利用的活動(dòng)；土地開(kāi)發(fā)是指在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開(kāi)發(fā)利用的活動(dòng)。

《規劃》以2000年為基期，規劃期至2010年?！兑巹潯返姆秶窗ㄏ愀厶貏e行政區、澳門(mén)特別行政區和臺灣省。

一、土地開(kāi)發(fā)整理的基本狀況與面臨的形勢

(一)基本狀況

土地開(kāi)發(fā)整理是補充耕地、實(shí)現耕地占補平衡，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力的重要途徑。為積極穩妥地推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作，國家加強了土地開(kāi)發(fā)整理的宏觀(guān)調控，制定并實(shí)施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策；逐步建立了土地開(kāi)發(fā)整理項目管理制度，有效組織實(shí)施了國家投資土地開(kāi)發(fā)整理項目；初步形成了土地開(kāi)發(fā)整理的投入機制，探索推進(jìn)了土地開(kāi)發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化；開(kāi)展了資源調查評價(jià)和技術(shù)標準體系建設工作，建立了專(zhuān)門(mén)機構和專(zhuān)業(yè)隊伍。通過(guò)積極探索和實(shí)踐，全國土地開(kāi)發(fā)整理工作取得了明顯成效：

——補充了耕地數量，基本實(shí)現了“占補平衡”。1997-2000年，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，全國累計補充耕地84.93萬(wàn)公頃(1274萬(wàn)畝)，平均每年21.23萬(wàn)公頃(318萬(wàn)畝)。其中整理復墾補充耕地28.27萬(wàn)公頃(424萬(wàn)畝)，開(kāi)發(fā)補充耕地56.67萬(wàn)公頃(850萬(wàn)畝)。2000年全國基本實(shí)現了建設占用與補充耕地平衡。

——提高了耕地質(zhì)量，增強了耕地生產(chǎn)能力。結合基本農田建設，通過(guò)廣泛實(shí)施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生產(chǎn)條件，穩步提高了土地質(zhì)量，增強了糧食綜合生產(chǎn)能力。

——優(yōu)化了利用結構，促進(jìn)了土地集約利用。通過(guò)大力推廣以“農田向規模經(jīng)營(yíng)集中、農村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮集中、工業(yè)向園區集中”為重點(diǎn)的土地整理，不斷優(yōu)化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。

——改善了生態(tài)環(huán)境，取得了經(jīng)濟社會(huì )效益。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理和復墾，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設和重點(diǎn)礦區生態(tài)環(huán)境恢復治理，生態(tài)環(huán)境得到逐步改善；降低了農業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農民收入，促進(jìn)了資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型，經(jīng)濟效益明顯；擴大了就業(yè)空間，改善了農村居住環(huán)境，推動(dòng)了農村精神文明建設，有力地維護了社會(huì )穩定。

目前，我國有組織的土地開(kāi)發(fā)整理工作還處于起步階段，一些地方還存在著(zhù)“重開(kāi)發(fā)、輕整理和復墾”、“重數量、輕質(zhì)量和生態(tài)”的問(wèn)題；土地利用規劃對土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的宏觀(guān)調控和引導作用尚未得到充分發(fā)揮；缺少土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)項法規，規范化管理還不夠到位；資金投入不足，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的利益分配機制尚未形成，土地開(kāi)發(fā)整理的社會(huì )化產(chǎn)業(yè)化有待進(jìn)一步推進(jìn)。

(二)土地開(kāi)發(fā)整理潛力

據調查測算，全國土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的總潛力為1340萬(wàn)公頃(20100萬(wàn)畝)。其中：

1.土地整理潛力：全國土地整理補充耕地潛力約600萬(wàn)公頃(9000萬(wàn)畝)，占補充耕地總潛力的45%。

我國現有農田中普遍存在著(zhù)田塊分割細碎、田坎過(guò)多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象；農村居民點(diǎn)用地利用率低，北方農村居民點(diǎn)“空心村”多，南方農村居民點(diǎn)布局零散。這種土地利用狀況難以適應全面建設小康社會(huì )的需要。通過(guò)合理規劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約313.33萬(wàn)公頃(4700萬(wàn)畝)。通過(guò)對現有農村居民點(diǎn)逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286.67萬(wàn)公頃(4300萬(wàn)畝)。

