環(huán)政法函〔2018〕31號《環(huán)境保護部關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》

環(huán)境保護部關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)




環(huán)政法函〔2018〕31號

各省、自治區、直轄市環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)建設兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會(huì )城市環(huán)境保護局:

新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法施行以來(lái)，關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，或者未依照環(huán)境影響評價(jià)法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續辦理環(huán)境影響評價(jià)手續等方面，實(shí)踐中存在不同爭議。經(jīng)研究，現就有關(guān)法律法規的適用問(wèn)題提出以下意見(jiàn)。

一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用

（一）相關(guān)法律規定

2002年公布的原環(huán)境影響評價(jià)法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規定：

“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

“建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設單位擅自開(kāi)工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

2014年修訂的新環(huán)境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準，擅自開(kāi)工建設的，由負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

通過(guò)以上法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法取消了“限期補辦手續”的要求。

（二）法律適用

關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于〈環(huán)境保護法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復函》（環(huán)政法函〔2016〕6號）已對“新法實(shí)施前已經(jīng)擅自開(kāi)工建設的項目的法律適用”作出相關(guān)解釋?zhuān)F針對實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，進(jìn)一步提出補充意見(jiàn)如下：

1.建設項目于2015年1月1日后開(kāi)工建設，或者2015年1月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境保護法第六十一條的規定進(jìn)行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。

2.建設項目于2016年9月1日后開(kāi)工建設，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設且之后仍然進(jìn)行建設的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應當適用新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條的規定進(jìn)行處罰，不再依據修正前的環(huán)境影響評價(jià)法作出“限期補辦手續”的行政命令。

二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限

（一）相關(guān)法律規定

行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

（二）追溯期限的起算時(shí)間

根據上述法律規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的，環(huán)保部門(mén)應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予行政處罰。

（三）違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的行政處罰

1.建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的，應當分別依法作出相應處罰

對建設項目“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )2007年3月21日作出的《關(guān)于建設項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復意見(jiàn)》（法工委復〔2007〕2號）規定：“關(guān)于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設項目，同時(shí)該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應當分別依照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”

據此，建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。

2.對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

建設項目違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。

（四）其他違法行為的行政處罰

建設項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標準排污，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環(huán)保部門(mén)應當對相關(guān)違法行為依法予以處罰。

三、關(guān)于建設單位可否主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批

（一）新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批

對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價(jià)法（2002年）第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容；2016年修正的新環(huán)境影響評價(jià)法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價(jià)法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表報送審批。

（二）建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的，有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理

因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門(mén)依據新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現而未予行政處罰的，建設單位主動(dòng)補交環(huán)境影響報告書(shū)、報告表并報送環(huán)保部門(mén)審查的，有權審批的環(huán)保部門(mén)應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：

1.對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法作出批準決定。

2.對不符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

建設單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗收制度、超過(guò)污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。

我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見(jiàn)不一致的，以本意見(jiàn)為準。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設單位違法行為連續性問(wèn)題的復函》（環(huán)發(fā)〔1999〕23號）和《關(guān)于〈環(huán)境影響評價(jià)法〉第三十一條法律適用問(wèn)題的復函》（環(huán)函〔2004〕470號）同時(shí)廢止。

環(huán)境保護部

2018年2月22日

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