五大領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)向社會(huì )資本開(kāi)放或將成為未來(lái)調動(dòng)我國規模巨大社會(huì )資本的主力模式

“特許經(jīng)營(yíng)將成為未來(lái)調動(dòng)我國規模巨大的社會(huì )資本的主力模式。”

日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》。政策權威人士向《瞭望》新聞周刊記者就此解讀說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)模式相比近期熱議的PPP模式，概念清晰、范圍明確、管理操作相對規范可行，更符合當前國情現實(shí)，也有廣泛實(shí)踐基礎，便于各方面理解接受。

采訪(fǎng)中，國家發(fā)展改革委法規司司長(cháng)李亢也表示，PPP模式是對公私合作的統稱(chēng)和概括，國際上缺乏統一、權威和明晰的認知，比如民營(yíng)化、私有化的公私的協(xié)作伙伴關(guān)系，具體到我國實(shí)際情況也存在眾多爭議和分歧。為了加快調動(dòng)我國規模巨大的社會(huì )資本的積極性，重點(diǎn)推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)是一種符合國情的理性決定。

目前，我國是全球擁有特許經(jīng)營(yíng)體系最多的國家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，主要集中在商業(yè)流通領(lǐng)域。2004年，建設部也曾出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。此次出臺的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，由國家發(fā)展改革委等六部門(mén)起草，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)，所涉領(lǐng)域規模更大，含金量更高，也反映出決策部門(mén)對之的冀望更重。

據國家統計局數據，2014年我國民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重為64.1%，達32.16萬(wàn)億元。而截至今年一季度，我國住戶(hù)存款和非金融企業(yè)存款之和為94.31萬(wàn)億元。由此對照可見(jiàn)，就我國民間資本而言，現有的市場(chǎng)投資領(lǐng)域相對飽和，資金閑置和投資壓抑嚴重。

此次《辦法》明確將能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等五大吸納資金規模巨大和投資收益含金量高的行業(yè)，開(kāi)辟為特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，并提出最長(cháng)30年的運營(yíng)期限，明確國家鼓勵包括政策性開(kāi)發(fā)性金融機構參與，專(zhuān)門(mén)規定“行政區劃調整，政府換屆、部門(mén)調整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行”，而且還將推動(dòng)基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的國家立法進(jìn)程。

國家發(fā)展改革委秘書(shū)長(cháng)李樸民表示，《辦法》的出臺，將大大調動(dòng)社會(huì )資本的投資積極性，“有利于擴大民間投資，激發(fā)社會(huì )活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。”

三大政策保駕護航

從1984年深圳沙角B電廠(chǎng)項目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)至今，我國開(kāi)展基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已有30多年。李樸民坦言，實(shí)踐中，主要存在著(zhù)國家層面缺乏統一的制度規范，民間投資權益保障機制不完善，行政審批程序繁瑣等亟待解決的問(wèn)題。“這些問(wèn)題影響了社會(huì )資本參與的積極性，制約著(zhù)特許經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。”

因此，《辦法》對此進(jìn)行了針對性很強的設計。在接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)，權威人士具體介紹了三方面保障型政策：

其一，創(chuàng )新金融服務(wù)模式，為特許經(jīng)營(yíng)項目拓寬資金渠道。

權威人士表示，特許經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展離不開(kāi)金融機構的有力支持和配合?！掇k法》明確提出，國家鼓勵金融機構為特許經(jīng)營(yíng)項目提供財務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團貸款等金融服務(wù)。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構可給予特許經(jīng)營(yíng)項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長(cháng)可達30年。探索利用特許經(jīng)營(yíng)項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。

不僅如此，國家還鼓勵通過(guò)設立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項目資本金，鼓勵特許經(jīng)營(yíng)項目公司進(jìn)行結構化融資，發(fā)行項目收益票據和資產(chǎn)支持票據等。鼓勵特許經(jīng)營(yíng)項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業(yè)債券融資工具等方式拓寬融資渠道。