2.宜農土地后備資源開(kāi)發(fā)潛力：全國有宜農土地后備資源4424萬(wàn)公頃(66360萬(wàn)畝)，其中宜耕土地后備資源約988萬(wàn)公頃(14820萬(wàn)畝)?？砷_(kāi)發(fā)補充耕地約586.67萬(wàn)公頃(8800萬(wàn)畝)，占補充耕地總潛力的44%。

宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部地區，水資源相對短缺，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，開(kāi)發(fā)利用制約因素多。

3.土地復墾潛力：全國因工礦生產(chǎn)建設挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約400萬(wàn)公頃(6000萬(wàn)畝)，復墾可補充耕地的潛力約153.33萬(wàn)公頃(2300萬(wàn)畝)，占補充耕地總潛力的11%，其中集中連片的約40.67萬(wàn)公頃(610萬(wàn)畝)。

工礦廢棄地集中分布在大型礦山和資源型城市周邊，主要是幾十年來(lái)開(kāi)發(fā)建設中形成的歷史舊賬。

(三)推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的有利條件和不利因素

今后10年，全面推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作具備了許多有利條件，也存在一些不利因素。

有利條件：黨中央、國務(wù)院高度重視土地開(kāi)發(fā)整理工作，提出“加強耕地特別是基本農田保護，積極推進(jìn)土地整理和復墾”，明確了土地開(kāi)發(fā)整理的方向和基本方針。實(shí)施可持續發(fā)展戰略，保護和建設生態(tài)環(huán)境，對轉變土地開(kāi)發(fā)整理的觀(guān)念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。加入世界貿易組織后，對農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)結構調整的迫切需求，為土地開(kāi)發(fā)整理提供了廣闊的發(fā)展空間。依法征收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開(kāi)墾費等專(zhuān)項資金，為全面實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理提供了有力的支撐。國家投資土地開(kāi)發(fā)整理項目的實(shí)施，各地在實(shí)踐中創(chuàng )造和積累的豐富經(jīng)驗，對整體推動(dòng)全國工作具有重要的示范指導作用。各級國土資源管理部門(mén)逐步健全專(zhuān)門(mén)機構和專(zhuān)業(yè)隊伍，為全面開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作提供了組織和技術(shù)保障。

不利因素：人口持續增長(cháng)，國民經(jīng)濟快速發(fā)展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進(jìn)一步加大；土地粗放利用的觀(guān)念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開(kāi)發(fā)整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力；易開(kāi)發(fā)整理的土地后備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大；優(yōu)質(zhì)耕地集中地區占用耕地量大，后備資源集中地區水、熱條件差，補充優(yōu)質(zhì)耕地、保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)更加繁重。

二、土地開(kāi)發(fā)整理目標與基本方針

(一)目標

依據《綱要》的總體要求，適應國民經(jīng)濟快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設的需要，按照占補平衡的基本原則，在充分考慮補充耕地的資源潛力、投入和區域協(xié)調的前提下，通過(guò)大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理，補充耕地數量和質(zhì)量不低于同期建設占用、災害損毀和農業(yè)結構調整損失的耕地，林地、牧草地等其他農用地得到有效增加，土地利用效率明顯提高，土地生態(tài)環(huán)境得到改善，土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力進(jìn)一步增強。具體目標是：

到2010年，全國土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地274萬(wàn)公頃(4110萬(wàn)畝)，平均每年補充耕地27.4萬(wàn)公頃(411萬(wàn)畝)。其中：

——土地整理全面展開(kāi)。到2010年，通過(guò)農田和農村居民點(diǎn)整理補充耕地165.87萬(wàn)公頃(2488萬(wàn)畝)，平均每年16.59萬(wàn)公頃(248.8萬(wàn)畝)。

