中辦發(fā)〔2004〕17號《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)






中辦發(fā)〔2004〕17號           2004年6月22日

《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于在農村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》(中辦發(fā)〔1998〕9號)下發(fā)和《中華人民共和國村民委員會(huì )組織法》施行以來(lái)，全國農村普遍實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，為促進(jìn)農村改革、發(fā)展和穩定發(fā)揮了重要作用。為認真貫徹落實(shí)黨的十六大提出的“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監督”的要求，適應農村發(fā)展的新形勢，進(jìn)一步推進(jìn)農村社會(huì )主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調發(fā)展，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現就健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度提出如下意見(jiàn)。

一、充分認識進(jìn)一步做好村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作的重大意義

當前，我國正處在全面建設小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化的新的發(fā)展階段，農村改革、發(fā)展和穩定的任務(wù)十分繁重。實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，維護農民群眾根本利益的具體體現；是完善村民自治，發(fā)展社會(huì )主義民主的重要內容；是順利推進(jìn)農村改革和發(fā)展，加快農村全面建設小康社會(huì )進(jìn)程的必然要求；是促進(jìn)農村黨風(fēng)廉政建設，密切黨群干群關(guān)系的有效途徑。近年來(lái)，全國各地推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理取得了積極成果，但我們也應清醒地看到，一些地方在村務(wù)公開(kāi)和民主管理中還存在著(zhù)重形式、輕實(shí)效，制度不健全、決策不民主等問(wèn)題。這與農村改革發(fā)展穩定的新形勢新任務(wù)不相適應，在一定程度上影響了農村經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展。為了把黨在農村的各項政策落到實(shí)處，切實(shí)解決好“三農”問(wèn)題，必須進(jìn)一步健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，扎實(shí)推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作。各級黨委和政府要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，增強推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的自覺(jué)性和緊迫感，真正把這一關(guān)系億萬(wàn)農民切身利益的大事抓緊抓好、抓出成效，實(shí)現好、維護好、發(fā)展好廣大農民群眾的根本利益。

二、進(jìn)一步健全村務(wù)公開(kāi)制度，保障農民群眾的知情權

(一)完善村務(wù)公開(kāi)的內容。國家有關(guān)法律法規和政策明確要求公開(kāi)的事項，如計劃生育政策落實(shí)、救災救濟款物發(fā)放、宅基地使用、村集體經(jīng)濟所得收益使用、村干部報酬等，應繼續堅持公開(kāi)。要繼續把財務(wù)公開(kāi)作為村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)，所有收支必須逐項逐筆公布明細賬目，讓群眾了解、監督村集體資產(chǎn)和財務(wù)收支情況。同時(shí)，要根據農村改革發(fā)展的新形勢、新情況，及時(shí)豐富和拓展村務(wù)公開(kāi)內容。當前，要將土地征用補償及分配、農村機動(dòng)地和“四荒地”發(fā)包、村集體債權債務(wù)、稅費改革和農業(yè)稅減免政策、村內“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、種糧直接補貼、退耕還林還草款物兌現，以及國家其他補貼農民、資助村集體的政策落實(shí)情況，及時(shí)納入村務(wù)公開(kāi)的內容。農民群眾要求公開(kāi)的其他事項，也應公開(kāi)。

(二)規范村務(wù)公開(kāi)的形式、時(shí)間和基本程序。各地農村應堅持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，在便于群眾觀(guān)看的地方設立固定的村務(wù)公開(kāi)欄，同時(shí)還可以通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò )、“明白紙”、民主聽(tīng)證會(huì )等其他有效形式公開(kāi)。一般的村務(wù)事項至少每季度公開(kāi)一次，涉及農民利益的重大問(wèn)題以及群眾關(guān)心的事項要及時(shí)公開(kāi)。集體財務(wù)往來(lái)較多的村，財務(wù)收支情況應每月公布一次。要推進(jìn)村務(wù)事項從辦理結果的公開(kāi)，向事前、事中、事后全過(guò)程公開(kāi)延伸。要充分利用現代科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng )新村務(wù)公開(kāi)的有效形式和手段。村務(wù)公開(kāi)的基本程序是：村民委員會(huì )根據本村的實(shí)際情況，依照法規和政策的有關(guān)要求提出公開(kāi)的具體方案；村務(wù)公開(kāi)監督小組對方案進(jìn)行審查、補充、完善后，提交村黨組織和村民委員會(huì )聯(lián)席會(huì )議討論確定；村民委員會(huì )通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄等形式及時(shí)公布。

