衛醫管發(fā)〔2010〕20號《關(guān)于印發(fā)公立醫院改革試點(diǎn)指導意見(jiàn)的通知》

關(guān)于印發(fā)公立醫院改革試點(diǎn)指導意見(jiàn)的通知

衛醫管發(fā)〔2010〕20號

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設兵團：

衛生部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、財政部和人力資源社會(huì )保障部制定的《關(guān)于公立醫院改革試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，已經(jīng)國務(wù)院同意，現印發(fā)你們，請結合本地實(shí)際認真貫徹落實(shí)。各地在試點(diǎn)過(guò)程中的重要情況和問(wèn)題，請及時(shí)向衛生部和相關(guān)部門(mén)報告。
 

衛 生 部
中 央 編 辦
國家發(fā)展改革委
財 政 部
人力資源社會(huì )保障部

二〇一〇年二月十一日

關(guān)于公立醫院改革試點(diǎn)的指導意見(jiàn)

為貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫藥衛生體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2009〕6號）和國務(wù)院《醫藥衛生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009-2011年）》（國發(fā)〔2009〕12號），指導各地切實(shí)做好公立醫院改革試點(diǎn)工作，制定本指導意見(jiàn)。
 
一、指導思想和基本原則

（一）指導思想。

堅持公立醫院的公益性質(zhì)，把維護人民健康權益放在第一位，實(shí)行政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)、醫藥分開(kāi)、營(yíng)利性和非營(yíng)利性分開(kāi)，推進(jìn)體制機制創(chuàng )新，調動(dòng)醫務(wù)人員積極性，提高公立醫院運行效率，努力讓群眾看好病。按照“適度規模、優(yōu)化結構、合理布局、提高質(zhì)量、持續發(fā)展”的要求，堅持中西醫并重方針，統籌配置城鄉之間和區域之間醫療資源，促進(jìn)公立醫院健康發(fā)展，滿(mǎn)足人民群眾基本醫療服務(wù)需求，切實(shí)緩解群眾看病貴、看病難問(wèn)題。

（二）基本原則。

堅持公平與效率統一，政府主導與發(fā)揮市場(chǎng)機制相結合；堅持公立醫院的主導地位，鼓勵多元化辦醫，推動(dòng)不同所有制和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)醫院協(xié)調發(fā)展；堅持發(fā)展、改革和管理相結合，完善服務(wù)體系，創(chuàng )新體制機制，加強內部管理；堅持總體設計，有序推進(jìn)，重點(diǎn)突破，系統總結；堅持中央確定改革方向和原則，立足我國國情，鼓勵地方解放思想，因地制宜，大膽探索創(chuàng )新。

二、試點(diǎn)的總體目標、主要任務(wù)和實(shí)施步驟

（三）總體目標。

構建公益目標明確、布局合理、規模適當、結構優(yōu)化、層次分明、功能完善、富有效率的公立醫院服務(wù)體系，探索建立與基層醫療衛生服務(wù)體系的分工協(xié)作機制，加快形成多元化辦醫格局，形成比較科學(xué)規范的公立醫院管理體制、補償機制、運行機制和監管機制，加強公立醫院內部管理，促使公立醫院切實(shí)履行公共服務(wù)職能，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫療衛生服務(wù)。形成公立醫院改革的總體思路和主要政策措施，為全面推動(dòng)公立醫院改革奠定基礎。

（四）主要任務(wù)。

——強化區域衛生規劃。合理確定公立醫院功能、數量和規模，優(yōu)化結構和布局，完善服務(wù)體系。

——改革公立醫院管理體制。探索政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)的有效形式，建立協(xié)調、統一、高效的公立醫院管理體制，科學(xué)界定公立醫院所有者和管理者的責權，探索建立醫院法人治理結構，推進(jìn)醫院院長(cháng)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化建設。

