國發(fā)〔2003〕15號《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》

國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農村信用社改革試點(diǎn)方案的通知

國發(fā)〔2003〕15號

各省、自區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

現將《深化農村信用社改革試點(diǎn)方案》印發(fā)給你們，請認真組織實(shí)施。

深化農村信用社改革，改進(jìn)農村金融服務(wù)，關(guān)系到農村信用社的穩定健康發(fā)展，事關(guān)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩定的大局。各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要從戰略高度充分認識深化農村信用社改革試點(diǎn)工作的重要性和緊迫性，堅持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，按照“明晰產(chǎn)權關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，加快農村信用社管理體制和產(chǎn)權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟組織入股，為農民、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區性地方金融機構，充分發(fā)揮農村信用社農村金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經(jīng)濟結構調整，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和試點(diǎn)地區的省級人民政府，要加強對深化農村信用社改革試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導，正確處理改革、發(fā)展、穩定的關(guān)系，確保改革試點(diǎn)工作積極穩妥地進(jìn)行。其他未進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區要按照農村信用社現行管理體制，繼續做好各項管理和服務(wù)工作，為下一步深化改革積極創(chuàng )造條件。

國務(wù)院

二○○三年六月二十七日

深化農村信用社改革試點(diǎn)方案

根據黨的十六大提出的全面建設小康社會(huì )的奮斗目標和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強金融監管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2002〕5號)的精神，為進(jìn)一步深化農村信用社改革，改善農村金融服務(wù)，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村全面建設小康社會(huì )，制定本方案。

一、指導思想和總體原則

1997年以來(lái)，按照黨中央、國務(wù)院的統一部署，農村信用社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)信用社)在改革中發(fā)展，各項工作取得明顯成效。信用社為農業(yè)、農村和農民(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三農”)服務(wù)的方向進(jìn)一步明確，服務(wù)水平不斷提高，支農投入明顯增加；內部管理逐步規范，資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)狀況逐漸好轉；金融監管得到加強，金融風(fēng)險得到初步控制。但是，還必須看到，當前信用社無(wú)論是在自身建設，還是在適應為“三農”服務(wù)要求等方面，都還存在著(zhù)不少問(wèn)題，主要是：產(chǎn)權不明晰，法人治理結構不完善，經(jīng)營(yíng)機制和內控制度不健全；管理體制不順，管理職權和責任需要進(jìn)一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營(yíng)困難，潛在風(fēng)險仍然很大。

深化信用社改革，改進(jìn)農村金融服務(wù)，不僅關(guān)系到信用社的穩定健康發(fā)展，而且事關(guān)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩定的大局。根據當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展對農村金融服務(wù)提出的要求，深化信用社改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導，以服務(wù)農業(yè)、農村和農民為宗旨，按照“明晰產(chǎn)權關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，加快信用社管理體制和產(chǎn)權制度改革，把信用社逐步辦成由農民、農村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟組織入股，為農民、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區性地方金融機構，充分發(fā)揮信用社農村金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經(jīng)濟結構調整，幫助農民增加收入，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

深化信用社改革應遵循以下原則：一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟規則，明晰產(chǎn)權關(guān)系，促進(jìn)信用社法人治理結構的完善和經(jīng)營(yíng)機制轉換，使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔風(fēng)險的市場(chǎng)主體；二是按照為“三農”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向，改進(jìn)服務(wù)方式，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)水平；三是按照因地制宜、分類(lèi)指導原則，積極探索和分類(lèi)實(shí)施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權制度，建立與各地經(jīng)濟發(fā)展、管理水平相適應的組織形式和運行機制；四是按照權責利相結合原則，充分發(fā)揮各方面積極性，明確信用社監督管理體制，落實(shí)對信用社的風(fēng)險防范和處置責任。

二、主要內容

深化信用社改革，要重點(diǎn)解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是以法人為單位，改革信用社產(chǎn)權制度，明晰產(chǎn)權關(guān)系，完善法人治理結構，區別各類(lèi)情況，確定不同的產(chǎn)權形式；二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責。