(三)設立村務(wù)公開(kāi)監督小組。村務(wù)公開(kāi)監督小組成員經(jīng)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議在村民代表中推選產(chǎn)生，負責監督村務(wù)公開(kāi)制度的落實(shí)。村干部及其配偶、直系親屬不得擔任村務(wù)公開(kāi)監督小組成員。村務(wù)公開(kāi)監督小組及其成員應當熱愛(ài)集體，公道正派，有一定的議事能力，其中應有具備財會(huì )知識的成員。村務(wù)公開(kāi)監督小組要依法履行職責，認真審查村務(wù)公開(kāi)各項內容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規范，并及時(shí)向村民會(huì )議或村民代表會(huì )議報告監督情況。對不履行職責的成員，村民會(huì )議或村民代表會(huì )議有權罷免其資格。

(四)聽(tīng)取和處理群眾意見(jiàn)。群眾對公布的內容有疑問(wèn)的，可以口頭或書(shū)面形式向村務(wù)公開(kāi)監督小組投訴，村務(wù)公開(kāi)監督小組對群眾反映的問(wèn)題應當及時(shí)進(jìn)行調查，確有內容遺漏或者不真實(shí)的，應督促村民委員會(huì )重新公布；也可以直接向村黨組織、村民委員會(huì )詢(xún)問(wèn)，村民委員會(huì )應在10日內予以解釋和答復。村民委員會(huì )要對村務(wù)公開(kāi)資料進(jìn)行整理歸檔并妥善保管。

三、進(jìn)一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權

(一)推進(jìn)村級事務(wù)民主決策。凡是與農民群眾切身利益密切相關(guān)的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、村干部報酬、村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案和建設承包方案等，都要實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數人決定。村民委員會(huì )的設立、撤并、范圍調整，由鄉級人民政府提出意見(jiàn)后，必須經(jīng)村民會(huì )議討論同意，并報縣級人民政府批準。集體經(jīng)濟已實(shí)行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有關(guān)要求進(jìn)行民主決策和民主監督。村級民主決策的事項要符合黨的方針政策和國家法律法規，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容。

(二)明確村級民主決策的形式。村級民主決策的基本組織形式是村民會(huì )議和村民代表會(huì )議。召開(kāi)村民會(huì )議，應當有本村18周歲以上村民的過(guò)半數參加，或者有本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加，所作決定應當經(jīng)到會(huì )人員的過(guò)半數通過(guò)。涉及農村土地承包、調整等重大事項，應依照《中華人民共和國農村土地承包法》等相關(guān)法律法規進(jìn)行民主決策。村民代表會(huì )議討論決定村民會(huì )議授權的事項。村民代表由村民依法推選產(chǎn)生，婦女代表要占一定比例。要完善村民會(huì )議和村民代表會(huì )議議事規則，建立健全村民代表聯(lián)系戶(hù)制度，確保村民代表真正代表民意。認真研究和探索村莊撤并、外出務(wù)工經(jīng)商人員不斷增多情況下村級民主決策的有效形式。

(三)規范村級民主決策的程序。涉及村民利益的事項，原則上要遵循以下決策程序：由村黨組織、村民委員會(huì )、村集體經(jīng)濟組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會(huì )聯(lián)席會(huì )議，研究提出具體意見(jiàn)或建議；由村民委員會(huì )召集村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定；由村黨組織、村民委員會(huì )組織實(shí)施村民民主決策事項的辦理。對提交村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定的事項，會(huì )前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見(jiàn)；會(huì )后要及時(shí)公布表決結果；對決定事項的實(shí)施情況，要及時(shí)公布，自覺(jué)接受群眾監督。涉及村民利益的重大事項，必須按照決策程序提請村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定。

(四)建立決策責任追究制度。除發(fā)生自然災害等緊急情況外，村民會(huì )議或村民代表會(huì )議依法形成的決議不得隨意更改，如因情況發(fā)生變化確需更改的，要通過(guò)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定。村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定的事項，要形成書(shū)面記錄并妥善保存。未經(jīng)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定，任何組織或個(gè)人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業(yè)、設備、設施等，均為無(wú)效，村民有權拒絕，造成的損失由責任人承擔，構成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關(guān)依法處理。

四、進(jìn)一步完善民主管理制度，保障農民群眾的參與權

(一)推進(jìn)村級事務(wù)民主管理。村黨組織、村民委員會(huì )要依據黨的方針政策和國家的法律法規，組織全體村民結合實(shí)際討論制定和完善村民自治章程、村規民約、村民會(huì )議和村民代表會(huì )議議事規則、財務(wù)管理制度等，明確規定村干部的職責、村民的權利和義務(wù)，村級各類(lèi)組織的職責、工作程序及相互關(guān)系，明確提出對經(jīng)濟管理、社會(huì )治安、移風(fēng)易俗、計劃生育等方面的要求。用制度規范村干部和村民行為，增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，增強干部群眾的法制觀(guān)念和依法辦事能力。