此外還強化了政府投資的支持?？h級以上人民政府有關(guān)部門(mén)可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的引導基金，并通過(guò)投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式來(lái)支持有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)項目的建設運營(yíng)。

其二，明確政府違約責任。

李亢表示，特許經(jīng)營(yíng)的核心是政府、社會(huì )雙方協(xié)商約定、共擔風(fēng)險、長(cháng)期合作、各展所長(cháng)，共同提供優(yōu)質(zhì)的公用產(chǎn)品和服務(wù)。從這個(gè)意義上講，政府誠信履約至關(guān)重要。“特許經(jīng)營(yíng)項目往往投資額大、周期長(cháng)，涉及多方利益主體，同時(shí)與政府相關(guān)部門(mén)和一些中介機構都有關(guān)，所以需要政府長(cháng)期穩定的可預期的合作和支持機制。”

結合實(shí)踐看，李亢坦言，有的地方政府和相關(guān)部門(mén)不按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行價(jià)格調整承諾，或是主要負責人調整了，就導致原有的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需要修改、調整。“有的政府直接違約，這樣的情況確實(shí)存在，需要我們在立法中重點(diǎn)加以解決。”

對此，《辦法》從強調雙方的協(xié)商合作、嚴格政府履約義務(wù)、明確政府違約責任三方面作出制度安排?！掇k法》強調通過(guò)協(xié)議來(lái)約定各方的權利義務(wù)，要求各方當事人應該遵循誠實(shí)信用的原則，按照約定全面履行義務(wù)。

為社會(huì )廣泛關(guān)注的是，《辦法》明確規定，實(shí)施機構應當按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議嚴格履行有關(guān)義務(wù)，為特許經(jīng)營(yíng)者建設運營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平；行政區劃調整，政府換屆、部門(mén)調整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。

其三，著(zhù)力減少審批環(huán)節，暢通社會(huì )資金參與渠道。

據李亢介紹，在國家發(fā)展改革委的調研中，有水務(wù)企業(yè)反映，某個(gè)污水處理特許經(jīng)營(yíng)項目需要蓋160多個(gè)章，歷時(shí)一年半，最后才得以開(kāi)工建設，這些行政審批影響了民間投資的進(jìn)入。

對此，《辦法》嚴格管控審批環(huán)節，規定地方政府要建立特許經(jīng)營(yíng)部門(mén)協(xié)調機制，審查特許經(jīng)營(yíng)項目必須依托部門(mén)協(xié)調機制來(lái)加速項目的實(shí)施；通過(guò)簡(jiǎn)化審核內容避免重復審查；通過(guò)嚴格依法管控禁止新增行政審批。

適應穩增長(cháng)緊迫需要

李樸民表示，針對經(jīng)濟下行壓力加大、傳統增長(cháng)引擎動(dòng)力下降的情況，去年以來(lái)，報經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委牽頭實(shí)施了7大類(lèi)投資工程包、6大領(lǐng)域消費工程，并推出了80個(gè)鼓勵社會(huì )資本特別是民間投資參與建設營(yíng)運的示范項目。有關(guān)地方也廣泛吸引社會(huì )投資，推出了一批政府與社會(huì )資本合作項目，取得了積極成效。

但在實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)面臨的障礙嚴重制約了社會(huì )資金尤其是民間投資的積極性。中央對此給予高度重視。黨的十八屆三中全會(huì )明確要求“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法”，國務(wù)院領(lǐng)導同志多次作出重要批示指示，要求推廣項目融資、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引更多社會(huì )資本參與建設運營(yíng)，積極推動(dòng)相關(guān)立法，為鼓勵民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域提供法治保障。在此時(shí)間節點(diǎn)，出臺基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，正是希望激活社會(huì )資本的投資活力和熱情。

