寶政發(fā)〔2015〕26號《寶雞市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目工作的實(shí)施意見(jiàn)》

寶雞市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目工作的實(shí)施意見(jiàn)








寶政發(fā)〔2015〕26號

各縣、區人民政府，市政府各工作部門(mén)、各直屬機構：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕60號)精神，進(jìn)一步鼓勵社會(huì )資本積極參與政府基礎設施和公共服務(wù)項目的投資運營(yíng)，推進(jìn)全市政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項目工作有序開(kāi)展，結合我市實(shí)際，現提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）總體思路

按照“政府主導、社會(huì )參與、市場(chǎng)運作、規范有序”的總體思路，對具備一定條件的基礎設施和公共服務(wù)類(lèi)項目，通過(guò)建立公平的市場(chǎng)運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導社會(huì )資本積極參與，建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，不斷提高基礎設施運營(yíng)質(zhì)量和效益，滿(mǎn)足人民群眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

（二）基本原則

1.試點(diǎn)先行。按照“試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)、先易后難”的原則，選擇盈利預期較強、建設手續齊全、準備工作充分、條件成熟的項目先行試點(diǎn)，不斷總結經(jīng)驗，為全面推廣奠定基礎。

2.量力而為。根據政府的財力和管理能力進(jìn)行匹配，積極、謹慎、穩健推進(jìn)試點(diǎn)工作，對試點(diǎn)項目制定可行的措施，選擇合適的路徑，確保有序推進(jìn)。

3.互惠共贏(yíng)。建立健全合作項目的績(jì)效考核和收益分配機制，實(shí)現政府、社會(huì )資本和社會(huì )公眾共贏(yíng)。通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、核定價(jià)費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會(huì )資本收益預期。加強項目成本監測，動(dòng)態(tài)調整收費定價(jià)和政府補貼，確保社會(huì )資本回報合理、項目可持續經(jīng)營(yíng)。

4.風(fēng)險分擔。堅持物有所值原則，在風(fēng)險和收益對等前提下，政府和社會(huì )資本之間合理分配項目風(fēng)險。

5.誠信合作。在平等協(xié)商、依法合規的基礎上，合理界定政府、社會(huì )資本雙方在項目融資、建設、運營(yíng)、移交等方面的權利和義務(wù)，并在合同中真實(shí)表示。項目合同一經(jīng)簽署，雙方必須嚴格恪守合同約定，履行合同義務(wù)，承擔相應責任。

6.公開(kāi)透明。在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機制、績(jì)效評價(jià)等方面，完善制度設計，營(yíng)造公開(kāi)透明的良好政策環(huán)境，確保項目決策科學(xué)、程序規范、過(guò)程公開(kāi)、責任明確。

二、項目范圍及重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域

（一）主要適用范圍

1.經(jīng)營(yíng)收費、自負盈虧類(lèi)項目。通過(guò)政府核定的經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格及多種經(jīng)營(yíng)收入，實(shí)現項目建設運營(yíng)自求平衡、投資人合理收益?？刹扇OT（建設-經(jīng)營(yíng)-移交）、BOT+EPC（設計施工總承包基礎上的BOT）等PPP投融資模式。

2.財政補貼、購買(mǎi)服務(wù)類(lèi)項目。政府核定的經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格不足以彌補項目運營(yíng)成本，需要財政以購買(mǎi)服務(wù)方式給予補貼?？刹扇OO（建設-擁有-經(jīng)營(yíng)）、TOO（移交-擁有-經(jīng)營(yíng)）等PPP投融資模式。

3.資源匹配、合理收益類(lèi)項目。政府應當投資建設但經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格和財政補貼到位存在較大困難的項目，通過(guò)土地儲備和物業(yè)開(kāi)發(fā)等資源匹配來(lái)實(shí)現財務(wù)平衡?？刹扇OT、TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）、股權基金等PPP投融資模式。

4.土地整治、收益約束類(lèi)項目。對一級土地開(kāi)發(fā)等投資增值項目，引入投資人直接投資但只能獲取有限的合理收益?？刹扇≌?移交、股權融資等PPP投融資模式。

