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天津市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于嚴格實(shí)施零基預算管理工作方案的通知
津政辦發(fā)〔2019〕45號
各區人民政府，各委、局，各直屬單位：
經(jīng)市人民政府同意，現將《關(guān)于嚴格實(shí)施零基預算管理的工作方案》印發(fā)給你們，請照此執行。
天津市人民政府辦公廳
2019年12月26日
關(guān)于嚴格實(shí)施零基預算管理的工作方案
為深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于經(jīng)濟工作的重要論述，全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署和市委、市政府工作要求，堅持過(guò)緊日子，發(fā)揚艱苦奮斗精神，勤儉節約、精打細算，加快建立規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，嚴格實(shí)施零基預算管理，加大資金統籌力度，全面實(shí)施預算績(jì)效管理，集中財力保障重點(diǎn)民生、重大項目和重大改革，制定本工作方案。
一、嚴格規范基本支出管理
（一）強化財政供養人員源頭管控。建立機構編制、供養人員、預算資金聯(lián)動(dòng)管理機制，市財政部門(mén)每年向市機構編制部門(mén)提供市級財政供養人員變動(dòng)情況，市機構編制部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)統籌考慮部門(mén)機構設置、職能調整、人員編制配置、履行職責需要等情況，深入分析評估、嚴格審核把關(guān)，能夠通過(guò)內部調劑解決的，一律不再新增人員和編制；能夠通過(guò)市場(chǎng)化運作或采取政府購買(mǎi)服務(wù)等方式解決的，一律不得將機構和人員轉為財政供養，實(shí)現各部門(mén)編制數、實(shí)有人員數、財政供養人員數相對應。（責任單位：市財政局、市委編辦、市級各主管部門(mén)）
（二）嚴格控制隱性財政供養人員。各主管部門(mén)全面梳理政府聘用人員現有情況，對政府聘用人員的工作績(jì)效開(kāi)展年度自評，建立正常退出機制，制定分年度實(shí)施方案，除中央有明確政策要求外，人員規模一律只減不增。各主管部門(mén)要將年度自評情況和實(shí)施方案報送市財政部門(mén)備案。市財政部門(mén)對財政資金投入規模較大的政府聘用人員所實(shí)施項目開(kāi)展重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)，將評價(jià)結果與政府聘用人員數量和待遇標準掛鉤，對評價(jià)結果較差的，不再增配人員或提高待遇標準；市審計部門(mén)結合審計項目對各主管部門(mén)資金使用績(jì)效進(jìn)行審計。對新增涉及政府聘用人員的項目或原項目增人增支的，各主管部門(mén)要會(huì )同市財政部門(mén)開(kāi)展事前評估論證，凡可交由社會(huì )力量承擔的，均應通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)或市場(chǎng)化方式解決，不再采用人均工資乘以人數的方法測算所需財政資金，變“以人定費”為“以事定費”。（責任單位：市級各主管部門(mén)、市財政局、市審計局）
（三）大力壓減一般性支出。市財政部門(mén)結合單位性質(zhì)和職能，完善基本支出定額標準和保障方式，做到“有保有壓”和“應保盡保”。各主管部門(mén)統籌考慮事業(yè)收入、結轉結余等情況，合理確定部門(mén)基本支出預算，大力壓減會(huì )議費、差旅費、勞務(wù)費等一般性支出，從嚴控制“三公”經(jīng)費，節省下來(lái)的資金優(yōu)先用于重點(diǎn)民生工程、重大項目和重大改革所需支出。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)）
二、加大專(zhuān)項資金整合力度
（一）實(shí)行專(zhuān)項資金分級管理。改變專(zhuān)項資金“碎片化”管理現狀，將性質(zhì)相同、用途相近、管理分散的市級專(zhuān)項資金重新優(yōu)化整合。整合后的專(zhuān)項資金實(shí)行分級管理，劃分為“戰略領(lǐng)域”（一級）、“財政事權”（二級）、“政策任務(wù)”（三級）三個(gè)級次，并形成相應目錄。“戰略領(lǐng)域”目錄體現黨中央、國務(wù)院重大決策部署、重大發(fā)展戰略和市委、市政府部署要求，由市財政部門(mén)統一確定；“財政事權”目錄體現各部門(mén)職能邊界和事權責任，由市財政部門(mén)會(huì )同各主管部門(mén)共同確定，原則上每個(gè)領(lǐng)域的“財政事權”目錄歸口一個(gè)部門(mén)管理；“政策任務(wù)”目錄由各主管部門(mén)結合年度工作計劃和重點(diǎn)任務(wù)設置，統籌安排具體項目，其中，涉及政府投資的，按照全市三年滾動(dòng)政府投資計劃和年度計劃安排具體項目。“戰略領(lǐng)域”和“財政事權”目錄，由市財政部門(mén)報市人民政府批準后向社會(huì )公開(kāi)。（責任單位：市財政局、市發(fā)展改革委、市級各主管部門(mén)）