——改革公立醫院補償機制。探索實(shí)現醫藥分開(kāi)的具體途徑，改變醫療機構過(guò)度依賴(lài)藥品銷(xiāo)售收入維持運轉的局面，逐步取消藥品加成政策，合理調整醫療服務(wù)價(jià)格，完善基本醫療保障支付方式，落實(shí)財政補助政策。落實(shí)中醫藥扶持政策。

——改革公立醫院運行機制。深化公立醫院人事制度和收入分配制度改革，改進(jìn)公立醫院經(jīng)濟運行和財務(wù)管理制度；加強公立醫院內部管理，落實(shí)各項醫院管理制度，制訂疾病診療規程并推廣實(shí)施，加快推進(jìn)信息化建設，保障醫療質(zhì)量，提高服務(wù)效率，控制醫療費用，方便群眾就醫。

——健全公立醫院監管機制。實(shí)施醫院信息公開(kāi)，完善公立醫院績(jì)效考核制度，加強醫療安全質(zhì)量和經(jīng)濟運行監管。

——形成多元化辦醫格局。鼓勵、支持和引導社會(huì )資本進(jìn)入醫療服務(wù)領(lǐng)域，完善政策體系，為非公立醫療衛生機構經(jīng)營(yíng)創(chuàng )造公平競爭的環(huán)境，引導、鼓勵和支持非公立醫療衛生機構發(fā)展，促進(jìn)不同所有制醫療衛生機構的相互合作和有序競爭，滿(mǎn)足群眾不同層次醫療服務(wù)需求。

（五）實(shí)施步驟。

2009年，根據國務(wù)院辦公廳《醫藥衛生體制五項重點(diǎn)改革2009年工作安排》（國辦函〔2009〕75號）的要求，各省、自治區、直轄市已經(jīng)分別選擇1-2個(gè)城市（城區）作為公立醫院改革試點(diǎn)城市。國家在各地試點(diǎn)城市范圍內，選出16個(gè)有代表性的城市，作為國家聯(lián)系指導的公立醫院改革試點(diǎn)城市。

2010年開(kāi)始推進(jìn)公立醫院改革試點(diǎn)工作。加強對試點(diǎn)城市的調研督導，及時(shí)研究解決存在的問(wèn)題，加強信息交流和指導培訓，適時(shí)開(kāi)展評估工作。不斷總結公立醫院改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗，完善公立醫院改革總體思路和主要政策措施，在全國逐步推進(jìn)公立醫院改革。

三、試點(diǎn)的主要內容

（六）完善公立醫院服務(wù)體系。

加強公立醫院的規劃和調控。省級人民政府制訂衛生資源配置標準，組織編制區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃。合理確定各級各類(lèi)公立醫院的功能定位。設區的市級以上衛生行政（含中醫藥管理）部門(mén)依據各自職責，按照區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃要求，研究制訂本級政府負責舉辦公立醫院的設置和發(fā)展規劃，在認真測算的基礎上明確各級各類(lèi)公立醫院的類(lèi)別、數量、規模、布局、結構和大型醫療設備配置標準。充分利用和優(yōu)化配置現有醫療衛生資源，新增衛生資源必須符合區域衛生規劃。對部分公立醫院，可有計劃、按步驟地遷建、整合、轉型和改制等，推動(dòng)公立醫院結構布局的優(yōu)化調整。

建立公立醫院之間、公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協(xié)作機制。城市一級、部分二級醫院應根據區域衛生規劃改造為社區衛生服務(wù)機構。公立醫院通過(guò)技術(shù)支持、人員培訓、管理指導等多種方式，帶動(dòng)基層醫療衛生機構發(fā)展，使公立醫院改革與健全基層醫療衛生體系緊密配合、相互促進(jìn)。建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協(xié)作機制，實(shí)行分級醫療、雙向轉診，在明確二級以上公立醫院的功能定位、著(zhù)力提高基層醫療衛生機構的服務(wù)能力和水平的同時(shí)，發(fā)揮價(jià)格、基本醫療保障支付政策等的引導和調控作用，引導一般診療下沉到基層。有條件的地區，醫院可以通過(guò)合作、托管、重組等方式，促進(jìn)醫療資源合理配置。發(fā)展老年護理、康復等延續服務(wù)，逐步實(shí)現急、慢性病分治。