(一)以法人為單位改革信用社產(chǎn)權制度。

明晰信用社現有產(chǎn)權，妥善處理歷史積累和包袱。根據實(shí)際狀況，對資產(chǎn)大于負債的信用社，其積累部分首先要按規定提足股金分紅、應付未付利息、各類(lèi)保險基金；其次按資產(chǎn)風(fēng)險程度提取風(fēng)險準備金(呆賬100%、呆滯50%、逾期20%、正常1%)，作為信用社的附屬資本；仍有剩余的，可拿出一定比例對原有股金予以增值。對資不抵債但目前還難以撤銷(xiāo)的信用社，先用現有積累沖抵歷年掛賬虧損，其余部分要落實(shí)經(jīng)營(yíng)責任，通過(guò)采取轉換機制、加強管理、政策扶持等多種措施逐步消化。

構建新的產(chǎn)權關(guān)系，完善法人治理結構。按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則，根據不同地區情況，分別進(jìn)行不同產(chǎn)權形式的試點(diǎn)。有條件的地區可以進(jìn)行股份制改造；暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，實(shí)行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進(jìn)一步完善合作制。在產(chǎn)權制度改革的同時(shí)，因地制宜確定信用社的組織形式：一是在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的少數地區，可以組建股份制銀行機構。具體條件是：(1)有較強的管理能力；(2)全轄信用社資產(chǎn)總規模10億元以上；(3)不良貸款比例15%以下；(4)組建后資本金不低于5000萬(wàn)元，資本充足率達到8%。二是在人口相對稠密或糧棉商品基地縣(市)，可以縣(市)為單位將信用社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統一法人。具體條件是：(1)全轄信用社統算賬面資能抵債；(2)基層信用社自愿；(3)縣(市)聯(lián)社有較強的管理能力；(4)統一法人后股本金達到1000萬(wàn)元以上，資本充足率達到有關(guān)規定的要求。三是其他地區，可在完善合作制的基礎上，繼續實(shí)行鄉鎮信用社、縣(市)聯(lián)社各為法人的體制。四是采取有效措施，通過(guò)降格、合并等手段，加大對高風(fēng)險信用社兼并和重組的步伐。對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務(wù)需求較少的信用社，可考慮按照《金融機構撤銷(xiāo)條例》予以撤銷(xiāo)。

不論采取何種產(chǎn)權制度和組織形式，都要在原有股權范圍的基礎上，做好清產(chǎn)核資工作，擴大入股范圍，調整股權結構，提高入股額度，廣泛吸收轄內農民、個(gè)體工商戶(hù)和其他各類(lèi)經(jīng)濟組織入股；都要按照現代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結構，建立決策、執行、監督相制衡，激勵和約束相結合的經(jīng)營(yíng)機制；都要堅持服務(wù)“三農”的經(jīng)營(yíng)方向，其信貸資金大部分要用于支持本地區農業(yè)和農民，即使是實(shí)行了股份制改造的機構，也要根據當地農村產(chǎn)業(yè)結構狀況，確定一定比例的資金用于支農。

要切實(shí)強化約束機制，按照“自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔風(fēng)險”的“四自”原則，建立健全信用社激勵和約束機制，切實(shí)加強內部管理，進(jìn)一步健全完善貸款審批、財務(wù)收支、風(fēng)險控制等內控制度，降低不良貸款，壓縮人員，減少成本，努力扭虧增盈，防范和控制新的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。

要從農村經(jīng)濟發(fā)展和農民的實(shí)際需要出發(fā)，進(jìn)一步增強和完善信用社服務(wù)功能。立足社區，面向“三農”，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng )新服務(wù)品種，增加服務(wù)手段，充分發(fā)揮信用社在農村的機構網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢，積極開(kāi)辦政策性銀行和商業(yè)銀行委托業(yè)務(wù)，適當增加為農民服務(wù)的金融業(yè)務(wù)品種。