——新增工礦廢棄地得到全面復墾，歷史欠賬逐步消化。到2010年，通過(guò)消化歷史欠賬復墾工礦廢棄地補充耕地35.05萬(wàn)公頃(526萬(wàn)畝)，平均每年3.51萬(wàn)公頃(52.6萬(wàn)畝)。

——在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，宜耕土地后備資源得到適度開(kāi)發(fā)。到2010年，通過(guò)開(kāi)發(fā)宜耕土地后備資源補充耕地73.04萬(wàn)公頃(1096萬(wàn)畝)，平均每年7.3萬(wàn)公頃(109.6萬(wàn)畝)。

(二)基本方針

為了實(shí)現上述目標，必須貫徹以下基本方針：

1.堅持耕地占補平衡。始終把增加有效耕地面積、提高糧食綜合生產(chǎn)能力和改善生態(tài)環(huán)境作為土地開(kāi)發(fā)整理的重要任務(wù)，確保建設占用耕地占補平衡，在不計生態(tài)退耕的情況下，基本實(shí)現耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

2.堅持集約挖潛，突出土地整理和復墾。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開(kāi)展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生產(chǎn)建設中塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復墾，全面提高土地的利用率和產(chǎn)出率。

3.堅持數量、質(zhì)量和生態(tài)并重。在增加有效耕地面積的同時(shí)注重耕地質(zhì)量的提高。正確處理土地開(kāi)發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護和建設的關(guān)系。土地開(kāi)發(fā)要做好調查評價(jià)、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，在確保不破壞并有利于改善生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行，禁止毀林開(kāi)荒、陡坡開(kāi)墾、亂墾草場(chǎng)和破壞天然濕地。

4.堅持土地整理與基本農田建設相結合。要優(yōu)先開(kāi)展基本農田整理，完善基礎設施，以建設促保護；按照現代農業(yè)發(fā)展要求，全面提升基本農田尤其是糧食主產(chǎn)區基本農田的生產(chǎn)能力。

(三)區域土地開(kāi)發(fā)整理方向

按照《綱要》確定的土地利用分區，針對區域土地利用問(wèn)題，結合資源潛力狀況，明確各區域土地開(kāi)發(fā)整理方向。

——東南沿海區：包括上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省。區內人均耕地少，建設占用耕地數量較大，土地后備資源相對匱乏。本區要以農田整理、農村居民點(diǎn)整理和土地復墾為重點(diǎn)。突出內涵挖潛、集約利用，以增加有效耕地、提高土地質(zhì)量為目標。結合基本農田建設、小城鎮建設和農業(yè)結構調整，大力推進(jìn)農田向規模經(jīng)營(yíng)集中、農村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮集中、工業(yè)向園區集中。在保護海洋生態(tài)環(huán)境的前提下，適度開(kāi)發(fā)利用沿海灘涂資源。

——環(huán)渤海區：包括北京市、天津市、河北省、山東省、遼寧省。區內人均耕地低于全國平均水平，土地后備資源相對不足，土地利用比較粗放，“空心村”量大面廣，工礦廢棄地多。本區要以提高土地集約利用為目標，重點(diǎn)實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整理，加大對重點(diǎn)工礦區和磚瓦窯廠(chǎng)的塌陷、挖損和壓占等廢棄土地的復墾力度，因地制宜適度開(kāi)發(fā)宜耕土地后備資源。

——東北區：包括黑龍江省、吉林省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾盟、興安盟、通遼市和赤峰市。區內農用地資源豐富，利用粗放，水土流失比較嚴重。本區重點(diǎn)是結合糧食主產(chǎn)區建設，加大農田尤其是基本農田整理力度，改善生產(chǎn)條件，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量；歸并農村居民點(diǎn)、治理“空心村”，提高土地利用率；加快重點(diǎn)礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態(tài)環(huán)境。在保護好森林、草地、天然濕地的前提下，適度開(kāi)發(fā)宜耕土地后備資源。

