杭政辦函〔2017〕107號《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)杭州市推行政府和社會(huì )資本合作項目管理辦法（試行）的通知》

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)杭州市推行政府和社會(huì )資本合作項目管理辦法（試行）的通知







杭政辦函〔2017〕107號

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)

杭州市推行政府和社會(huì )資本合作項目

管理辦法（試行）的通知

杭政辦函〔2017〕107號

各區、縣（市）人民政府，市政府各部門(mén)、各直屬單位：

《杭州市推行政府和社會(huì )資本合作項目管理辦法（試行）》已經(jīng)市政府同意，現印發(fā)給你們，請認真組織實(shí)施。

 

杭州市人民政府辦公廳 

2017年10月23日   

杭州市推行政府和社會(huì )資本合作項目

管理辦法（試行）

為進(jìn)一步規范我市政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項目管理，根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2015〕9號）、《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化投融資體制改革擴大有效投資的若干意見(jiàn)》（杭政函〔2015〕111號）等文件精神，結合我市實(shí)際，制定本辦法。

一、基本原則

（一）市場(chǎng)運作。充分尊重市場(chǎng)規律，牢固樹(shù)立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、重諾履約，實(shí)現風(fēng)險共擔、利益共享、權責對等。通過(guò)建立合理的投資回報機制，充分調動(dòng)社會(huì )資本參與的積極性，更有效地實(shí)現公共服務(wù)目標，并堅決防止不合理讓利或利益輸送。

（二）規范透明。按照國家相關(guān)法律法規要求，建立健全各項制度體系，將政府和社會(huì )資本合作納入法制化管理，保護參與各方的合法權益。堅持陽(yáng)光運作和全生命周期管理，依法披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束，實(shí)現決策科學(xué)、操作規范、公開(kāi)透明。

（三）科學(xué)評估。選擇PPP模式的項目，要充分評估論證，與政府直接建設運營(yíng)方式進(jìn)行比較分析，確保采用PPP模式后，能夠實(shí)現政府政策目標、社會(huì )目標和社會(huì )資本運營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步的有機結合，能夠明顯提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低項目成本或使用者成本，實(shí)現公共利益最大化。

（四）創(chuàng )新實(shí)施。在依法合規的前提下，鼓勵行業(yè)主管部門(mén)、各區縣（市）因地制宜，探索符合行業(yè)、區域特點(diǎn)的PPP模式，并根據項目需求，靈活運用PPP模式，科學(xué)確定社會(huì )資本進(jìn)入的階段與方式，提高運作效率。

二、適用范圍

PPP模式適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、體育、旅游、文化等政府負有提供責任且適宜市場(chǎng)化運作的項目。鼓勵逐步提高新建項目使用PPP模式的比例。已定性為政府債務(wù)中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，鼓勵采用PPP模式引入社會(huì )資本。

三、工作機制

（一）建立決策機制。成立市政府和社會(huì )資本合作工作領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導小組），由市長(cháng)任組長(cháng)，常務(wù)副市長(cháng)任副組長(cháng)，市級相關(guān)部門(mén)負責人為成員，研究決策全市PPP模式政策及PPP項目推進(jìn)等重大事項。領(lǐng)導小組下設辦公室（設在市發(fā)改委），負責牽頭召集部門(mén)聯(lián)席會(huì )議、組織開(kāi)展PPP項目實(shí)施方案部門(mén)聯(lián)審，以及重大事項的綜合協(xié)調、督辦檢查等工作。

（二）明確責任分工。市發(fā)改委、財政局分別按照國家關(guān)于推進(jìn)PPP工作的任務(wù)分工，共同做好相關(guān)工作。行業(yè)主管部門(mén)或政府直屬單位是PPP項目推進(jìn)和監督管理的責任主體，負責PPP項目全生命周期管理的各項工作。部門(mén)聯(lián)席會(huì )議負責對PPP項目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審，審核通過(guò)后由項目實(shí)施機構報市政府批復。

（三）強化協(xié)調溝通。建立PPP項目協(xié)調工作例會(huì )制度，市發(fā)改委、財政局應做好與各行業(yè)主管部門(mén)的信息溝通，加強統籌管理和政策協(xié)調，推進(jìn)PPP項目有序實(shí)施。

四、操作模式

（一）經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，且使用者付費能夠完全覆蓋投資和運營(yíng)成本的項目，可采用建設-運營(yíng)-移交（BOT）、移交-運營(yíng)-移交（TOT）、改擴建-運營(yíng)-移交（ROT）、建設-擁有-運營(yíng)-移交（BOOT）、建設-擁有-運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