（二）重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域

1.交通領(lǐng)域。

可收費的公路和橋梁項目：新建項目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營(yíng)期內自主運營(yíng)、自負盈虧，收費價(jià)格依據投資成本和交通量等因素確定。已建成投運項目的政府股權采取一事一議方式，通過(guò)公開(kāi)招投標轉讓給投資人，投資人按股比分享項目收益。

軌道交通項目：政府通過(guò)公開(kāi)招投標或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營(yíng)期內負責項目運營(yíng)、享受收益。獨資項目全部建設投資由政府合理匹配上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)、土地等資源對價(jià)；合資項目由政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)、土地等資源對價(jià)。對價(jià)資源由投資人按既定性質(zhì)和用途自主開(kāi)發(fā)、自負盈虧，作為投資回報。項目運營(yíng)通過(guò)“影子”票價(jià)覆蓋運營(yíng)全成本（包括人工費、運行費、折舊費等），與執行票價(jià)差額由財政購買(mǎi)服務(wù)補貼。

交運場(chǎng)站項目：可采取綜合開(kāi)發(fā)的模式，把公益性的交通 樞紐、公交場(chǎng)站等捆綁進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項目，通過(guò)土地帶條件招標等公開(kāi)競爭的方式來(lái)確定綜合開(kāi)發(fā)單位，建成后把公益性部分移交給政府。

2.市政公共設施領(lǐng)域。包括城鎮供水、供熱、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責項目建設，承擔項目負債，在特許經(jīng)營(yíng)期內開(kāi)展運營(yíng)、享受收益。已建成投運項目由政府通過(guò)公開(kāi)招投標，引入投資人實(shí)行購買(mǎi)、委托、租賃運營(yíng)。市政公共設施運營(yíng)實(shí)行政府定價(jià)，污水垃圾處理通過(guò)財政購買(mǎi)服務(wù)補貼實(shí)現“保本微利”。

3.土地整治開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過(guò)公開(kāi)招投標或要約引入投資人。投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗收后交由國土部門(mén)按程序招拍掛出讓?zhuān)醇s支付投資人土地整治成本及收益?？刹扇」煞莨净蚴┕た偝邪绞竭\作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地招拍掛底價(jià)。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。

4.經(jīng)營(yíng)性社會(huì )事業(yè)設施領(lǐng)域。包括非義務(wù)教育、非基本醫療衛生、健康、養老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。政府按照區域功能和城市規劃要求，編制項目布局規劃，并明確項目規模及功能標準。新建項目以特許經(jīng)營(yíng)方式通過(guò)公開(kāi)招投標引入投資人組建項目公司，公司按規劃和功能標準投資建設并開(kāi)展運營(yíng)、接受監督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務(wù)功能的前提下，通過(guò)公開(kāi)招投標引入投資人參與或受托管理。經(jīng)營(yíng)性社會(huì )事業(yè)設施運營(yíng)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)，對承擔了公共服務(wù)功能的事項，政府給予同等財政補貼。

三、工作機制

（一）成立工作機構

成立由市政府分管副市長(cháng)任組長(cháng)，市政府分管副秘書(shū)長(cháng)、市發(fā)改委主任、市財政局局長(cháng)任副組長(cháng)，市級相關(guān)部門(mén)負責同志為成員的PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組下設辦公室，辦公室設在市發(fā)改委，牽頭統籌全市PPP工作。

（二）明確工作職責

1.PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組主要負責明確工作體制機制，完善相關(guān)政策，規范操作流程，統籌安排全市引入社會(huì )資本的總體規模和進(jìn)度，審核市本級財政資金參與投資的項目引資方案等工作。

2.PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室主要負責研究全市開(kāi)展PPP項目的工作方針和政策，制定項目操作流程和管理辦法，提出全市PPP項目發(fā)展規劃及年度工作計劃，負責策劃包裝、搜集匯總、充實(shí)PPP項目庫，定期向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布一批前期工作成熟的PPP項目，同時(shí)負責PPP項目的進(jìn)展監測、融資支持、招投標管理、績(jì)效考核等工作，指導推動(dòng)各縣區及部門(mén)開(kāi)展PPP工作。