——中部區：包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。區內土地利用程度較高，人均耕地少，宜農土地后備資源不足。本區重點(diǎn)是結合退田還湖、平垸行洪和移民建鎮，加快農田和農村居民點(diǎn)整理。以建設促保護，通過(guò)土地整理建設適應現代農業(yè)發(fā)展要求的高標準基本農田。加強重點(diǎn)礦區土地復墾，逐步恢復礦區生態(tài)環(huán)境。

——西南區：包括四川省、貴州省、云南省、重慶市、廣西壯族自治區。區內山地多，人均耕地少，宜農土地后備資源不足，水土流失比較嚴重。本區重點(diǎn)是結合退耕還林、治理水土流失，加大基本農田建設力度，對平壩區實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整理，對具備修建水平梯田條件的緩坡耕地進(jìn)行“坡改梯”改造。改善生態(tài)環(huán)境，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積。結合國家重點(diǎn)水利建設項目的實(shí)施，做好移民安置中的土地開(kāi)發(fā)整理工作。

——黃土高原區：包括山西省、陜西省、寧夏回族自治區和甘肅省隴東南9個(gè)地市州。區內土地利用比較粗放，坡耕地多，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源缺乏，水土流失和土地荒漠化嚴重，工礦廢棄地數量大。本區重點(diǎn)是結合退耕還林和小流域治理，興建水平梯田和淤壩地，改善生態(tài)環(huán)境。對基本農田實(shí)施綜合整理，提高耕地的質(zhì)量和集約化利用程度，增加有效耕地面積。加快以山西煤炭基地為重點(diǎn)的工礦廢棄地的復墾。結合水利建設和水資源的綜合利用，因地制宜適度開(kāi)發(fā)宜農土地后備資源。

——西北區：包括新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區中西部和甘肅省隴西5個(gè)地市。區內宜農土地后備資源豐富，土地利用粗放，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源總量不足，風(fēng)蝕沙化等土地退化問(wèn)題嚴重。本區以綠洲農田整理為重點(diǎn)，努力增加防護林體系完善、節水設施配套的基本農田面積。堅持“以水定地”，結合水利設施建設，在保持水土平衡，完善生態(tài)環(huán)境保護措施的條件下，因地制宜適度開(kāi)發(fā)宜耕土地后備資源，提高耕地質(zhì)量。

——青藏高原區：包括青海省、西藏自治區。區內人口稀少，土地利用粗放，自然條件惡劣，土地資源開(kāi)發(fā)利用限制因素多、難度大。本區重點(diǎn)是農田綜合整理，加強農田水利和防護林網(wǎng)設施建設，增強耕地抵御自然災害的能力。

三、土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)區域

在調查評價(jià)的基礎上，結合區域土地開(kāi)發(fā)整理方向和生態(tài)環(huán)境建設要求，將土地開(kāi)發(fā)整理潛力較大、分布集中的區域，確定為土地開(kāi)發(fā)整理的重點(diǎn)區域。全國土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)區域補充耕地的總潛力約778.67萬(wàn)公頃(11680萬(wàn)畝)。

(一)土地整理重點(diǎn)區域

全國確定10個(gè)土地整理重點(diǎn)區域，涉及1180個(gè)縣市區，土地整理補充耕地的總潛力約500萬(wàn)公頃(7500萬(wàn)畝)。

重點(diǎn)區域包括：華北平原區，東北平原區，長(cháng)江中下游平原區，浙閩丘陵平原區，華南丘陵平原區，四川盆地及秦巴山地區，云貴高原區，黃土高原區，內蒙古高原區，新疆天山山麓綠洲區。

(二)土地復墾重點(diǎn)區域

全國確定11個(gè)土地復墾重點(diǎn)區域和27個(gè)土地復墾重點(diǎn)縣市區，涉及325個(gè)縣市區，土地復墾補充耕地的總潛力約45.33萬(wàn)公頃(680萬(wàn)畝)。

