寶政發(fā)〔2015〕25號《寶雞市人民政府關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

《寶雞市人民政府關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》










寶政發(fā)〔2015〕25號

各縣、區人民政府，市政府各工作部門(mén)、各直屬機構：

建立全面規范、公開(kāi)透明的現代預算制度，是加快政府職能轉變，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現代化，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展的重大舉措。根據新修訂的《預算法》和《陜西省人民政府關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（陜政發(fā)〔2015〕10號）有關(guān)要求，結合我市實(shí)際，現就深化預算管理制度改革提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、繼續完善部門(mén)預算編制

（一）細化部門(mén)預算編制。要根據預算定額標準和實(shí)際需要合理編制部門(mén)預算，并細化編制到支出經(jīng)濟分類(lèi)科目，切實(shí)提高預算編制的準確性。對人員經(jīng)費，要據實(shí)計算，足額保障；對單位基本運轉經(jīng)費，要合理測算，確保運轉需要。對“三公”經(jīng)費、會(huì )議費、培訓費等一般性支出，要精打細算，按規定在限額內編列預算。對編列到部門(mén)預算的項目支出，各單位要結合職能職責，加大精簡(jiǎn)整合力度，提高項目設置的合理性和準確性。劃清基本支出和項目支出的內涵界限，逐步取消在項目支出中列支人員經(jīng)費的做法。

（二）建立部門(mén)綜合預算。要編制部門(mén)全口徑預算，使部門(mén)使用和管理的各項資金，都通過(guò)“一本預算”予以反映。除了公共預算和基金預算等財政撥款之外，各單位安排使用的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入以及各類(lèi)資金結余結轉、其他自有資金等，都要全面納入部門(mén)預算，統籌考慮安排。凡部門(mén)未將上述資金列入年初預算，但在預算執行中自行安排支出的，相應扣減單位的預算撥款并按有關(guān)規定處罰。

（三）進(jìn)一步強化預算約束。部門(mén)預算一經(jīng)批復，原則上不再調整；除無(wú)法預見(jiàn)的臨時(shí)性、特殊性支出事項及新出臺的政策外，財政部門(mén)一般不再追加預算；必須在當年增加安排的自然災害救災等應急支出，從預備費中調整解決；數額較大、預算年度內難以解決的支出，列入下年預算。

二、全面深化專(zhuān)項資金管理改革

（一）規范專(zhuān)項資金設立。專(zhuān)項資金的設立要嚴格遵循“部門(mén)申請、財政審核、政府審定”的程序，市級主管部門(mén)根據相關(guān)法律法規和市委、市政府決策部署，提出專(zhuān)項資金申請和可行性報告，經(jīng)財政部門(mén)審核后報政府批準，未經(jīng)政府審定批準，一律不得另行設立專(zhuān)項資金。除按上述程序設立專(zhuān)項資金之外，各部門(mén)均不得在其他政府政策性文件、工作會(huì )議中作出設立專(zhuān)項資金的事項。建立健全財政專(zhuān)項資金定期評估和退出機制，對任務(wù)已完成或績(jì)效評價(jià)差的項目，要予以取消或核減支出。

（二）全面實(shí)行零基預算。專(zhuān)項資金的預算安排要打破基數，以零為基點(diǎn)，據實(shí)分配。同時(shí)，實(shí)行分類(lèi)管理，其中對個(gè)人補助類(lèi)民生專(zhuān)項，根據政策標準和實(shí)際需求足額安排；對市委、市政府確定的重大項目和重點(diǎn)事項，優(yōu)先保障；對其他專(zhuān)項，根據項目申報情況，逐項審核，并按輕重緩急，一年一定。

（三）加強專(zhuān)項資金項目庫管理。對配套類(lèi)項目（中省出臺的人員經(jīng)費政策配套、項目配套）和按照因素法測算分配的專(zhuān)項資金，由主管部門(mén)按照相關(guān)因素提前測算，并提供資金分配因素數據，數據納入項目庫管理，經(jīng)財政部門(mén)審核后確定分配計劃，下達資金預算。對需發(fā)布項目指南按項目法分配的專(zhuān)項資金實(shí)行項目庫管理，由主管部門(mén)征集和審核項目，對符合條件的項目擇優(yōu)排序，分別納入部門(mén)項目庫、財政項目庫管理。未納入項目庫的不安排項目資金。