（二）規范專(zhuān)項資金分配程序。市財政部門(mén)根據經(jīng)濟形勢、財稅政策和收入預計等情況測算下一年度可統籌財力，優(yōu)先保障人員工資、機構運轉、基本民生、政府償債資金后，確定其他專(zhuān)項資金支出總額，各主管部門(mén)預算安排不得突破總體限額；市財政部門(mén)根據各主管部門(mén)支出事項資金需求、上一年度預算執行情況、績(jì)效評價(jià)結果、新增項目事前績(jì)效評估報告等，提出“戰略領(lǐng)域”和“財政事權”專(zhuān)項資金分配建議，報市人民政府審定。各主管部門(mén)根據“戰略領(lǐng)域”和“財政事權”專(zhuān)項資金規模，充分評估本部門(mén)現有人員力量、項目實(shí)際需要、項目實(shí)施條件等，以零為基點(diǎn)，分輕重緩急編報“政策任務(wù)”專(zhuān)項資金的具體項目支出預算，打破“基數加增長(cháng)”的累計進(jìn)加做法。對直接面向基層、量大面廣、由各區實(shí)施更為便捷有效的項目，按照財政事權與支出責任劃分原則，將項目審批權限下放至各區，實(shí)行“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”管理模式，由各主管部門(mén)編制分區轉移支付預算，由各區編報具體項目。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
三、強化政府投資聯(lián)動(dòng)管理
（一）統籌平衡政府投資年度計劃與預算。市級三年滾動(dòng)政府投資計劃應當與中長(cháng)期財政規劃相銜接。市財政部門(mén)根據項目需求、財政可承受能力等確定政府投資年度預算總規模。市發(fā)展改革部門(mén)在年度預算總規模內按照項目輕重緩急進(jìn)行分級排序，編制市級政府投資項目年度計劃，與財政年度預算銜接平衡。市財政部門(mén)根據經(jīng)批準的預算，結合項目資金需求、預算執行進(jìn)度、績(jì)效監控情況等，及時(shí)足額撥付資金，監督管理政府投資項目財務(wù)活動(dòng)。（責任單位：市發(fā)展改革委、市級各主管部門(mén)、市財政局）
（二）強化政府投資項目監控和績(jì)效評價(jià)。市發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同各主管部門(mén)對政府投資項目開(kāi)展項目后評價(jià)，市財政部門(mén)對重大項目定期組織開(kāi)展重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)，并對實(shí)施期超過(guò)一年的項目開(kāi)展中期績(jì)效評價(jià)。對項目進(jìn)度、預算執行率、績(jì)效評價(jià)結果不符合預期的項目，由市發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同市財政部門(mén)調整市級政府投資項目年度計劃和預算安排，并在下一年度市級政府投資項目年度計劃編制中適當壓減或取消預算安排。對超概算項目，市財政部門(mén)可暫停安排預算或撥款，待市發(fā)展改革部門(mén)實(shí)施調概審批后再恢復安排預算或撥款。（責任單位：市發(fā)展改革委、市級各主管部門(mén)、市財政局）
四、嚴格財政項目庫管理
（一）實(shí)行項目庫信息動(dòng)態(tài)管理。統一建立財政項目庫管理信息系統，包括部門(mén)項目?jì)鋷?、財政項目管理庫和對區轉移支付項目庫，項目庫實(shí)行常態(tài)開(kāi)放、數據互通、信息共享、動(dòng)態(tài)管理。除維持政府運轉的基本支出外，財政預算安排的項目支出一律納入項目庫管理，未納入項目庫的項目不得進(jìn)入預算編制、預算追加、預算調整的范圍。對入庫項目實(shí)施全生命周期滾動(dòng)管理，因預算新增、調整調劑或細化資金方案等原因需補充或調整項目的，相應動(dòng)態(tài)調整項目庫。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
