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中共銀川市委辦公廳銀川市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈銀川市推廣應用PPP模式實(shí)施方案〉的通知
銀黨辦〔2015〕44號
為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神、新《預算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》、《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等重要文件精神，結合我市實(shí)際，按照立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠、積極穩妥的要求，制定本實(shí)施方案。
一、指導思想和基本原則
政府和社會(huì )資本合作模式，就是在平等合作的基礎上，政府利用市場(chǎng)機制，提高政府預算利用效率、增加、改進(jìn)和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，實(shí)現物有所值的目標。具體地講就是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步完善財政投入及管理方式，積極推廣應用政府和社會(huì )資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP），拓寬融資渠道，鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與銀川市城市基礎設施等公益性事業(yè)投資和運營(yíng)，促進(jìn)政府職能加快轉變和提升政府公共服務(wù)水平。
（二）基本原則
1、轉變政府職能，合理界定政府的職責定位。樹(shù)立平等意識及合作觀(guān)念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管和指導服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。
2、因地制宜，建立合理的投資回報機制。通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、核定價(jià)費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會(huì )資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動(dòng)社會(huì )資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
3、合理設計，構建有效的風(fēng)險分擔機制。按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。項目的建設、運營(yíng)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策調整風(fēng)險由政府承擔，自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。
4、誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協(xié)商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。樹(shù)立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴格執行，無(wú)故違約必須承擔相應責任。
5、完善機制，營(yíng)造公開(kāi)透明的政策環(huán)境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機制、績(jì)效評價(jià)等方面，完善制度設計，營(yíng)造良好政策環(huán)境，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規范、過(guò)程公開(kāi)、責任明確、穩妥推進(jìn)。
6、公平交易，創(chuàng )造公開(kāi)透明的市場(chǎng)環(huán)境。除因國家安全、保密等有關(guān)規定外，資產(chǎn)或股權轉讓、出售等均進(jìn)入相應交易場(chǎng)所進(jìn)行，未經(jīng)批準不得直接發(fā)包、轉讓、出售，確保交易規范、程序合法。
二、適用范圍
PPP合作模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目。主要是:燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務(wù)項目，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目，以及新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目。具體劃分為經(jīng)營(yíng)性項目、準經(jīng)營(yíng)性項目和非經(jīng)營(yíng)性項目。
（一）經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項目的建設、運營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
（二）準經(jīng)營(yíng)性項目。對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等模式推進(jìn)。要建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件。
（三）非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買(mǎi)內容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。
三、領(lǐng)導機構
市政府成立推廣應用政府和社會(huì )資本合作模式領(lǐng)導小組。
組長(cháng)：白尚成市政府代市長(cháng)
副組長(cháng)：馬凱市政府常務(wù)副市長(cháng)
郭柏春市政府副市長(cháng)
成員：馬雪飛市監察局局長(cháng)
張曉明市發(fā)改委主任
孫武平市教育局局長(cháng)
雍輝市財政局局長(cháng)
馬雪霞市國土局局長(cháng)
陳學(xué)忠市環(huán)保局局長(cháng)
夏斌市住建局局長(cháng)
陳志文市交通局局長(cháng)
楊凱臻市水務(wù)局局長(cháng)
田永華市衛計委主任
袁科市林業(yè)局局長(cháng)
劉鵬市城管局局長(cháng)
徐慶市規劃局局長(cháng)
馬旭市土儲局局長(cháng)
領(lǐng)導小組下設辦公室或PPP推廣應用管理中心（擬建議設在財政局）。具體負責政府和社會(huì )資本合作模式的推廣應用組織協(xié)調工作。辦公室主任由雍輝兼任，工作人員由各相關(guān)部門(mén)抽調。
四、重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域
近年，我市在智慧城市、大數據中心、賀蘭山路大橋、濱河黃河大橋、污水處理等項目建設上進(jìn)行了PPP模式實(shí)踐，今年在總結成功經(jīng)驗的基礎上，在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作。
（一）智慧城市建設
由政府和社會(huì )資本共同出資，成立智慧城市產(chǎn)業(yè)運營(yíng)公司，以政府購買(mǎi)信息服務(wù)方式，分期向運營(yíng)公司支付費用，折現成運營(yíng)公司估值，置入上市公司，以股票形式一次性回收投資與購買(mǎi)支出。從而解決智慧城市投資難、運營(yíng)難的問(wèn)題，打造智慧城市新的商業(yè)運營(yíng)模式。
（二）交通領(lǐng)域
1、公交車(chē)輛更新。由政府或授權銀川公交公司通過(guò)公開(kāi)招標方式引入投資人融資租賃公司，負責對公交車(chē)購置資金籌措、承擔負債、在特許經(jīng)營(yíng)期限內通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式支付服務(wù)費用進(jìn)行推進(jìn)。