（四）早編細編專(zhuān)項資金預算。市級主管部門(mén)要從每年7月開(kāi)始啟動(dòng)下一年度專(zhuān)項資金預算編制工作，特別是對按照項目法分配的專(zhuān)項資金，要會(huì )同財政等相關(guān)部門(mén)，根據中省有關(guān)政策和年度工作任務(wù)，提出專(zhuān)項資金項目安排的重點(diǎn)、方向、績(jì)效指標，發(fā)布項目征集指南，逐級征集項目；對于縣級上報的項目，由縣級主管部門(mén)與縣財政局聯(lián)合出具文件，上報到市級主管部門(mén)進(jìn)行審核，同時(shí)報送市財政局備案；市級主管部門(mén)要對征集到的項目開(kāi)展預算事前評審，形成評審報告，擇優(yōu)排序，納入部門(mén)項目庫，于10月底前提交市財政局；市財政局根據中省有關(guān)政策，結合下年度財力情況，對部門(mén)專(zhuān)項資金計劃進(jìn)行審核、匯總、平衡后，納入財政項目庫，并編入財政預算。財政預算經(jīng)法定程序審批后，財政部門(mén)要及時(shí)下達財政專(zhuān)項資金預算、批復部門(mén)預算。市級各部門(mén)要在接到財政部門(mén)批復的本部門(mén)預算后15日內向所屬各單位批復預算。預算一經(jīng)批復，部門(mén)必須嚴格執行，不得隨意調整。

（五）分級次編制專(zhuān)項資金預算。市級主管部門(mén)要按照項目支出的級次，將市級專(zhuān)項資金劃分為市本級支出、補助縣區支出兩部分，分級編制預算。凡在市級列支的專(zhuān)項資金，原則上要編入年初本部門(mén)的部門(mén)預算中，并細化到具體項目，細化到支出功能分類(lèi)科目的項級、經(jīng)濟分類(lèi)科目的款級，部門(mén)不得進(jìn)行二次分配；未編入年初預算的，執行中原則上不得追加支出。補助縣區的專(zhuān)項資金，要分項目、分縣區編制支出預算。

（六）創(chuàng )新專(zhuān)項資金投入方式。要打破部門(mén)與部門(mén)、存量與增量界限進(jìn)行歸并整合，凡屬“小、散、亂”，效用不明顯的專(zhuān)項資金堅決予以取消；逐步取消競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項資金，創(chuàng )新投入方式，設立政府產(chǎn)業(yè)引導基金，吸引社會(huì )資本參與，拓展財政資金有償使用渠道，運用階段參股、跟進(jìn)投資等方式推動(dòng)股權投資基金發(fā)展壯大，支持我市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和中小微企業(yè)加快發(fā)展；創(chuàng )新融資模式，建立貸款風(fēng)險補償機制，推行“政府+銀行+保險”業(yè)務(wù)運作模式，鼓勵保險機構開(kāi)展針對小微、涉農和科技型中小企業(yè)借款人還款行為的保證保險，對投保企業(yè)的保費予以一定比例的補貼，對確認的保險機構損失按比例予以補償。

（七）逐步健全預算績(jì)效管理機制。從2016年起，對項目支出實(shí)施事前、事中、事后全過(guò)程績(jì)效管理。市級部門(mén)在申報專(zhuān)項資金時(shí)，要積極開(kāi)展項目事前評審，對項目的可行性、經(jīng)濟和社會(huì )效益、項目績(jì)效指標設置的科學(xué)性、資金計劃制定的合理性等內容進(jìn)行評價(jià)認證，確保項目真實(shí)可行。預算執行中，主管部門(mén)和財政部門(mén)要積極開(kāi)展預算執行中的績(jì)效跟蹤和監督管理，及時(shí)糾正績(jì)效執行偏差，確保項目按照績(jì)效指標正常實(shí)施。預算年度結束或項目執行完畢后，項目實(shí)施單位要對具體項目績(jì)效進(jìn)行自評，主管部門(mén)要對專(zhuān)項資金總體績(jì)效進(jìn)行評審，財政部門(mén)要對部門(mén)單位項目績(jì)效自評情況進(jìn)行審核或者再評價(jià)。對績(jì)效評價(jià)結果為優(yōu)的，財政部門(mén)在安排專(zhuān)項資金時(shí)可優(yōu)先保障和重點(diǎn)支持；對評價(jià)結果為一般的，要按一定比例扣減專(zhuān)項資金；對評價(jià)結果為差的，取消該項目和資金規模。