（二）準經(jīng)營(yíng)性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本的項目，可采用與經(jīng)營(yíng)性項目類(lèi)似的運作模式，即在使用者付費的基礎上，通過(guò)政府補助、運營(yíng)補貼等方式，實(shí)現投資者合理的投資回報。

（三）非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可采用建設-移交-運營(yíng)（BTO）、設計-建造-融資-運營(yíng)（DBFO）、建設-擁有-運營(yíng)（BOO）、委托運營(yíng)（O&M）等模式推進(jìn)。

（四）其他。積極探索“非經(jīng)營(yíng)性項目”與“準經(jīng)營(yíng)性項目和經(jīng)營(yíng)性項目”捆綁運作，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進(jìn)，鼓勵在城中村改造和特色小鎮、產(chǎn)業(yè)園區、智慧城市建設等重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，開(kāi)展PPP項目運作模式創(chuàng )新。

經(jīng)營(yíng)性、準經(jīng)營(yíng)項目，原則上優(yōu)先考慮采用PPP模式。

五、操作流程

（一）項目?jì)洹?br/>
1.項目發(fā)起。政府發(fā)起的PPP項目由發(fā)改、財政及行業(yè)主管部門(mén)或政府直屬單位根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要向市PPP中心提交初步實(shí)施方案；社會(huì )資本發(fā)起的PPP項目由社會(huì )資本向行業(yè)主管部門(mén)推薦初步實(shí)施方案或可行性研究報告。

2.建立PPP項目?jì)鋷?。市PPP中心負責建立市PPP項目?jì)鋷?。發(fā)改部門(mén)會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或政府直屬單位對潛在的項目進(jìn)行初步篩選評估后納入市PPP項目?jì)鋷?。發(fā)改部門(mén)可會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及行業(yè)專(zhuān)項規劃中遴選出一批適宜采用PPP模式進(jìn)行操作的項目，納入市PPP項目?jì)鋷?。PPP項目入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券、實(shí)施項目資產(chǎn)證券化及享受專(zhuān)項政策的重要依據。

3.項目發(fā)布。對列入市PPP項目?jì)鋷斓捻椖?，?shí)行動(dòng)態(tài)管理、滾動(dòng)實(shí)施、分批推進(jìn)。對于需要當年推進(jìn)實(shí)施的PPP項目，應編制年度實(shí)施計劃，由市發(fā)改委會(huì )同市財政局審核匯總并報領(lǐng)導小組同意后適時(shí)向社會(huì )公布推介，以吸引更多的社會(huì )投資人參與。原則上納入年度實(shí)施計劃的項目應已完成項目建議書(shū)（項目服務(wù)聯(lián)系單）批復。

（二）論證決策。

4.確定實(shí)施機構。對列入年度實(shí)施計劃的PPP項目，根據項目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由政府行業(yè)主管部門(mén)或政府委托的相關(guān)單位作為PPP項目實(shí)施機構，負責項目前期準備論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進(jìn)實(shí)施、過(guò)程監管及合作期滿(mǎn)移交等工作。

5.實(shí)施方案編制。PPP項目實(shí)施方案原則上在可研批復后編制，對于重大政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內容，并作為確定PPP項目實(shí)施方案的重要依據。實(shí)施方案可由實(shí)施機構自行編制，也可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構編制。PPP項目實(shí)施方案應包括項目概況、運作方式、社會(huì )資本選擇方式、投融資和財務(wù)方案、建設運營(yíng)及移交方案、風(fēng)險分配方案、政府支出責任、合同體系及主要內容、監管框架、變更及退出機制、政府承諾和保障等。實(shí)施方案中應對物有所值等進(jìn)行專(zhuān)篇分析。對于需要政府付費或財政補貼的PPP項目，要對財政承受能力進(jìn)行研究分析。

6.實(shí)施方案審查審批。對于市本級項目，實(shí)施機構將PPP項目實(shí)施方案報市發(fā)改委，市發(fā)改委委托市PPP中心對實(shí)施方案進(jìn)行評估論證，并出具評估意見(jiàn)。PPP實(shí)施方案經(jīng)部門(mén)聯(lián)席會(huì )議審查通過(guò)后，由項目實(shí)施機構報市政府審批。實(shí)施方案已通過(guò)審批的PPP項目，可以開(kāi)展下一步工作；未通過(guò)審批的，可對實(shí)施方案進(jìn)行調整后重新審批；經(jīng)重新審批后仍不能通過(guò)的，不得采用PPP模式。對于各區、縣（市）項目，仍由屬地政府自行開(kāi)展PPP項目實(shí)施方案的審查審批工作。