3.財政部門(mén)負責PPP項目預算管理，參與市本級財政資金投入PPP項目識別、策劃，做好PPP項目物有所值和財政承受能力評估，審核PPP項目投資運營(yíng)的回報補償方式，負責PPP項目通過(guò)政府采購的指導和監管，落實(shí)本級政府負有支付義務(wù)的項目預算資金安排，建立PPP項目財政補貼支出統計監測制度，依法嚴格控制和防范財政風(fēng)險。

4.審計部門(mén)負責對財政投入資金的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計。

5.價(jià)格管理部門(mén)按照價(jià)格管理權限，負責在成本審核的基礎上，適時(shí)做好相關(guān)項目公共服務(wù)價(jià)格和收費標準的上報、審批工作。

6.發(fā)改、規劃、環(huán)保、國土等職能部門(mén)負責優(yōu)化流程，做好各項審批服務(wù)工作，督促社會(huì )投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節能、質(zhì)量、安全等規定，指導企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)。

7.各行業(yè)主管部門(mén)和項目實(shí)施單位主要負責結合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，切實(shí)做好PPP項目的遴選、包裝、推薦工作以及準備、采購、實(shí)施和PPP項目建成后的移交、維護等工作。

（三）建立聯(lián)審機制

建立由市發(fā)改、財政、規劃、環(huán)保、國土、物價(jià)等部門(mén)組成的PPP項目聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估。

四、運作流程（詳見(jiàn)附圖）

（一）項目識別

PPP項目由政府或社會(huì )資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的由交通、水利、住建、環(huán)保、教育、衛計等行業(yè)主管部門(mén)從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及行業(yè)專(zhuān)項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在PPP項目；社會(huì )資本發(fā)起的應以項目建議書(shū)的方式向行業(yè)部門(mén)或PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室推薦潛在PPP項目。PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室對項目進(jìn)行初審后匯總入庫，并定期會(huì )同行業(yè)管理部門(mén)、項目實(shí)施機構，及時(shí)從項目庫中篩選條件成熟的建設項目進(jìn)行評估篩選，根據篩選結果制定項目年度和中期開(kāi)發(fā)計劃。對于列入年度開(kāi)發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按要求提交相關(guān)資料，開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準備。

（二）項目準備

縣級或縣級以上地方人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調機制負責項目評審、協(xié)調、督導，政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機構。項目實(shí)施機構組織編制項目實(shí)施方案，經(jīng)PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室審核及財政部門(mén)驗證通過(guò)的，根據項目需求逐級上報審核。未通過(guò)驗證的，可在實(shí)施方案調整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì )資本合作模式。各縣（區）PPP項目實(shí)施方案在合同簽訂前要報市PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室審核備案。

（三）項目采購

實(shí)施方案獲批的PPP項目，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構應按照有關(guān)法律法規組織開(kāi)展招投標工作，公平對待各類(lèi)投資主體，對合作伙伴需要滿(mǎn)足的條件提出明確要求，擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì )資本作為合作伙伴。項目實(shí)施單位在項目前期論證階段，要對有意參與項目合作的社會(huì )資本開(kāi)放，促進(jìn)社會(huì )資本積極參與項目前期工作。項目合作伙伴確定后，項目實(shí)施機構需和社會(huì )資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標準、價(jià)格管理、回報方式、風(fēng)險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。雙方簽訂的項目合同文本，應根據相關(guān)程序向社會(huì )公示。公示期滿(mǎn)無(wú)異議的項目合同文本，報PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室備案。