重點(diǎn)加強縣級醫院能力建設，實(shí)行城鄉醫院對口支援。推進(jìn)縣級醫院標準化建設，改善縣級醫院的業(yè)務(wù)用房和裝備條件。完善城鄉醫院對口支援制度，多形式、多渠道加強人才隊伍建設，逐步提高縣級醫院的人員素質(zhì)和能力水平。

（七）改革公立醫院管理體制。

明確各級政府舉辦公立醫院的職責。中央和省級人民政府負責舉辦承擔疑難危重病癥診治、醫學(xué)科研和教學(xué)綜合功能的國家級或省級醫學(xué)中心；縣（市、區）級人民政府主要負責舉辦縣級公立醫院；其他公立醫院均由設區的市級人民政府負責舉辦。

積極探索管辦分開(kāi)的有效形式。按照醫療服務(wù)監管職能與醫療機構舉辦職能分開(kāi)的原則，推進(jìn)政府衛生及其他部門(mén)、國有企事業(yè)單位所屬醫院的屬地化管理，逐步實(shí)現公立醫院統一管理。有條件的地區可以設立專(zhuān)門(mén)的機構，負責公立醫院的資產(chǎn)管理、財務(wù)監管和醫院主要負責人的聘任，建立協(xié)調、統一、高效的公立醫院管理體制。政府有關(guān)部門(mén)按照職責，制訂并落實(shí)按規劃設置的公立醫院發(fā)展建設、人員編制、政府投入、醫藥價(jià)格、收入分配等政策措施，為公立醫院履行公共服務(wù)職能提供保障條件。衛生、教育等行政部門(mén)要積極研究探索高校附屬醫院管理體制改革。

（八）改革公立醫院法人治理機制。

明確政府辦醫主體，科學(xué)界定所有者和管理者責權；探索建立以理事會(huì )等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構，明確在重大事項方面的職責，形成決策、執行、監督相互制衡的權力運行機制。落實(shí)公立醫院獨立法人地位，強化具體經(jīng)營(yíng)管理職能和責任，增強公立醫院的生機活力。

制定公立醫院院長(cháng)任職資格、選拔任用等方面的管理制度，推進(jìn)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化建設。建立以公益性為核心的公立醫院績(jì)效考核管理制度，探索建立醫院院長(cháng)激勵約束機制。

（九）改革公立醫院內部運行機制。

完善醫院內部決策執行機制。完善院長(cháng)負責制。按照法人治理結構的規定履行管理職責，重大決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等事項須經(jīng)醫院領(lǐng)導班子集體討論并按管理權限和規定程序報批、執行。實(shí)施院務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)民主管理。完善醫院組織結構、規章制度和崗位職責，推進(jìn)醫院管理的制度化、規范化和現代化。

完善醫院財務(wù)會(huì )計管理制度。嚴格預算管理和收支管理，加強成本核算與控制。積極推進(jìn)醫院財務(wù)制度和會(huì )計制度改革，嚴格財務(wù)集中統一管理，加強資產(chǎn)管理，建立健全內部控制，實(shí)施內部和外部審計制度。在大型公立醫院探索實(shí)行總會(huì )計師制度。

深化公立醫院人事制度改革，完善分配激勵機制?？茖W(xué)合理核定公立醫院人員編制。建立健全以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的人事管理制度。以專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、工作業(yè)績(jì)和醫德醫風(fēng)為主要評價(jià)標準，完善衛生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職稱(chēng)評定制度。合理確定醫務(wù)人員待遇水平，完善人員績(jì)效考核制度，實(shí)行崗位績(jì)效工資制度，體現醫務(wù)人員的工作特點(diǎn)，充分調動(dòng)醫務(wù)人員的積極性。探索實(shí)行并規范注冊醫師多地點(diǎn)執業(yè)的方式，引導醫務(wù)人員合理流動(dòng)。