（三）社會(huì )資本選擇。

7.社會(huì )資本遴選。PPP實(shí)施方案經(jīng)政府批準后，由項目實(shí)施機構組織編制招標文件，按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等法律法規，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標等競爭性方式，綜合評估項目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則，明確政府、社會(huì )資本方和項目公司間的權利與義務(wù)。鼓勵不同類(lèi)型的民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)通過(guò)組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項目。其中，依據《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第613號）第九條有關(guān)規定，已通過(guò)招標方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項目社會(huì )資本方依法能夠自行承擔工程勘察、設計、施工以及提供工程建設有關(guān)重要設備、材料的，可以不進(jìn)行工程建設招標。通過(guò)其他方式確定社會(huì )資本方的PPP項目，仍需依法開(kāi)展工程建設招標。

8.PPP合同談判確認。PPP項目實(shí)施機構可根據需要組織項目談判小組，必要時(shí)邀請第三方專(zhuān)業(yè)機構提供專(zhuān)業(yè)支持。談判小組應先與排名第一的候選社會(huì )資本方進(jìn)行合同確認談判，如該候選人放棄中選、因不可抗力不能履行合同、不按照招標文件要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中選結果的違法行為等情形，不符合中選條件的，談判小組可以按照中選候選人名單排序依次確定其他中選候選人為社會(huì )資本方。項目實(shí)施機構應與中選社會(huì )資本方簽署確認談判備忘錄，并按照相關(guān)要求將招標結果進(jìn)行公示。

9.簽訂PPP合同。公示期滿(mǎn)無(wú)異議的，經(jīng)項目實(shí)施機構將PPP項目談判結果及合同主要內容報同級政府審核同意后，由項目實(shí)施機構與中選社會(huì )資本方正式簽署PPP合同，并根據信息公開(kāi)相關(guān)規定，公示合同文本及相關(guān)文件（涉及國家機密、商業(yè)秘密的內容除外）。

需要設立項目公司的，待項目公司正式成立后，由PPP項目實(shí)施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同，或簽署關(guān)于承繼PPP項目合同的補充合同。

（四）項目執行。

10.成立項目公司。PPP項目實(shí)施機構應當在招標和談判文件中載明是否要求成立項目公司。需要設立項目公司的，實(shí)施機構和社會(huì )資本方應按照合同約定，按時(shí)足額出資設立項目公司。除規定的行業(yè)和領(lǐng)域外，鼓勵項目公司由社會(huì )資本控股。PPP項目法人確定后，如與審批、核準、備案時(shí)的項目法人不一致，可按照有關(guān)規定依法辦理相關(guān)手續。發(fā)改、建設、規劃、國土資源、環(huán)保、城管等行政審批職能部門(mén)應當協(xié)助項目法人辦理工程設計、開(kāi)工準備、施工建設及竣工驗收等階段的相關(guān)審批手續。

11.項目融資與建設。項目公司或社會(huì )資本方應依法辦理PPP項目實(shí)施所需的基本建設手續，及時(shí)落實(shí)項目融資方案。項目融資責任由項目公司或社會(huì )資本方承擔，政府及相關(guān)部門(mén)不應為項目公司或社會(huì )資本方的融資提供擔保。PPP項目建設和變更應符合工程建設管理的相關(guān)規定。工程建設成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險由項目公司或社會(huì )資本方承擔。政府及有關(guān)部門(mén)應根據PPP項目合同及有關(guān)規定，對項目公司或社會(huì )資本方履行PPP項目建設、運營(yíng)責任進(jìn)行監督。

12.運營(yíng)績(jì)效評價(jià)。PPP項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，根據PPP項目合同約定，定期對項目運營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)結果應作為項目公司或社會(huì )資本方取得項目回報的依據。項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，自行組織或委托第三方專(zhuān)業(yè)機構對項目進(jìn)行中期評估，及時(shí)發(fā)現存在的問(wèn)題，制訂應對措施，推動(dòng)項目績(jì)效目標順利完成。在PPP項目合作期限內，如出現重大違約或者不可抗力導致項目運營(yíng)持續惡化，危及公共安全或重大公共利益時(shí)，政府應當及時(shí)采取措施，必要時(shí)可指定項目實(shí)施機構等臨時(shí)接管項目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營(yíng)。不能恢復正常運營(yíng)的，應提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續工作。

13.合同條款調整。合同期內，合同雙方確需變更合同內容、延長(cháng)合同期限以及變更社會(huì )資本方的，應以保持項目運營(yíng)管理的持續性和穩定性為前提，由PPP項目實(shí)施機構和社會(huì )資本方協(xié)商，報部門(mén)聯(lián)席會(huì )議審議后提交市政府批準。經(jīng)協(xié)商不能達成一致的事項，可依法申請仲裁或提起訴訟。