(二)信用社的管理交由地方政府負責。

按照“國家宏觀(guān)調控、加強監管，省級政府依法管理、落實(shí)責任，信用社自我約束、自擔風(fēng)險”的監督管理體制，分別確定有關(guān)方面的監督管理責任。

省級人民政府對信用社管理的主要職責：一是督促信用社貫徹執行國家金融方針政策，引導信用社堅持為“三農”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)宗旨，地方黨委要加強對信用社黨的領(lǐng)導和思想政治工作；二是依照國家有關(guān)法律法規，指導本地區信用社加強自律性管理，督促信用社依法選舉領(lǐng)導班子和聘用主要管理人員；三是統一組織有關(guān)部門(mén)防范和處置轄內信用社金融風(fēng)險，今后對高風(fēng)險機構的處置，在省級人民政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時(shí)支持；四是幫助信用社清收舊貸，打擊逃廢債，查處信用社各類(lèi)案件，建立良好的信用環(huán)境，維護農村金融秩序穩定。試點(diǎn)地區可本著(zhù)精簡(jiǎn)、高效的原則，簡(jiǎn)化管理層次，結合當地實(shí)際情況，成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領(lǐng)導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協(xié)調和服務(wù)職能。省級人民政府應堅持政企分開(kāi)的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不把對信用社的管理權下放給地(市)和縣、鄉政府。地(市)級不再設立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構。

銀監會(huì )作為國家銀行監管機構承擔對信用社的金融監管職能。主要職責：一是根據國家有關(guān)法律法規，制定監管的規章制度；二是審批機構的設立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；三是依法組織現場(chǎng)檢查和非現場(chǎng)監測，做好信息統計和風(fēng)險評價(jià)，依法查處違法違規行為；四是審查高級管理人員的任職資格；五是向省級人民政府提供監管數據及有關(guān)信息，對風(fēng)險類(lèi)機構提出風(fēng)險預警，并協(xié)助省級人民政府處置風(fēng)險；六是對省級人民政府的專(zhuān)職管理人員進(jìn)行培訓；七是受?chē)鴦?wù)院委托，對省級人民政府管理信用社的工作情況進(jìn)行總結評價(jià)，報告國務(wù)院。

為了幫助消化信用社歷史包袱，促進(jìn)改革試點(diǎn)的順利開(kāi)展，在防范道德風(fēng)險前提下，對試點(diǎn)地區的信用社，國家給予以下扶持政策：

1.對虧損信用社因執行國家宏觀(guān)政策開(kāi)辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼。具體辦法是，由財政部核定1994—1997年期間虧損信用社實(shí)付保值貼補息數額，由國家財政分期予以撥補。

2.從 2003年1月1日起至2005年底，對西部地區試點(diǎn)的信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區試點(diǎn)的信用社，一律按其應納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對試點(diǎn)地區所有信用社的營(yíng)業(yè)稅按3%的稅率征收。

3.對試點(diǎn)地區的信用社，可采取兩種方式給予適當的資金支持：一是由人民銀行按照2002年底實(shí)際資不抵債數額的50%，安排專(zhuān)項再貸款。專(zhuān)項再貸款利率按金融機構準備金存款利率減半確定，期限根據試點(diǎn)地區的情況，可分為3年、5年和8年。資不抵債數額按照信用社法人單位計算，以省(區、市)為單位匯總，專(zhuān)項再貸款由省級人民政府統借統還。實(shí)際資不抵債數額按照“歷年掛賬虧損＋實(shí)際資產(chǎn)損失－所有者權益－呆賬準備金”的公式計算。其中，實(shí)際資產(chǎn)損失按照“呆賬貸款＋呆滯貸款的40%＋逾期貸款的10%＋投資資產(chǎn)的10%＋抵債資產(chǎn)的50%”計算。二是人民銀行按2002年底實(shí)際資不抵債數額的50%，發(fā)行專(zhuān)項中央銀行票據，用于置換信用社的不良貸款，票據期限兩年，按不低于準備金存款利率按年付息。該票據不能流通、轉讓和抵押，可有條件提前兌付。中央銀行票據支付必須與信用社改革效果掛鉤，以縣(市)為單位驗收支付，標準為：產(chǎn)權明晰，資本金到位，治理結構完善，由人民銀行分支行、銀監會(huì )分支機構和地方政府監督執行。上述兩種方式由試點(diǎn)地區自主選擇，具體操作辦法由人民銀行另行規定。