(二)建立村民委員會(huì )換屆后的工作移交制度。村民委員會(huì )換屆工作結束后，原村民委員會(huì )應將公章、辦公場(chǎng)所、辦公用具、集體財務(wù)賬目、固定資產(chǎn)、工作檔案、債權債務(wù)及其他遺留問(wèn)題等，及時(shí)移交給新一屆村民委員會(huì )。移交工作由鄉級人民政府負責主持。對拒絕移交或無(wú)故拖延移交的，村黨組織、鄉級黨委和政府應給予批評教育，督促其加以改正。移交過(guò)程中發(fā)現有重大問(wèn)題的，村干部和村民可以向鄉級人民政府或者紀檢監察機關(guān)、人民法院、人民檢察院等有關(guān)機關(guān)反映，受理單位應及時(shí)依法處理。

(三)加強村民民主理財制度建設。村民民主理財由村民民主理財小組代表村民進(jìn)行，民主理財小組成員由村民會(huì )議或村民代表會(huì )議從村務(wù)公開(kāi)監督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財小組向村民會(huì )議或村民代表會(huì )議負責并報告工作。民主理財小組負責對本村集體財務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監督，參與制定本村集體的財務(wù)計劃和各項財務(wù)管理制度，有權檢查、審核財務(wù)賬目及相關(guān)的經(jīng)濟活動(dòng)事項，有權否決不合理開(kāi)支。當事人對否決有異議的，可提交村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論決定。村民有權對本村集體的財務(wù)賬目提出質(zhì)疑，有權委托民主理財小組查閱、審核財務(wù)賬目，有權要求有關(guān)當事人對財務(wù)問(wèn)題作出解釋。對群眾反映財務(wù)問(wèn)題較多的村，縣、鄉黨委和政府及有關(guān)部門(mén)要幫助其搞好財務(wù)清理整頓工作，解決存在的問(wèn)題，建立健全財務(wù)管理和民主理財制度。制定和完善集體資產(chǎn)監管辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。

(四)規范農村集體財務(wù)收支審批程序。財務(wù)事項發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，交民主理財小組集體審核。審核同意后，由民主理財小組組長(cháng)簽字(蓋章)，報經(jīng)村黨組織、村民委員會(huì )負責人審批同意并簽字(蓋章)，由會(huì )計人員審核記賬。經(jīng)民主理財小組審核確定為不合理財務(wù)開(kāi)支的事項，有關(guān)支出由責任人承擔。財務(wù)流程完成后，要按照財務(wù)公開(kāi)程序進(jìn)行公開(kāi)，接受群眾監督。鄉級人民政府及業(yè)務(wù)主管部門(mén)要對村級財務(wù)活動(dòng)加強指導和監督。

五、進(jìn)一步強化村務(wù)管理的監督制約機制，保障農民群眾的監督權

(一)加強對農村集體財務(wù)的審計監督?？h、鄉兩級農村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理指導部門(mén)，要切實(shí)組織好對農村集體財務(wù)的審計監督工作。審計內容主要包括：集體資產(chǎn)的管理使用、財務(wù)預決算、財務(wù)收支、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和建設項目的發(fā)包管理、集體的債權債務(wù)、上級劃撥或接受社會(huì )捐贈的資金、物資使用等情況，以及群眾要求審計的其他事項。當前，要加大對集體土地征用、集體企業(yè)改制、“村改居”和并村過(guò)程中集體資產(chǎn)的處置、村內“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、政府發(fā)放到村到戶(hù)的各項補貼資金和物資等事項的審計力度，并將審計結果及時(shí)公布。村干部任期屆滿(mǎn)或離任時(shí)必須審計。在審計中查出侵占集體資產(chǎn)和資金、多吃多占、鋪張浪費的，要責令其如數退賠；涉及國家工作人員及村干部違法違紀的，需要給予黨紀政紀處分的，移交紀檢監察機關(guān)處理；構成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究當事人的法律責任。農村集體經(jīng)濟組織、村民小組、農(畜)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì )和農民專(zhuān)業(yè)合作組織所有的資產(chǎn)，也要實(shí)行財務(wù)公開(kāi)，加強管理與監督。

(二)推行民主評議村干部工作制度。民主評議對象為村黨組織班子成員、村民委員會(huì )班子成員、村集體經(jīng)濟組織班子成員、村民小組長(cháng)以及享受由村民或集體承擔誤工補貼(工資)的其他村務(wù)管理人員。民主評議由鄉級黨委、政府具體組織，通過(guò)村民會(huì )議、村民代表會(huì )議或與村民座談等形式進(jìn)行。民主評議一般每年進(jìn)行一次，要把群眾滿(mǎn)意與否作為衡量村干部是否合格的標準，評議結果要與村干部的使用和補貼(工資)標準直接掛鉤。對連續兩次被評為不合格的村干部，是村黨組織成員的，按黨內有關(guān)規定處理；是村民委員會(huì )班子成員或村集體經(jīng)濟組織班子成員的，應責令其辭職，不辭職的應啟動(dòng)罷免程序；其他村務(wù)管理人員，由村民委員會(huì )召開(kāi)村民會(huì )議或村民代表會(huì )議作出處理決定。