（二）規范項目申報入庫管理程序。嚴格履行預算項目的提前研究謀劃、事前評估、入庫儲備、排序優(yōu)選等規范程序。各主管部門(mén)、各區圍繞黨中央、國務(wù)院重大決策部署、重大發(fā)展戰略和市委、市政府部署要求，結合自身職能，嚴格項目庫管理，提前一年左右做好項目的研究論證、組織入庫工作。強化入庫項目績(jì)效管理，按輕重緩急排序，全面反映政策依據、支出內容、績(jì)效目標、任務(wù)清單、資金需求、實(shí)施周期、立項論證情況和其他必要信息。項目信息填報不規范、不完整的不得推送至財政項目庫。（責任單位：市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
（三）壓實(shí)項目庫管理主體責任。市財政部門(mén)負責制定財政項目庫管理制度和標準規范，明確項目入庫條件，審核各主管部門(mén)、各區推送的儲備項目，并將符合條件的納入財政項目管理庫，作為預算編制備選項目。各主管部門(mén)、各區負責各自項目庫管理，做好提前謀劃、評審論證、入庫儲備和排序優(yōu)選等工作，根據項目?jì)浜褪褂们闆r，辦理項目的新增、調整和退出，做好項目督促實(shí)施、跟蹤檢查、績(jì)效自評、考評驗收、信息公示公開(kāi)等工作。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
五、健全預算績(jì)效管理機制
（一）預算編制環(huán)節突出績(jì)效導向。各主管部門(mén)在申請新設專(zhuān)項資金、提出重大政策和項目資金需求前，應開(kāi)展事前績(jì)效評估，出具事前績(jì)效評估報告，未開(kāi)展績(jì)效評估的不得申請預算。市財政部門(mén)要健全績(jì)效目標審核機制，將績(jì)效目標設定作為預算編制的前置環(huán)節，并隨預算編制流程同步提交、同步審核。未按要求提交績(jì)效目標或績(jì)效目標設定與實(shí)際脫節的，不得納入年度預算。執行中需要調整項目預算的，要隨預算調整申請同步報送績(jì)效目標。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
（二）預算執行環(huán)節加強績(jì)效監控。各主管部門(mén)是實(shí)施績(jì)效監控的主體，負責組織本部門(mén)開(kāi)展預算績(jì)效日常監控，對績(jì)效監控信息進(jìn)行匯總審核，偏離績(jì)效目標的要分析原因，及時(shí)采取糾偏措施。對預算執行進(jìn)度較慢、績(jì)效情況較差的項目，各主管部門(mén)要限期整改，問(wèn)題嚴重的要暫緩或停止財政撥款。市財政部門(mén)根據工作需要組織開(kāi)展預算績(jì)效重點(diǎn)監控，按照項目進(jìn)度和績(jì)效情況撥款。（責任單位：市級各主管部門(mén)、市財政局，各區人民政府）
（三）決算環(huán)節全面開(kāi)展績(jì)效評價(jià)。各主管部門(mén)按要求開(kāi)展項目績(jì)效自評，如實(shí)反映績(jì)效目標實(shí)現結果，對績(jì)效目標未達到或目標制定明顯不合理的，要作出說(shuō)明并提出改進(jìn)措施。市財政部門(mén)建立自評抽查制度和重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)常態(tài)機制，對重大項目定期組織開(kāi)展重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)。（責任單位：市級各主管部門(mén)、市財政局，各區人民政府）
（四）強化績(jì)效結果和審計問(wèn)題反饋應用。建立市級預算安排與審計問(wèn)題、績(jì)效結果掛鉤的激勵約束機制，根據審計問(wèn)題和績(jì)效結果實(shí)行分類(lèi)分檔排名，推動(dòng)形成主動(dòng)作為、競相發(fā)展的良好局面，構建反饋、整改、提升績(jì)效的良性循環(huán)。按照獎優(yōu)罰劣的原則，對績(jì)效評價(jià)結果較好的項目?jì)?yōu)先保障資金需求，對績(jì)效一般的項目要督促改進(jìn)，對評價(jià)結果較差、審計問(wèn)題較多的項目壓減或取消預算安排。（責任單位：市財政局、市審計局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
六、全面盤(pán)活各類(lèi)資金資源
（一）加大結轉結余資金清收力度。嚴格執行結轉結余清收政策規定，對于各主管部門(mén)基本支出結轉的50%，以及項目支出結轉超過(guò)兩年，或預算下達當年執行率不足30%的結余部分，由市財政部門(mén)收回統籌使用。各主管部門(mén)要加大結轉結余的消化力度，相關(guān)支出優(yōu)先使用存量資金支付，對當年10月底仍未消化完畢的部門(mén)結轉結余資金，由市財政部門(mén)提前清理收回統籌使用。加快當年預算執行進(jìn)度，對各主管部門(mén)年初預算于當年9月底仍未細化到使用單位和具體用途的項目支出，以及當年10月底執行率不足30%的結余部分，一律收回預算統籌安排。建立各主管部門(mén)結轉結余情況與轉年預算掛鉤機制，對跨年度項目存在結轉結余的，相應核減下一年度預算安排規模。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