4.在民間借貸比較活躍的地方，實(shí)行靈活的利率政策。允許信用社貸款利率靈活浮動(dòng)，貸款利率可在基準貸款利率的1.0至2.0倍范圍內浮動(dòng)。對農戶(hù)小額信用貸款利率不上浮，個(gè)別風(fēng)險較大的可小幅(不超過(guò)1.2倍)上浮，對受災地區的農戶(hù)貸款還可適當下浮。

信用社改革試點(diǎn)地區，要加強組織領(lǐng)導，嚴格清查資產(chǎn)，追討債務(wù)，分清責任，嚴懲犯罪。

在信用社管理體制改革完成后，省級人民政府要切實(shí)履行對信用社的管理職能，在中央有關(guān)部門(mén)協(xié)助下，運用試點(diǎn)工作的經(jīng)驗，及時(shí)指導和組織信用社進(jìn)行產(chǎn)權制度改革，并承擔起對信用社的風(fēng)險防范和處置責任。

三、組織實(shí)施

(一)組織領(lǐng)導：

深化信用社改革試點(diǎn)工作由銀監會(huì )負責組織實(shí)施。按照引導和自愿相結合的原則，試點(diǎn)單位的選擇，由各省(區、市)人民政府自愿申報，銀監會(huì )統籌安排后報國務(wù)院確定。2003年試點(diǎn)在東、中、西部共選擇3—5個(gè)省(區、市)進(jìn)行。確定試點(diǎn)的省(區、市)，要根據本方案的精神，提出本省(區、市)試點(diǎn)的具體實(shí)施意見(jiàn)，由銀監會(huì )審核，報國務(wù)院批準后組織實(shí)施。

(二)進(jìn)度安排：

試點(diǎn)工作從2003年下半年開(kāi)始，力爭年底之前完成管理體制改革試點(diǎn)工作。在改革試點(diǎn)地區，將信用社管理責任交由地方政府負責，并落實(shí)有關(guān)扶持政策。信用社產(chǎn)權制度改革，在總結試點(diǎn)地區經(jīng)驗的基礎上，逐步在全國推開(kāi)。

(三)應注意的幾個(gè)問(wèn)題：

一是正確處理好改革、發(fā)展和穩定的關(guān)系。要保持信用社各項管理工作和支農服務(wù)工作的正常開(kāi)展。要遵守紀律，顧全大局，不得自行其是，防止借改革之機突擊進(jìn)人，突擊花錢(qián)，突擊放貸，防范各類(lèi)道德風(fēng)險。二是試點(diǎn)地區的改革，要嚴格按照本方案進(jìn)行。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方政府要加強信息溝通，試點(diǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題要及時(shí)請示報告。在積極推動(dòng)改革的同時(shí)，要做好各項管理和服務(wù)工作，有效地支持農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展。三是正確處理改革試點(diǎn)和面上工作的關(guān)系。試點(diǎn)地區，省級人民政府要切實(shí)負起責任。未進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區，按照現行管理體制，銀監會(huì )及其分支機構要切實(shí)加強對信用社的監督和管理，督促信用社進(jìn)一步改進(jìn)支農服務(wù)，防范和查處大案要案。四是改革過(guò)渡時(shí)期要特別注意防范和處置信用社風(fēng)險，對可能出現支付風(fēng)險的信用社，監管部門(mén)要及時(shí)提出處置預案，需要資金救助的，按人民銀行有關(guān)規定辦理。地方人民政府、人民銀行、銀監會(huì )要研究建立突發(fā)性支付風(fēng)險的應急處理機制。
 

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