(三)建立和完善村干部的激勵約束制度。要大力宣傳、鼓勵和表彰積極推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理的干部，切實(shí)維護和保障村干部的合法權益。對在村級重大事務(wù)決策和管理中違反程序，獨斷專(zhuān)行，以及因工作失誤造成重大損失，或村務(wù)公開(kāi)不及時(shí)、不全面、弄虛作假、侵犯農民民主權利的干部，村民會(huì )議或村民代表會(huì )議有權提出批評并要求限期改正；對拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內有關(guān)規定給予相應的黨紀處分，是村民委員會(huì )班子成員的，依法予以罷免。

六、進(jìn)一步加強對村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作的領(lǐng)導

(一)加強組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要以求真務(wù)實(shí)的精神，把推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為關(guān)系農村改革、發(fā)展和穩定的一件大事來(lái)抓，并與增加農民收入、加強農村社會(huì )主義精神文明建設和黨的建設等各項工作緊密結合起來(lái)，使之相互促進(jìn)、共同提高。各省(自治區、直轄市)黨委和政府要及時(shí)研究分析村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作情況，提出指導性意見(jiàn)?？h(市)黨委和政府要制定具體的實(shí)施意見(jiàn)，常抓不懈。要把推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為考核評比民主法治示范村、“五個(gè)好”村黨組織、“五個(gè)好”鄉鎮黨委和農村基層組織建設先進(jìn)縣(市)的一項重要內容，通過(guò)嚴格考核，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的進(jìn)一步落實(shí)。

(二)健全領(lǐng)導體制和工作機制。各地要建立健全黨委和政府統一領(lǐng)導、有關(guān)部門(mén)共同參與、民政部門(mén)組織協(xié)調的領(lǐng)導體制和工作機制，并保證開(kāi)展工作的必要人員和經(jīng)費。各有關(guān)部門(mén)要在各自職責范圍內支持和引導村黨組織、村民委員會(huì )、村集體經(jīng)濟組織做好村務(wù)公開(kāi)和民主管理方面的工作。共青團、婦聯(lián)和計劃生育協(xié)會(huì )要動(dòng)員農村青年、婦女、計劃生育協(xié)會(huì )會(huì )員積極參與村務(wù)公開(kāi)和民主管理活動(dòng)。村務(wù)公開(kāi)協(xié)調機構要及時(shí)掌握工作動(dòng)態(tài)，加強溝通和協(xié)調。新聞媒體要加強輿論引導和監督。要通過(guò)培育典型、示范引導、專(zhuān)項檢查等多種形式，積極探索推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的有效途徑。

(三)明確縣鄉黨委和政府的責任。健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，縣、鄉黨委和政府是關(guān)鍵。要建立黨政領(lǐng)導責任制，把村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為基層干部政績(jì)考核的重要內容，并不斷完善考核評價(jià)辦法。要加大督促檢查力度，及時(shí)受理群眾來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)和申訴，及時(shí)化解社會(huì )矛盾，維護農村穩定。要加大培訓力度，加強對新任村組干部、農村財會(huì )人員、民主理財小組成員和村民代表的培訓，提高他們的政策水平和依法辦事能力，使他們善于用說(shuō)服的方法、示范的方法、服務(wù)的方法推動(dòng)農村工作。要切實(shí)加強農村精神文明建設和思想政治工作。積極引導農民群眾參與村務(wù)公開(kāi)和民主管理的實(shí)踐活動(dòng)，在實(shí)踐中學(xué)會(huì )正確行使民主權利。堅決制止利用宗教、宗族、家族勢力干預基層經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)管理的行為。

(四)充分發(fā)揮農村基層黨組織的領(lǐng)導核心作用。要健全村黨組織領(lǐng)導的充滿(mǎn)活力的村民自治機制，把堅持黨的領(lǐng)導、充分發(fā)揚民主、切實(shí)依法辦事有機統一于農村社會(huì )主義民主實(shí)踐之中。村黨組織要領(lǐng)導和支持農民群眾依法參與村級事務(wù)管理，監督村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的落實(shí)，及時(shí)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，不斷完善制度、改進(jìn)工作。農村黨員特別是黨員干部要發(fā)揮先鋒模范作用，尊重農民群眾的民主權利，帶頭執行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度。村民委員會(huì )、村集體經(jīng)濟組織和其他村級組織要在村黨組織領(lǐng)導下，團結廣大農民群眾，齊心協(xié)力做好村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作，促進(jìn)農村各項事業(yè)全面發(fā)展。


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