重點(diǎn)區域包括：冀東煤炭鋼鐵基地，黑吉遼煤炭鋼鐵有色金屬基地，冀南晉南豫北煤炭鋼鐵基地，晉陜蒙煤炭化工基地，蘇魯皖煤炭鋼鐵有色金屬基地，豫中煤炭基地，鄂贛閩有色金屬鋼鐵煤炭基地，湘粵化工煤炭基地，廣西有色金屬建材煤炭基地，川滇黔渝有色金屬鋼鐵化工基地。

(三)土地開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區域

全國確定6個(gè)土地開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區域，涉及115個(gè)縣市區，土地開(kāi)發(fā)補充耕地的總潛力約233.33萬(wàn)公頃(3500萬(wàn)畝)。

重點(diǎn)區域包括：東部沿海灘涂區，河套銀川平原區，滇中地區，甘肅疏勒河流域和沿黃灌區，新疆伊犁河谷地—南北疆山麓綠洲區，川西南地區。

四、土地開(kāi)發(fā)整理重大工程

為保障《規劃》總目標的實(shí)現，解決土地利用中的重大問(wèn)題，在規劃期內依托土地開(kāi)發(fā)整理重點(diǎn)區域，重點(diǎn)組織實(shí)施七項重大工程。通過(guò)實(shí)施重大工程，補充耕地不少于97.33萬(wàn)公頃(1460萬(wàn)畝)，占規劃總目標的36%。

(一)東中部糧食主產(chǎn)區基本農田整理工程

該工程以基本農田整理為主。主要實(shí)施區域包括東北平原區(三江平原、松嫩平原、遼河平原)，華北平原區(冀中南平原、河北太行山山麓平原、山東黃淮平原及膠東丘陵區、豫北黃淮海平原)，長(cháng)江中下游平原區(江西鄱陽(yáng)湖平原，湖北江漢平原，湖南洞庭湖平原，安徽淮河平原及皖中南山圩地區、蘇滬地區、江蘇黃淮海平原、杭嘉湖平原、浙江蕭紹寧地區)，涉及461個(gè)縣市區。

工程主要任務(wù)和措施：按照“農田向規模經(jīng)營(yíng)集中、農村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮集中、工業(yè)向園區集中”的要求，結合基本農田建設、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮和水利設施建設等，大力實(shí)施“田、水、路、林、村”綜合整理，完善農田基礎設施，增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力，全面提高農田質(zhì)量和土地集約利用水平。通過(guò)實(shí)施該工程，增加有效耕地面積約88萬(wàn)公頃(1320萬(wàn)畝)。

(二)重點(diǎn)煤炭基地土地復墾工程

該工程以重點(diǎn)煤炭基地工礦廢棄地復墾為主。主要實(shí)施區域包括徐(州)兗(州)煤炭基地、晉陜蒙煤炭化工基地、黑吉遼煤炭化工基地、冀東煤炭鋼鐵基地、豫中煤炭化工基地，涉及79個(gè)縣市區。

工程主要任務(wù)和措施：結合礦山生態(tài)環(huán)境的恢復治理，通過(guò)采取工程、生物等措施，對采煤塌陷、挖損和矸石、粉煤灰等壓占土地進(jìn)行復墾，實(shí)現生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型，增加就業(yè)空間。通過(guò)實(shí)施該工程，補充耕地約4.67萬(wàn)公頃(70萬(wàn)畝)。

(三)三峽庫區移民安置土地開(kāi)發(fā)整理工程

該工程以三峽庫區移民安置的土地整理和開(kāi)發(fā)為主。主要實(shí)施區域涉及湖北省、重慶市的20個(gè)縣區。

工程主要任務(wù)和措施：配合三峽水利工程建設，通過(guò)土地平整、坡耕地改造等土地整理措施提高現有耕地(園地)質(zhì)量，增加高產(chǎn)穩產(chǎn)田面積；在后備資源調查和適宜性評價(jià)基礎上，合理開(kāi)發(fā)利用宜農土地后備資源，妥善安置庫區移民，解決移民安置的生產(chǎn)和生活用地問(wèn)題，為庫區長(cháng)遠的經(jīng)濟發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng )造條件。通過(guò)實(shí)施該工程，建成高產(chǎn)穩產(chǎn)耕地(園地)不少于1.47萬(wàn)公頃(22萬(wàn)畝)，開(kāi)發(fā)補充耕地(園地)不少于0.67萬(wàn)公頃(10萬(wàn)畝)。