（十）改革公立醫院補償機制。

推進(jìn)醫藥分開(kāi)，改革以藥補醫機制，逐步將公立醫院補償由服務(wù)收費、藥品加成收入和政府補助三個(gè)渠道改為服務(wù)收費和政府補助兩個(gè)渠道。服務(wù)收費和政府補助由各地根據國家有關(guān)規定，考慮醫院功能定位、醫療保障基金承受能力、本地財政能力、城鄉居民收入水平和對價(jià)格調整的承受能力等因素合理確定。

合理調整醫藥價(jià)格，逐步取消藥品加成政策。在成本核算的基礎上，合理確定醫療技術(shù)服務(wù)價(jià)格，降低藥品和大型醫用設備檢查治療價(jià)格，加強醫用耗材的價(jià)格管理。逐步取消藥品加成政策，對公立醫院由此而減少的合理收入，采取增設藥事服務(wù)費、調整部分技術(shù)服務(wù)收費標準等措施，通過(guò)醫療保障基金支付和增加政府投入等途徑予以補償。藥事服務(wù)費原則上按照藥事服務(wù)成本，并綜合考慮社會(huì )承受能力等因素合理確定，納入基本醫療保障報銷(xiāo)范圍。也可以對醫院銷(xiāo)售藥品開(kāi)展差別加價(jià)試點(diǎn)，引導醫院合理用藥。

完善醫療保障支付制度改革。完善基本醫療保障費用支付方式，積極探索實(shí)行按病種付費、按人頭付費、總額預付等方式，及時(shí)足額支付符合醫療保障政策和協(xié)議規定的費用；落實(shí)醫療救助、公益慈善事業(yè)的項目管理和支付制度；完善補充保險、商業(yè)健康保險和道路交通保險支付方式，有效減輕群眾醫藥費用負擔。在加強政府指導，合理確定醫療服務(wù)指導價(jià)格，合理控制醫院醫藥總費用、次均費用的前提下，探索由醫院（醫院代表）和醫療保險經(jīng)辦機構談判確定服務(wù)范圍、支付方式、支付標準和服務(wù)質(zhì)量要求。

加大政府投入。政府負責公立醫院基本建設和大型設備購置、重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等，對公立醫院承擔的公共衛生任務(wù)給予專(zhuān)項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和支援社區等公共服務(wù)經(jīng)費，對中醫醫院（民族醫醫院）、傳染病醫院、職業(yè)病防治院、精神病醫院、婦產(chǎn)醫院和兒童醫院等在投入政策上予以?xún)A斜。

（十一）加強公立醫院管理。

加強醫療服務(wù)質(zhì)量管理。健全和落實(shí)醫院管理規章制度和人員崗位責任制，健全醫療質(zhì)量管理組織，推行疾病診療規范和藥物臨床應用指南，規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類(lèi)醫療器械行為，持續提高醫療質(zhì)量，保障患者安全。加強重點(diǎn)學(xué)科和人才隊伍建設，提高醫療服務(wù)能力和水平。要規范各級各類(lèi)公立醫院配備使用國家基本藥物的比例，建立健全國家基本藥物采購供應管理制度，促進(jìn)公立醫院優(yōu)先配備和合理使用基本藥物。推廣應用適宜技術(shù)和基本藥物，在加強規范和保障質(zhì)量的基礎上逐步實(shí)行同級醫療機構檢查結果互認，降低醫療服務(wù)成本。研究制訂疾病診療規程并推廣實(shí)施，推動(dòng)病種規范化治療。

改善醫院服務(wù)。通過(guò)采取提供預約診療服務(wù)，暢通急診綠色通道，優(yōu)化服務(wù)流程，按病情分類(lèi)診療等措施，努力縮短病人等候時(shí)間。建立患者投訴管理機制，及時(shí)有效處理患者投訴和醫療糾紛，構建和諧醫患關(guān)系。