三、不斷優(yōu)化財政支出結構

（一）強化財政供養人員管理。積極完善財政與機構編制、人力資源、組織部門(mén)的人員信息資源共享、信息比對和動(dòng)態(tài)監控機制，切實(shí)解決違規進(jìn)人、“吃空餉”等問(wèn)題。各級各部門(mén)要采取有效措施，健全完善財政供養人員內部管理制度，確保財政供養人員信息真實(shí)。

（二）清理規范與支出掛鉤事項。清理規范重點(diǎn)支出與財政收支增幅、生產(chǎn)總值、總人口等掛鉤事項，不再采取年初預算時(shí)先按掛鉤事項確定支出總額，預算執行中再安排具體項目的做法，改為年初預算時(shí)，按具體項目確定支出總額，優(yōu)先保障重點(diǎn)支出需要。

（三）加大對財源建設項目的支持力度。市財政部門(mén)要逐縣區編制財源建設項目庫，對財稅貢獻大的重點(diǎn)建設項目、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、科技創(chuàng )新項目，優(yōu)先予以支持。

（四）逐步統籌以收定支項目。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、城市配套費、排污費、污水處理費、探礦權和采礦權價(jià)款等專(zhuān)款專(zhuān)用的規定，統籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。

四、切實(shí)加強結余結轉資金和財政專(zhuān)戶(hù)管理

（一）統籌結余資金管理。對部門(mén)預算結余資金和部門(mén)、單位連續結轉2年及以上的資金（包含基建資金和非基建等實(shí)戶(hù)資金），作為結余資金管理，收回財政統籌安排。

（二）建立預算編制與結轉資金管理相結合的機制。對常年累計結余結轉資金規模較大的部門(mén)，在編制年度部門(mén)預算時(shí)，相應壓縮本級財政的預算總額。

（三）嚴格政府性基金結轉結余資金管理。對政府性基金結轉結余資金規模超過(guò)當年收入30%部分，調入一般公共預算，補充預算穩定調節基金。

（四）加強政府采購預算執行。年初批復到部門(mén)的政府采購預算，在當年9月底前無(wú)特殊原因未啟動(dòng)采購程序的，采購資金要予以收回。

（五）加快預算執行進(jìn)度。財政部門(mén)要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立預算執行通報制度，對項目預算下達后，年度內執行進(jìn)度持續低于序時(shí)進(jìn)度的，對項目主管部門(mén)進(jìn)行通報批評；對在10月底仍未實(shí)施的項目資金，財政部門(mén)要予以收回，用于重點(diǎn)支出或新增支出。

（六）加強財政專(zhuān)戶(hù)管理。全面清理財政支出專(zhuān)戶(hù)，對符合國務(wù)院和財政部規定的予以保留，其余財政專(zhuān)戶(hù)一律予以撤銷(xiāo)?，F有支出專(zhuān)戶(hù)資金全部調入國庫，作為權責發(fā)生制事項單獨分賬核算，今明兩年內使用完畢，其中2015年使用60%以上。嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專(zhuān)戶(hù)并虛列支出或將財政資金支付到預算單位實(shí)有資金賬戶(hù)。今后除中央規定的可通過(guò)專(zhuān)戶(hù)撥付的資金外，其余財政資金一律不得通過(guò)專(zhuān)戶(hù)撥付。依據法律法規和國務(wù)院、財政部的規定設立的財政支出專(zhuān)戶(hù)資金中，超過(guò)兩年以上的結轉資金應及時(shí)調入國庫，統籌使用。

五、進(jìn)一步細化預決算信息公開(kāi)

（一）細化政府預決算公開(kāi)內容。政府預決算支出要全部細化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項級科目和經(jīng)濟分類(lèi)的款級科目，政府預決算的公開(kāi)由本級政府財政部門(mén)在規定的時(shí)限內，在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及財政部門(mén)網(wǎng)站上向社會(huì )公開(kāi)。

（二）細化部門(mén)預決算公開(kāi)內容。各部門(mén)作為部門(mén)預決算公開(kāi)的主體，要對本部門(mén)預決算、“三公”經(jīng)費預決算公開(kāi)的真實(shí)性、及時(shí)性負責，并在規定的時(shí)限內在其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上向社會(huì )公開(kāi)。在公開(kāi)部門(mén)預決算的同時(shí)，還要公開(kāi)本部門(mén)資產(chǎn)占有情況、政府債務(wù)余額、政府采購預算及實(shí)施過(guò)程等情況，通過(guò)擴大預決算公開(kāi)范圍，促進(jìn)預算管理透明，支出管理規范。