2、BRT二號線(xiàn)。由政府或授權銀川公交公司通過(guò)公開(kāi)招標方式引入投資人，負責對道路、智能交通設施、BRT公交車(chē)等建設資金籌措、承擔負債、在特許經(jīng)營(yíng)期限內通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式支付服務(wù)費用。
（三）市政公用設施領(lǐng)域
1、市政道路（包括給排水、地下綜合管廊等）建設。由政府通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
2、污水處理設施提升改造項目。由辦公室組成談判組與項目運營(yíng)公司談判，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權調整方式進(jìn)行改造。
3、七污、九污項目建設。由政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權出讓?zhuān)M(jìn)社會(huì )資本模式推進(jìn)。
4、垃圾處理設施（包括設備購置）建設。由政府通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、轉讓特許經(jīng)營(yíng)權或采用委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
5、園林綠化（包括設備購置）建設。由政府購買(mǎi)服務(wù)通過(guò)公開(kāi)招標引入投資人參與或受托管理，政府按約支付服務(wù)費。行業(yè)主管部門(mén)負責監管項目建設質(zhì)量、運營(yíng)安全、服務(wù)標準和服務(wù)質(zhì)量。
（四）土地整理開(kāi)發(fā)領(lǐng)域
政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過(guò)公開(kāi)招投標或要約引入投資人，投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗收后交由國土部門(mén)按程序招拍掛出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地出讓招拍掛底價(jià)。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益，行業(yè)主管部門(mén)制定整治標準、監管項目建設質(zhì)量，財政、審計部門(mén)負責核定整治成本。
（五）社會(huì )事業(yè)設施領(lǐng)域
包括非義務(wù)教育、非基本醫療衛生、健康、養老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。
1、新建項目。以特許經(jīng)營(yíng)權方式，通過(guò)公開(kāi)招投標引入投資人組建項目公司，公司按規劃和功能標準投資建設和運營(yíng)、接受監督、享受收益。
2、已建成項目?？稍诓桓淖冊蟹?wù)功能的前提下，通過(guò)公開(kāi)招標引入投資人參與或受托管理，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)。對承擔了公共服務(wù)功能的事項，政府給予同等財政補貼。
對保障房、棚戶(hù)區改造和西夏區幸福小鎮建設，可采取競價(jià)方式購買(mǎi)社會(huì )資本建設的存量房方式解決。
行業(yè)主管部門(mén)負責監管項目建設質(zhì)量、運營(yíng)安全、服務(wù)標準和服務(wù)質(zhì)量。
五、操作流程
依據國家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）文件精神，按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5大類(lèi)17環(huán)節對推廣應用PPP項目制定具體方案進(jìn)行實(shí)施。
六、規范審批和加強監管
（一）規范投融資方案和合約文本編制。
PPP投融資方案應包括投資人資質(zhì)和條件、技術(shù)服務(wù)要求及標準、期限和范圍、招標或要約條件、投資人收益率和價(jià)格測算、回報資金來(lái)源和支付方式、監管方式和條件、政府配套設施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等重要內容。制定PPP合作標準文本，在完成招標確定投資人后，投融資方案重點(diǎn)內容均應進(jìn)入合約文本。投融資方案和合約制定過(guò)程中，應引入第三方中介機構、法律顧問(wèn)開(kāi)展評估、參與討論，為投資決策提供參考。
（二）規范項目審查審批。
對交通、市政設施、社會(huì )事業(yè)等較為成熟項目，推廣應用PPP合作模式，按原渠道審查審批。對涉及土地整治、濱河黃河大橋、BRT二號線(xiàn)等重大項目，推廣應用PPP模式，由項目發(fā)起人（政府指定部門(mén)或領(lǐng)導小組項目工作組）提出細化方案，按照一事一議的原則，市政府行業(yè)主管部門(mén)初審、市發(fā)改委會(huì )同監察、財政、規劃等相關(guān)部門(mén)審核，報經(jīng)領(lǐng)導小組研究后執行。
（三）規范招投標管理。
項目PPP合作方案、投資人引入及資產(chǎn)或股權轉讓、出讓售等，須通過(guò)公共資源交易中心公開(kāi)、公平、公正競價(jià)交易。對采取競爭性談判或要約方式的，應測算對價(jià)資源配置、“影子”價(jià)格、財政補貼等主要條件，并進(jìn)入公共資源交易中心公開(kāi)交易價(jià)格。交易流程、交易規則、監管辦法由領(lǐng)導小組統一制定，行政監管部門(mén)加強監督。同時(shí)優(yōu)化程序、簡(jiǎn)化環(huán)節，以投資概算批復或項目PPP合作方案批復作為招投標限價(jià)，不重復審查。凡中標的投標人能夠自行建設、生產(chǎn)或提供的合格產(chǎn)品，可不再單獨進(jìn)行投標。
（四）加強全程跟蹤監督。
加強項目建設質(zhì)量和標準、運營(yíng)標準和安全的監督，保障公共安全，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續性。加強項目建設造價(jià)和運營(yíng)成本控制，委托第三方開(kāi)展建設全過(guò)程造價(jià)跟蹤審計、運營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計。加強績(jì)效考評，健全完善正常、規范的退出機制和風(fēng)險管控機制，對投資人未能如約、按量、按質(zhì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，投資人必須按合同規定及時(shí)退出并依法賠償。嚴格責任追究，對違法違規操作PPP模式的，監察、審計等部門(mén)責令限期改正，并對相關(guān)責任人依法依紀處理。
（五）做好推廣應用總結工作
開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作，有利于創(chuàng )新投融資機制，拓寬社會(huì )資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長(cháng)內生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類(lèi)資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。因此，在2015年推廣應用PPP合作模式，引入社會(huì )資本參與我市重點(diǎn)項目、重點(diǎn)領(lǐng)域的建設、運營(yíng)和服務(wù)，是貫徹落實(shí)“金融強市”的重要舉措，各部門(mén)要統一思想、高度重視、在制度框架內積極探索、穩妥有序地開(kāi)展試點(diǎn)，加快推進(jìn)，并及時(shí)總結經(jīng)驗，全面推行。
附件：1、政府和社會(huì )資本合作項目操作流程圖
2、銀川市2015年擬實(shí)施的PPP項目名錄
3、銀川市2015年P(guān)PP備選項目名錄
附件1.doc
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