提高醫院信息化水平。以醫院管理和電子病歷為重點(diǎn)推進(jìn)公立醫院信息化建設，提高管理和服務(wù)水平。研究制訂醫療機構內部信息管理的規定和標準，充分利用現有資源逐步建立醫院之間、上級醫院和基層醫療衛生服務(wù)機構之間、醫院和公共衛生機構、醫保經(jīng)辦機構之間的互聯(lián)互通機制，構建便捷、高效的醫院信息平臺。

（十二）改革公立醫院監管機制。

實(shí)行全行業(yè)監管。加強衛生行政（含中醫藥管理）部門(mén)醫療服務(wù)監管職能，建立健全醫療服務(wù)監管機制。所有醫療衛生機構不論所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，均由衛生行政（含中醫藥管理）部門(mén)實(shí)行統一規劃、統一準入、統一監管。完善機構、人員、技術(shù)、設備的準入和退出機制，依法實(shí)行全行業(yè)監管。

加強公立醫院醫療服務(wù)安全質(zhì)量監管。充分依托現有的具有較高診療技術(shù)水平和質(zhì)量管理水平的公立醫院，建立完善國家、省、市（地）三級醫療質(zhì)量安全控制評價(jià)體系和各級各專(zhuān)業(yè)醫療質(zhì)量控制評價(jià)組織，加強醫療質(zhì)量安全評價(jià)控制工作，持續改進(jìn)醫療服務(wù)質(zhì)量。完善各級各類(lèi)醫院管理評價(jià)制度，繼續做好醫院管理評審評價(jià)工作。

加強公立醫院運行監管。衛生行政部門(mén)要加強對公立醫院功能定位和發(fā)展規劃的監管。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為，加強大型醫用設備配置管理?？刂乒⑨t院特需服務(wù)規模，公立醫院提供特需服務(wù)的比例不超過(guò)全部醫療服務(wù)的10%。健全財務(wù)分析和報告制度，加強公立醫院財務(wù)監管。建立健全公立醫院財務(wù)審計和醫院院長(cháng)經(jīng)濟責任審計制度。

建立社會(huì )多方參與的監管制度，充分發(fā)揮社會(huì )各方面對公立醫院的監督作用。全面推進(jìn)醫院信息公開(kāi)制度，接受社會(huì )監督。強化醫療保障經(jīng)辦機構對醫療服務(wù)的監督制約作用，依照協(xié)議對醫療機構提供的服務(wù)進(jìn)行監督，并納入公立醫院考核和評價(jià)內容中。充分發(fā)揮會(huì )計師事務(wù)所的審計監督作用，加強醫療行業(yè)協(xié)會(huì )(學(xué)會(huì ))在公立醫院自律管理監督中的作用。建立醫患糾紛第三方調解機制，積極發(fā)展醫療意外傷害保險和醫療責任保險，完善醫療糾紛調處機制，嚴厲打擊“醫鬧”行為。

（十三）建立住院醫師規范化培訓制度。

逐步探索建立符合醫學(xué)人才成長(cháng)規律、適應我國國情的住院醫師規范化培訓制度，把住院醫師培訓作為全科醫生、專(zhuān)科醫生培養的必經(jīng)環(huán)節。通過(guò)試點(diǎn)，探索完善住院醫師規范化培訓的制度模式、規范標準、體制機制和配套政策，建立住院醫師規范化培訓經(jīng)費保障機制，完善編制管理、崗位設置、人員聘用和工資保障等人事保障機制和其他相關(guān)政策。試點(diǎn)期間重點(diǎn)為縣級醫院培養專(zhuān)科方向的住院醫師，為城鄉基層醫療衛生機構培養全科方向的臨床醫師。