不僅如此，李樸民還透露，根據中央全面深化改革領(lǐng)導小組2015年改革工作要點(diǎn)、十二屆全國人大五年立法規劃和國務(wù)院立法計劃部署，國家發(fā)展改革委正在會(huì )同有關(guān)部門(mén)起草基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法。但法律的制定需要一個(gè)過(guò)程，考慮到當前促進(jìn)民間投資、穩定經(jīng)濟增長(cháng)需求任務(wù)緊迫，按照急用先行原則，國家發(fā)展改革委會(huì )同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合起草了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，報經(jīng)第89次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)。

通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式引導社會(huì )資金進(jìn)入到公共服務(wù)的薄弱環(huán)節，這是中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長(cháng)鄭新立一直呼吁的內容。他稍早前在接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)表示，鐵路、公路、醫院、養老院、幼兒園、停車(chē)場(chǎng)、充電樁等，都可以采取特許經(jīng)營(yíng)的辦法，由政府制定政策，使投資能得到合理回報，并通過(guò)招投標，選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔投資建設任務(wù)。引導社會(huì )資金投入這些領(lǐng)域，既能消除經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展瓶頸，又能拉動(dòng)投資需求，對穩增長(cháng)發(fā)揮重要作用?！?br />
加快推動(dòng)立法“定心丸”

據權威人士透露，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》醞釀多時(shí)，經(jīng)過(guò)數輪修改，還曾一度陷入停滯?！掇k法》最終以六部委聯(lián)合發(fā)文的形式呈現。本質(zhì)上還是一個(gè)部門(mén)層面的規章，需要通過(guò)進(jìn)一步的試點(diǎn)、運用，總結經(jīng)驗和逐步完善，再上升為國務(wù)院的條例以及法律。

之所以以部門(mén)規章的層級而不是以具有更高行政法規效力的國務(wù)院條例出臺，原因在于存在的爭議難以短期達成共識，一些具體細節爭論也較大。據中國國際工程咨詢(xún)公司研究中心主任李開(kāi)孟介紹，政府購買(mǎi)服務(wù)這一概念是否可以寬泛化就是爭議之一。國家發(fā)展改革委的觀(guān)點(diǎn)傾向于不應該把財政付費過(guò)度擴大化。很多特許經(jīng)營(yíng)的項目，本身的收費就能夠回收自己的項目建設和運營(yíng)成本，所以很可能不需要財政的補貼。

但在李開(kāi)孟看來(lái)，多個(gè)部委聯(lián)合出臺管理辦法，一定程度上解決了我國特許經(jīng)營(yíng)無(wú)法可依的局面，解決了一些重要協(xié)議、合同、文本的內容框架問(wèn)題，對于協(xié)調各部委的思想、立場(chǎng)有很重要的價(jià)值，有利于各部委之間就相關(guān)領(lǐng)域新體制、新機制、新模式的建立和完善達成一致。

李亢也告訴記者，《辦法》作為部門(mén)級規章，在效力層級和規范內容上存在一定局限，有些癥結還是需要通過(guò)更高層次的立法來(lái)加以解決。

“特許經(jīng)營(yíng)法是基礎設施和公共事業(yè)領(lǐng)域急需的頂層設計。”權威人士向《瞭望》新聞周刊記者透露，國家發(fā)展改革委已于今年1月?tīng)款^成立了基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導小組。國家發(fā)展改革委主任徐紹史擔任組長(cháng)。財政部、國務(wù)院法制辦為副組長(cháng)單位，國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、國資委、人民銀行、銀監會(huì )為領(lǐng)導小組成員。

“國家發(fā)展改革委將積極會(huì )同有關(guān)部門(mén)，按照全國人大和國務(wù)院立法規劃計劃的部署，總結經(jīng)驗，梳理問(wèn)題，推動(dòng)基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)國家立法進(jìn)程。”李亢說(shuō)。

本文關(guān)鍵詞： 五大領(lǐng)域, 特許經(jīng)營(yíng), 未來(lái), 調動(dòng), 規模巨大, 社會(huì )資本, 主力模式

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