（二）清理回籠財政借款。進(jìn)一步加大財政借款清收力度，對行政事業(yè)單位和各區借款，市財政部門(mén)綜合運用處置閑置資產(chǎn)、扣減財政補助等方式予以追回，用5年時(shí)間完成2018年以前形成的財政借款清理工作。嚴格控制對外借款新增規模和累計余額，除黨中央、國務(wù)院特殊規定外，市財政部門(mén)只能向納入本級預算管理的一級預算單位（不含企業(yè)）安排借款，不得經(jīng)預算單位再轉借企業(yè)。借款資金僅限用于臨時(shí)性資金周轉或應對社會(huì )影響較大突發(fā)事件的臨時(shí)急需墊款，并提請市政府常務(wù)會(huì )議審定，借款期限不得超過(guò)一年。2019年以后，新增的財政借款累計余額不得超過(guò)同級財政一般公共預算和政府性基金預算本級支出之和的5%。各主管部門(mén)、各區要嚴格按照上述要求進(jìn)行落實(shí)，全力配合市財政部門(mén)清理控制財政借款。（責任單位：市財政局、市級各主管部門(mén)，各區人民政府）
（三）有效盤(pán)活公共資產(chǎn)資源。按照摸清家底、分類(lèi)處置、統籌分配的原則，分別由市財政、國資、規劃和自然資源部門(mén)牽頭對市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、土地資源進(jìn)行全面清理盤(pán)查，核實(shí)閑置資產(chǎn)的數量和價(jià)值，提出處置意見(jiàn)，經(jīng)第三方機構審計復核后報市人民政府審定。對行政事業(yè)單位閑置或低效使用房屋，通過(guò)市場(chǎng)化方式處置或由市人民政府指定相關(guān)機構運營(yíng)管理；對政府投資股權，按照法治化、市場(chǎng)化原則適時(shí)有償變現并及時(shí)納入預算；對股權劃歸國有投資、運營(yíng)公司的市屬企業(yè)實(shí)現的混改產(chǎn)權轉讓收入，扣除轉讓費用后全額上繳國資收益，按照適當比例補充一般公共預算；對閑置土地資源，加快地塊整理和出讓進(jìn)度，盡快回籠前期投資。資產(chǎn)處置收入統籌用于重點(diǎn)民生、重大項目和重大改革所需支出。（責任單位：市財政局、市國資委、市規劃和自然資源局、市級各主管部門(mén)）
七、壓實(shí)預算管理主責主業(yè)
（一）財政部門(mén)轉變工作重心，從“管全程”轉為“管兩頭”。市財政部門(mén)負責牽頭制定綜合性預算管理制度，組織總預算編制和執行；牽頭制定專(zhuān)項資金管理辦法，確定“戰略領(lǐng)域”專(zhuān)項資金目錄及預算規模，會(huì )同各主管部門(mén)共同確定“財政事權”專(zhuān)項資金目錄、預算規模、績(jì)效目標等；對重大項目的預算執行和績(jì)效目標實(shí)現情況進(jìn)行監控，并組織開(kāi)展績(jì)效評價(jià)。市財政部門(mén)聚焦預算編制審核和預算績(jì)效管理，除法律法規和中央另有規定外，不再直接參與項目審批、項目實(shí)施、項目驗收等具體事務(wù)。（責任單位：市財政局）
（二）各主管部門(mén)聚焦主責主業(yè)，全面履行預算執行主體責任。各主管部門(mén)是本部門(mén)預算編制、執行和績(jì)效管理的主體，負責本部門(mén)及所屬單位的項目庫管理，申報專(zhuān)項資金預算和績(jì)效目標，制定“政策任務(wù)”專(zhuān)項資金明細分配方案；編制本部門(mén)對口管理的轉移支付預算，分解下達任務(wù)清單；對專(zhuān)項資金、轉移支付等預算執行情況進(jìn)行跟蹤監管和績(jì)效管理；開(kāi)展專(zhuān)項資金績(jì)效評價(jià)、信息公開(kāi)；組織項目驗收和考評。（責任單位：市級各主管部門(mén)）
（三）審計部門(mén)檢查重點(diǎn)聚焦政策執行、資金績(jì)效和項目管理，強化對資金分配使用單位的審計監督。市審計部門(mén)完善審計監督方式，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)使用、誰(shuí)負責”的原則，結合審計項目，對各主管部門(mén)直接負責分配使用的專(zhuān)項資金進(jìn)行審計，重點(diǎn)關(guān)注預算執行、項目實(shí)施、盤(pán)活存量、規范收費、資產(chǎn)管理、績(jì)效管理等政策落實(shí)情況，以及預算執行中存在的突出問(wèn)題，督促審計整改主體落實(shí)第一責任人責任。健全完善審計整改問(wèn)責機制，對審計問(wèn)題頻發(fā)、屢查屢犯、屢糾不改、監管缺失的單位，市審計部門(mén)依法依規移交有關(guān)部門(mén)作出處理，切實(shí)促進(jìn)依法履職，提高財政資金使用績(jì)效。（責任單位：市審計局）
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