(四)西部生態(tài)建設地區農田整治工程

該工程結合西部生態(tài)建設，以農田綜合整理為主。主要實(shí)施區域包括廣西桂中南地區、四川川中地區、重慶渝中南丘陵地區、貴州黔中地區、云南滇中地區和滇西南中低山地區、陜西關(guān)中渭北地區、山西汾河谷地地區、寧夏銀川平原地區和山西雁北地區，涉及343個(gè)縣市區。

工程主要任務(wù)和措施：圍繞小流域治理和生態(tài)退耕，完善平壩區農田基礎設施，提高糧食綜合生產(chǎn)能力；采取改土與治水相結合、治坡與治溝相結合、工程與生物相結合的措施，實(shí)施山、水、田、林、路的綜合整治，修筑水平梯田，增加耕地的蓄水、保土、保肥和抵御自然災害的能力，改善生態(tài)環(huán)境。通過(guò)實(shí)施該工程，使農田灌溉保證率在以旱作為主地區達到50%以上，在以水稻為主地區達到70%以上。

(五)新疆伊犁河谷地土地開(kāi)發(fā)工程

該工程以開(kāi)發(fā)宜農土地后備資源為主。主要實(shí)施區域包括新疆伊犁河谷地的7個(gè)縣。

工程主要任務(wù)和措施：在保護和改善生態(tài)環(huán)境、保持水土平衡、防治土地荒漠化的前提下，結合水利工程建設和水資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，按照“以水定地”的原則，通過(guò)農田防護林網(wǎng)和配套設施建設、改進(jìn)灌溉方式、推廣采用先進(jìn)節水技術(shù)等措施，對分布集中、具備開(kāi)發(fā)條件的宜耕土地后備資源進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)，補充耕地面積，提高新增耕地質(zhì)量。通過(guò)實(shí)施該工程，增加耕地面積約4萬(wàn)公頃(60萬(wàn)畝)。

(六)“五縱七橫”公路沿線(xiàn)土地復墾整理工程

該工程主要圍繞“五縱七橫”公路交通干線(xiàn)建設，在沿線(xiàn)地區開(kāi)展土地復墾和整理。

工程主要任務(wù)和措施：重點(diǎn)解決因交通干線(xiàn)建設引發(fā)的沿線(xiàn)耕地挖損、壓占、分割，農田水利設施破壞，拆遷安置等土地利用問(wèn)題。通過(guò)“田、水、路、林、村”綜合整理，對建設過(guò)程中造成的廢棄地及時(shí)復墾，恢復利用；對沿線(xiàn)農田進(jìn)行整理，歸并零散地塊，恢復并完善農田水利配套設施，改善生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量。

(七)“南水北調”水利工程沿線(xiàn)土地整理工程

該工程主要圍繞“南水北調”中線(xiàn)和東線(xiàn)建設進(jìn)行土地整理。主要實(shí)施區域包括沿線(xiàn)市縣。

工程主要任務(wù)和措施：結合水利項目建設，解決因輸水主干線(xiàn)和水利樞紐工程建設引發(fā)的耕地挖損、壓占、分割等土地利用問(wèn)題。利用中、東線(xiàn)供水區域內水資源條件的改善，對輸水沿線(xiàn)地區的農田進(jìn)行整理，歸并零散地塊，完善節水和灌溉設施，補充耕地面積，提高耕地質(zhì)量。

五、投資測算與籌資分析

(一)投資測算

按照各省(區、市)分類(lèi)型土地開(kāi)發(fā)整理平均投入成本測算，實(shí)現補充耕地274萬(wàn)公頃(4110萬(wàn)畝)的規劃目標，共需要投入約3330億元，其中土地整理需要投入2610億元，占總投入的78%；土地復墾需要投入430億元，占總投入的13%；土地開(kāi)發(fā)需要投入290億元，占總投入的9%。