（五）項目移交。

14.啟動(dòng)移交準備。對于PPP合同約定期滿(mǎn)移交的項目，應在合作期滿(mǎn)前（過(guò)渡期）啟動(dòng)移交準備工作。各有關(guān)部門(mén)、PPP項目實(shí)施機構、項目公司等單位成立PPP項目移交工作組，具體負責移交工作。

15.正式移交。PPP項目移交工作組應組織進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估，確保項目處于良好運營(yíng)和維護狀態(tài)，達到合同約定的移交標準。項目達到移交標準后，要按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算，并辦好相關(guān)文件、資產(chǎn)的變更和登記手續。

16.開(kāi)展后評價(jià)。項目移交完成后，由市發(fā)改委或行業(yè)主管部門(mén)負責PPP項目后評價(jià)工作。后評價(jià)應從全生命周期執行的合規性、物有所值、示范性等角度展開(kāi)，評價(jià)結果應按規定公開(kāi)，及時(shí)反饋給項目利益相關(guān)方。

六、監督管理

（一）全生命周期管理。PPP項目應嚴格按照項目管理相關(guān)規定，實(shí)施全生命周期管理。由市PPP中心負責建立貫通市級有關(guān)部門(mén)、各區縣（市）的PPP項目管理信息平臺。

（二）信用管理。在PPP領(lǐng)域率先使用信用管理，對PPP項目投資主體、中介機構及參建各方實(shí)行企業(yè)和個(gè)人信用查詢(xún)制度，強化并提升各方契約意識和誠信意識，規范履約行為。對參與PPP項目的相關(guān)主體開(kāi)展信用監管，評價(jià)結果納入市公共信用平臺，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制。

（三）依法信息公開(kāi)。有關(guān)部門(mén)、PPP項目實(shí)施機構、項目公司要按照客觀(guān)、公正、及時(shí)、便利的原則，通過(guò)即時(shí)公開(kāi)和適時(shí)公開(kāi)等方式，依法依規公開(kāi)披露PPP項目實(shí)施各階段的相關(guān)信息，保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。   

七、保障措施

（一）形成推進(jìn)合力。市級有關(guān)部門(mén)、各區縣（市）政府要切實(shí)增強大局意識，提高對PPP工作重要性的認識；要加強組織領(lǐng)導，加快建立強有力的PPP工作推進(jìn)機制，落實(shí)責任、抓實(shí)項目。

（二）加大財稅支持力度。PPP項目按規定享受各項稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費減免政策。有關(guān)部門(mén)應積極協(xié)助支持項目公司或社會(huì )資本方爭取各項投資補助、經(jīng)費補助、貼息貸款等資金，補助資金分配方式應在PPP合同中予以明確。市財政局要做好全市PPP項目前期相關(guān)工作的資金保障。

（三）加強金融服務(wù)。發(fā)揮杭州市PPP支持基金的引導作用，杭州市PPP支持基金的使用和運作按照《關(guān)于印發(fā)〈杭州市政府和社會(huì )資本合作（PPP）支持基金實(shí)施辦法（試行）〉的通知》（杭財綜〔2016〕1號）執行。支持PPP項目采用企業(yè)債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等債務(wù)融資工具募集建設資金。推動(dòng)PPP項目與資本市場(chǎng)深度融合，依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng)，通過(guò)資產(chǎn)證券化、股權轉讓等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。鼓勵建成投運類(lèi)PPP項目按照國家發(fā)改委、中國證監會(huì )《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）實(shí)施資產(chǎn)證券化操作。

（四）保障項目用地。市本級年度新增建設用地切塊指標適度向PPP項目?jì)A斜。PPP項目享受政府投資項目同等用地政策。對符合劃撥用地政策的項目，可按照劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。不符合劃撥用地政策的項目，以租賃方式供地的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。PPP項目用地依法需要以招拍掛方式供應的，可按照《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）規定，通過(guò)競爭方式將確定項目投資主體和用地者的環(huán)節合并實(shí)施。

（五）加強業(yè)務(wù)培訓。市PPP中心應聯(lián)合各行業(yè)主管部門(mén)、各區縣（市），組織形式多樣的PPP業(yè)務(wù)培訓，指導參與各方熟悉PPP項目運作模式、操作流程、風(fēng)險防控等管理全流程要點(diǎn)。對運作良好的PPP項目，要及時(shí)總結經(jīng)驗，實(shí)行現場(chǎng)教學(xué)。

本辦法自2017年 11月 24日起施行，由市發(fā)改委負責牽頭組織實(shí)施。

附件：杭州市PPP項目操作流程圖

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杭州市PPP項目操作流程圖

   

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