（四）項目執行

社會(huì )資本可依法設立項目公司。政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。項目融資由社會(huì )資本或項目公司負責。在項目實(shí)施過(guò)程中，項目實(shí)施機構和財政部門(mén)應根據項目合同約定，監督社會(huì )資本或項目公司履行融資、建設、運營(yíng)、維護和移交等合同義務(wù)。如出現不符合合同的情況，應及時(shí)與社會(huì )資本溝通，需要進(jìn)行合同調整的，應提出合同修訂建議，并報市政府批準后執行。同時(shí)，項目實(shí)施機構要定期監測項目產(chǎn)出績(jì)效指標，編制季報和年報，報財政部門(mén)備案；每3-5年要對項目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時(shí)評估已發(fā)現問(wèn)題的風(fēng)險，制定應對措施，并報PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室備案。

（五）項目移交

政府和社會(huì )資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時(shí)，項目實(shí)施機構應及時(shí)做好接管工作，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì )資本合作期滿(mǎn)后，需按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室組織財政等有關(guān)部門(mén)對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會(huì )資本合作模式應用等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，并按相關(guān)規定公開(kāi)評價(jià)結果。評價(jià)結果作為政府開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作管理工作決策參考依據。

五、扎實(shí)推進(jìn)

（一）做好示范推進(jìn)

PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導小組辦公室要選取市場(chǎng)發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會(huì )資本相對充裕、具有穩定收益和社會(huì )效益的項目，積極推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作，并及時(shí)總結經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。

（二）創(chuàng )造公平環(huán)境

各級各部門(mén)要按照誠信踐諾的要求，加強全社會(huì )信用體系建設，保障政府和社會(huì )資本合作順利推進(jìn)；要堅持依法行政，防止不當干預和地方保護，認真履約，及時(shí)兌現各類(lèi)承諾和合同約定；要嚴格遵守相關(guān)法律法規規定，確保PPP模式規范有序運行。行業(yè)主管部門(mén)要加強行業(yè)監管，設定技術(shù)規范，明確行業(yè)標準、服務(wù)質(zhì)量和監管細則，保障社會(huì )資本穩定運營(yíng)。

（三）提升專(zhuān)業(yè)能力

各級各部門(mén)要加強引導，積極發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)業(yè)中介機構在PPP項目的決策論證、資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專(zhuān)業(yè)性以及項目實(shí)施的高效性。

（四）加強項目監管

各級各部門(mén)要加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止的全過(guò)程管理，建立履約管理、行政監管和社會(huì )監督“三位一體”的監管架構；要充分保證政府方合理的監督權和介入權，以加強對社會(huì )資本的履約管理；要依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時(shí)有效的項目信息公開(kāi)和公眾監督機制。

（五）深化輿論宣傳

各級各部門(mén)要大力宣傳我市鼓勵和引導社會(huì )資本參與基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP合作模式的有關(guān)政策和措施，讓社會(huì )資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，進(jìn)一步穩定市場(chǎng)預期，提高社會(huì )資本對PPP模式的認可度，努力營(yíng)造鼓勵和引導社會(huì )資本參與我市基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設的濃厚氛圍。





附件：

1.寶雞市政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目簡(jiǎn)易流程圖

2.寶雞市政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目運作流程圖

3.名詞解釋






 

寶雞市人民政府

2015年10月19日

附件3：名詞解釋


1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營(yíng)、維護至終止移交的完整周期。

2.產(chǎn)出說(shuō)明（Output Specification），是指項目建成后項目資產(chǎn)所應達到的經(jīng)濟、技術(shù)標準，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標準和績(jì)效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一個(gè)組織運用其可利用資源所能獲得的長(cháng)期最大利益。VFM評價(jià)是國際上普遍采用的一種評價(jià)傳統上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會(huì )資本合作模式的評估體系，旨在實(shí)現公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

4.BOT（Build-Operate-Transfer，建設-運營(yíng)-移交）,是指由社會(huì )資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)職責，合同期滿(mǎn)后項目資產(chǎn)及相關(guān)權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

5.BOO（Build-Own-Operate，建設-擁有-運營(yíng)），由BOT方式演變而來(lái)，二者區別主要是BOO方式下社會(huì )資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿(mǎn)移交。

6.TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉讓-運營(yíng)-移交），是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司，并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)，合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

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