不同地區、不同類(lèi)型土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的投入成本差異較大。全國土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地平均成本約121500元/公頃(8100元/畝)，其中土地整理約157500元/公頃(10500元/畝)，土地復墾約122700元/公頃(8180元/畝)，土地開(kāi)發(fā)約39750元/公頃(2650元/畝)。

(二)籌資分析

土地開(kāi)發(fā)整理的資金投入渠道主要有：

1.占用耕地的建設單位履行補充耕地義務(wù)對土地開(kāi)發(fā)整理的投入或繳納的開(kāi)墾費。按照“占一補一”的要求，建設單位應對建設占用耕地進(jìn)行補充，根據《綱要》確定的占地規模和各省(區、市)開(kāi)墾費標準測算，到2010年可投入資金約1540億元。

2.新增建設用地土地有償使用費?！?a href='http://jumpstarthappiness.com/doc/69296.html' title='《中華人民共和國土地管理法》2019年修訂版（全文）' target='_blank'>中華人民共和國土地管理法》規定，新增建設用地土地有償使用費專(zhuān)項用于耕地開(kāi)發(fā)。依據現行《新增建設用地土地有償使用費征收標準》，預計到2010年可以累計征收約700億元。

3.其他投入。包括中央、地方對礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理和土地復墾的投入；農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)對土地治理的投入；按照“誰(shuí)投入，誰(shuí)受益”的原則，吸引的社會(huì )投入和其他資金等。

綜合上述分析，在嚴格執行“占補平衡”制度，穩定新增建設用地土地有償使用費、開(kāi)墾費的資金渠道，加大土地復墾投入，建立合理的利益分配機制，進(jìn)一步拓寬投入渠道，吸引更多的社會(huì )資金的情況下，能基本滿(mǎn)足實(shí)現規劃目標的投入需求。

六、規劃實(shí)施的保障措施

為保障《規劃》的實(shí)施，必須進(jìn)一步提高認識，強化規劃管理，完善配套法規政策，加大制度創(chuàng )新力度，保障投入，建立完善土地開(kāi)發(fā)整理的經(jīng)濟運行機制。

(一)加強宣傳，提高全社會(huì )對土地開(kāi)發(fā)整理重要性的認識

深入開(kāi)展土地基本國情和國策教育，加強土地開(kāi)發(fā)整理法規和政策宣傳，提高全社會(huì )對土地開(kāi)發(fā)整理在全面建設小康社會(huì )，實(shí)施可持續發(fā)展戰略，保護和建設生態(tài)環(huán)境中重要作用的認識。樹(shù)立依法、按規劃進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理的觀(guān)念，增強公眾參與和監督意識。

(二)健全規劃體系，強化土地開(kāi)發(fā)整理的規劃管理

各地應在本級土地利用總體規劃和上級土地開(kāi)發(fā)整理規劃的指導下，編制、完善土地開(kāi)發(fā)整理規劃。嚴格依據土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃進(jìn)行項目規劃設計，形成總體規劃、專(zhuān)項規劃、規劃設計相銜接的規劃體系，切實(shí)發(fā)揮規劃對土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的宏觀(guān)控制和引導作用。

加強規劃管理，嚴格執行規劃評審和備案、規劃公告、規劃審查、規劃實(shí)施監督和評價(jià)制度。

土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)必須符合規劃。土地開(kāi)發(fā)整理項目的立項、規劃設計、項目實(shí)施和檢查驗收，必須以土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃為依據。要嚴格依據規劃審批土地后備資源開(kāi)發(fā)，審查農用地轉用中的補充耕地方案。新的土地開(kāi)發(fā)重大工程應進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，切實(shí)保護好生態(tài)環(huán)境。