六、建立跨年度預算平衡機制

（一）規范政府預算報告審查程序。政府向本級人大報告支出預算的同時(shí)，要重點(diǎn)報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少本級預算總支出，須報經(jīng)本級人大常委會(huì )審查批準。

（二）加強收入科學(xué)化管理。加強稅收征管，做到依法征收，應收盡收。加強非稅收入征管，制定行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單，堅決取消不合法、不合理的收費項目。清理規范稅收優(yōu)惠政策，建立定期評估和退出機制。

（三）建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，可用于沖減赤字、化解政府債務(wù)或補充預算穩定調節基金。如出現短收，可通過(guò)調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出，實(shí)現平衡；如采取上述措施后仍不能實(shí)現平衡，可通過(guò)申請上級政府臨時(shí)救助實(shí)現平衡，并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過(guò)削減支出實(shí)現平衡。

七、切實(shí)加強政府性債務(wù)管理

（一）實(shí)行政府性債務(wù)限額管理。從2015年起，縣區政府只能通過(guò)省級財政部門(mén)代為發(fā)行政府債券舉借政府債務(wù)，不得自行舉債，并實(shí)行限額控制。市政府在省政府批準的限額內，根據各縣區及市本級債務(wù)情況，確定全市舉債計劃，上報省財政廳代為發(fā)行。

（二）政府性債務(wù)納入預算管理。對政府一般債務(wù)納入一般公共預算管理，專(zhuān)項債務(wù)納入基金預算管理；政府債券資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）妥善處理政府存量債務(wù)。對政府要履行償債責任的存量債務(wù)，必要時(shí)可通過(guò)政府資產(chǎn)處置、政府與社會(huì )資本合作（PPP）、發(fā)行政府債券置換等方式解決。

（四）建立債務(wù)管理問(wèn)責機制?？h區政府主要負責人是政府性債務(wù)的第一責任人，要認真抓好政策落實(shí)。要將政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標納入年度目標責任考核范圍，強化責任追究。

八、用足積極財政政策支持經(jīng)濟穩定增長(cháng)

（一）認真落實(shí)中省減稅降費政策。穩步推進(jìn)營(yíng)改增試點(diǎn)，逐步擴大到營(yíng)業(yè)稅所有行業(yè)。完善加速折舊政策，對符合條件的企業(yè)放寬適用折舊條件。進(jìn)一步擴大小微企業(yè)所得稅減半征收覆蓋面，將個(gè)人轉讓住房營(yíng)業(yè)稅免稅年限由5年恢復為2年，繼續清理取消不合理的涉企收費。

（二）推進(jìn)結構調整培育新興增長(cháng)點(diǎn)。調整支出結構，大力支持國企改革和大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新；重點(diǎn)支持旅游、電子商務(wù)、夜間經(jīng)濟等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加快推廣新能源汽車(chē)，加大大氣污染防治力度。

（三）保障和改善民生。積極推進(jìn)棚戶(hù)區、農村危房改造等保障性安居工程建設，建立財政義務(wù)教育轉移支付同農村轉移人口市民化掛鉤機制，提高企業(yè)退休人員和居民養老保險標準，推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老改革，增加城鄉居民收入，促進(jìn)消費。

（四）加快推廣PPP模式。在公共服務(wù)、市政建設、水污染防治、公路建設等領(lǐng)域，加快推進(jìn)PPP模式，吸引社會(huì )資本投入。加快政府債務(wù)置換工作，降低債務(wù)利息負擔，為政府騰出資金用于重點(diǎn)項目建設。

九、嚴肅財經(jīng)紀律

各縣區、各部門(mén)要認真執行國家有關(guān)法律法規和政策，嚴格按照規范的程序編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金，自覺(jué)接受人大監督和社會(huì )監督。要在進(jìn)一步強化自查和審計監督的基礎上，財政部門(mén)定期開(kāi)展專(zhuān)項檢查，及時(shí)發(fā)現和整改存在的問(wèn)題。要強化責任追究，對檢查中發(fā)現的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規違紀的行為，嚴格按照《預算法》等法律法規的規定嚴肅處理。

深化預算管理制度改革涉及制度創(chuàng )新、管理模式改變和利益關(guān)系調整，任務(wù)艱巨，面臨許多矛盾和困難。各縣區、各部門(mén)要從大局出發(fā)，充分認識深化預算管理制度改革的重要性、緊迫性和艱巨性，牢固樹(shù)立依法理財觀(guān)念，加強組織領(lǐng)導，狠抓工作落實(shí)，確保在法治軌道上推進(jìn)預算管理制度改革。

寶雞市人民政府

2015年10月13日

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