（十四）加快推進(jìn)多元化辦醫格局。

鼓勵、支持和引導社會(huì )資本發(fā)展醫療衛生事業(yè)，加快形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。完善政策措施，鼓勵社會(huì )力量舉辦非營(yíng)利性醫院。在區域衛生規劃和醫療機構設置規劃中，要給非公立醫院留出足夠空間。非公立醫院在醫保定點(diǎn)、科研立項、職稱(chēng)評定、繼續教育等方面，與公立醫院享有同等待遇，在服務(wù)準入、監督管理等方面一視同仁。政府可采取購買(mǎi)服務(wù)的方式由非公立醫院承擔公共衛生服務(wù)和公共服務(wù)。落實(shí)非營(yíng)利性醫院稅收優(yōu)惠政策，完善營(yíng)利性醫院稅收優(yōu)惠政策。加強對非公立醫院的監管，引導非公立醫院依法經(jīng)營(yíng)、加強管理、嚴格自律、健康發(fā)展。省級衛生行政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，按照區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃，確定公立醫院轉制的范圍、條件、程序和配套政策措施，積極穩妥地把部分公立醫院轉制為非公立醫院，確保國有資產(chǎn)保值和職工合法權益。公立醫院改制方案必須充分征求職工意見(jiàn)。允許商業(yè)保險機構參與公立醫院轉制重組。

四、試點(diǎn)的組織領(lǐng)導

（十五）試點(diǎn)的領(lǐng)導機制。

公立醫院改革試點(diǎn)任務(wù)重、難度大，要充分認識公立醫院改革的重要性、復雜性和艱巨性，切實(shí)加強對公立醫院改革試點(diǎn)的領(lǐng)導。試點(diǎn)工作由國務(wù)院深化醫藥衛生體制改革領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國務(wù)院醫改領(lǐng)導小組）統一領(lǐng)導，試點(diǎn)城市人民政府和所在地省級人民政府負責實(shí)施，衛生部組織推動(dòng)試點(diǎn)工作，加強對試點(diǎn)城市工作的指導、培訓、評估和監督，其他有關(guān)部門(mén)積極支持配合。

（十六）試點(diǎn)的組織實(shí)施。

試點(diǎn)城市人民政府應建立試點(diǎn)工作領(lǐng)導機構，負責組織協(xié)調、指導和監督。根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫藥衛生體制改革的意見(jiàn)》、國務(wù)院《醫藥衛生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009－2011年）》和本《指導意見(jiàn)》要求，充分調研、多方論證、廣泛征求意見(jiàn)，制訂試點(diǎn)實(shí)施方案。實(shí)施方案應在堅持中央確定的方向和原則基礎上，努力細化、實(shí)化、具體化，突出重點(diǎn)方面和關(guān)鍵環(huán)節，強調體制機制創(chuàng )新，深入探索，大膽嘗試，力求有所突破，取得實(shí)效。試點(diǎn)實(shí)施方案由省級醫改領(lǐng)導小組審核后組織實(shí)施，并報衛生部和國務(wù)院醫改領(lǐng)導小組辦公室備案。制訂并落實(shí)試點(diǎn)的配套政策措施，協(xié)調解決試點(diǎn)工作中出現的問(wèn)題，及時(shí)將重大問(wèn)題向省級人民政府和國家有關(guān)部門(mén)報告。

（十七）試點(diǎn)的指導、評估和監督。

各省級人民政府要加強對試點(diǎn)城市的指導和支持。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)各負其責，密切配合，加強對試點(diǎn)工作的指導和評估，及時(shí)總結試點(diǎn)情況，完善有關(guān)政策措施，推進(jìn)試點(diǎn)工作積極穩妥地開(kāi)展。

（十八）創(chuàng )造良好試點(diǎn)環(huán)境。

試點(diǎn)地區要做好輿論宣傳工作，加強對公立醫院改革試點(diǎn)工作重要意義、指導思想、基本原則、主要任務(wù)和政策措施的宣傳，調動(dòng)廣大醫務(wù)人員參與改革的積極性、主動(dòng)性，爭取廣大人民群眾和社會(huì )各界的理解和支持。衛生部門(mén)與宣傳部門(mén)要緊密配合，加強對公立醫院改革試點(diǎn)的輿情監測與研判，積極引導社會(huì )輿論，堅定改革信心，合理引導社會(huì )預期。 
 

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