(三)穩定和拓寬投入渠道，探索完善土地開(kāi)發(fā)整理經(jīng)濟運行機制

按照“誰(shuí)占用、誰(shuí)補充，誰(shuí)破壞、誰(shuí)復墾”的原則，嚴格新增建設用地土地有償使用費和耕地開(kāi)墾費的收繳使用管理，做到收繳到位，專(zhuān)款專(zhuān)用；加大國家對礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理和土地復墾投入的力度。努力提高資金使用效率，降低成本，優(yōu)先保障土地開(kāi)發(fā)整理重大工程的投入。

建立多種投資渠道。按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”的原則，完善適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的利益分配機制，吸引社會(huì )更多資金投入土地開(kāi)發(fā)整理，推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理的產(chǎn)業(yè)化。

(四)完善配套法規，加強對土地開(kāi)發(fā)整理的監督和指導

健全土地開(kāi)發(fā)整理法律法規，制定《土地整理條例》，修訂《土地復墾規定》；健全完善權屬管理法規和土地置換、土地整理新增耕地指標折抵等配套政策。逐步形成適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的專(zhuān)項法律法規體系。

加大監督和指導力度。各級土地行政主管部門(mén)應將土地開(kāi)發(fā)整理納入土地執法巡查的范圍，嚴格禁止違反規劃的土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)。按照國家有關(guān)標準和規范，加強對土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)施過(guò)程的監督指導，強化工程質(zhì)量、資金使用等的監管，確保土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)規范、有序地開(kāi)展。

加強土地開(kāi)發(fā)整理權屬管理，按照依法、自愿、公平的原則調整土地權屬，防止發(fā)生新的土地權屬爭議。開(kāi)發(fā)整理前，要明確土地權屬和土地利用現狀；開(kāi)發(fā)整理后，要及時(shí)進(jìn)行土地變更調查和土地變更登記。

(五)完善制度，規范土地開(kāi)發(fā)整理項目管理

加強和完善土地開(kāi)發(fā)整理年度計劃管理，落實(shí)建設占用耕地計劃、土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地計劃和土地開(kāi)發(fā)整理項目計劃掛鉤制度。嚴格按照規劃編報項目計劃，合理引導國家投資土地開(kāi)發(fā)整理項目的實(shí)施。國家投資項目原則上安排在《規劃》確定的重點(diǎn)區域內，并優(yōu)先保障重大工程的實(shí)施。開(kāi)發(fā)整理新增耕地要依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)并納入基本農田進(jìn)行保護。

探索建立省域內土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的易地平衡制度，加強對易地補充耕地的調控和引導?？缡∮蚋匾椎匮a充的土地開(kāi)發(fā)整理項目必須由國家按《規劃》統一組織實(shí)施。逐步建立易地補充耕地的儲備制度。

完善土地開(kāi)發(fā)整理項目管理制度，各級國土資源部門(mén)要切實(shí)加強和規范項目管理。積極推行項目立項審查會(huì )審制，進(jìn)一步完善項目法人制，全面實(shí)行項目招投標制，嚴格執行項目監理制。形成土地開(kāi)發(fā)整理按規劃確定項目，按項目進(jìn)行管理，按設計組織施工，按進(jìn)度安排資金，按效益考核驗收的項目管理規范體系。

(六)加強基礎建設，提高土地開(kāi)發(fā)整理的整體水平

充分運用現代科技手段，加強土地開(kāi)發(fā)整理的資源調查、評價(jià)和監測；開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理領(lǐng)域的基礎研究，完善土地開(kāi)發(fā)整理標準體系；加快土地開(kāi)發(fā)整理規劃管理的信息系統建設，實(shí)現管理的計算機化和網(wǎng)絡(luò )化；加強土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，增加土地開(kāi)發(fā)整理的科技含量。

廣泛開(kāi)展國際交流與合作，學(xué)習借鑒國外的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗。健全專(zhuān)門(mén)機構，加強人才培養，全面提高土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)業(yè)隊伍的整體素質(zhì)。

附表1：2001-2010年各省、自治區、直轄土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地目標




附表2：土地整理重點(diǎn)區域范圍




附表3：土地復墾重點(diǎn)區域范圍




附表4：土地開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區域范圍

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