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青島市人民政府關(guān)于推進(jìn)城市更新工作的意見(jiàn)
青政發(fā)〔2021〕8號
各區、市人民政府，青島西海岸新區管委，市政府各部門(mén)，市直各單位：
為積極推進(jìn)、有序引導我市城市更新工作，促進(jìn)城市低效用地再開(kāi)發(fā)，集約節約利用土地資源，切實(shí)提升城市功能、激發(fā)城市活力、改善人居環(huán)境、增強城市魅力，根據有關(guān)法律法規規定，結合實(shí)際，現提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，以高質(zhì)量發(fā)展為目標，以滿(mǎn)足人民宜業(yè)宜居需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進(jìn)，實(shí)施以人為核心的新型城鎮化戰略，提高城市可持續發(fā)展水平和現代化治理能力。
（二）基本原則。城市更新遵循政府引導、市場(chǎng)運作，規劃統籌、公共優(yōu)先，集約節約、優(yōu)質(zhì)高效，多方參與、共建共享的原則。
（三）總體目標。通過(guò)實(shí)施城市更新，實(shí)現城市功能完善、產(chǎn)業(yè)空間拓展、土地集約利用、市民方便宜居四個(gè)目標。完善生活功能，補齊公共設施短板；完善產(chǎn)業(yè)功能，打造就業(yè)創(chuàng )新載體；完善生態(tài)功能，保護修復綠地綠廊綠道；完善人文功能，積淀文化元素魅力；完善安全功能，增強城市韌性和防災減災能力；完善城市信息化功能，打造信息化、工業(yè)化與城鎮化深度融合的智慧城市。
二、城市更新實(shí)施范圍
本意見(jiàn)所稱(chēng)城市更新，是指對建成區內歷史城區、老舊小區、舊工業(yè)區、城中村等片區，通過(guò)綜合整治、功能調整、拆除重建等方式進(jìn)行改造的活動(dòng)。在建成區范圍內，現有土地用途、使用功能、空間形態(tài)或者資源、能源利用明顯不符合當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求的區域，具有下列情形之一的，可列入城市更新實(shí)施范圍：
1.國家產(chǎn)業(yè)政策規定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地等。
2.布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶(hù)區、老工業(yè)區等。
3.投資強度、容積率、地均產(chǎn)出強度等控制指標明顯低于地方行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地，參照“畝產(chǎn)效益”評價(jià)改革確定的“限制發(fā)展類(lèi)”企業(yè)名單認定的產(chǎn)業(yè)用地等。
4.歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)等文化遺存集中，亟需保護利用、激發(fā)活力的區域。
5.城市基礎設施、公共服務(wù)設施亟需完善的區域。
6.經(jīng)市政府批準應當進(jìn)行更新改造的其他區域。
三、城市更新實(shí)施方式和策略
（一）城市更新實(shí)施方式。城市更新項目可結合現狀實(shí)際，因地制宜采取下列一種或多種更新方式。
1.綜合整治。包括改善消防設施、基礎設施和公共服務(wù)設施，沿街立面、環(huán)境整治，海綿城市建設和既有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能。綜合整治類(lèi)更新項目一般不加建附屬設施，因消除安全隱患、改善基礎設施和公共服務(wù)設施需要加建附屬設施的，應當滿(mǎn)足城市規劃、環(huán)境保護、建筑設計、建筑節能及消防安全等規范的要求。
2.功能調整。改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結構。功能調整類(lèi)更新項目應符合國土空間規劃和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，優(yōu)先滿(mǎn)足增加公共空間和產(chǎn)業(yè)轉型升級的需要。為消除安全隱患或改善基礎設施和公共服務(wù)設施的，可以加建附屬設施，但應當滿(mǎn)足環(huán)境保護、建筑設計、建筑節能及消防安全等規范的要求。
3.拆除重建。在通過(guò)其他方式難以實(shí)現城市功能與環(huán)境改善的情況下，拆除現狀建筑物重新進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。拆除重建類(lèi)更新項目應當充分論證拆除必要性，征得相關(guān)權利主體同意，嚴格按照城市更新單元規劃、城市更新年度計劃的規定實(shí)施，并優(yōu)先保障公共利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
（二）城市更新實(shí)施策略。歷史城區、老舊小區、舊工業(yè)區、城中村應分類(lèi)采取差異化更新策略。
1.歷史城區。按照文物保護法、風(fēng)貌保護條例等法律法規要求，落實(shí)歷史文化保護控制線(xiàn)，保護好歷史文化資源，嚴格控制新建建筑體量、高度和形態(tài)，延續歷史城區總體風(fēng)貌格局，通過(guò)功能調整、提升，激發(fā)城區活力。
2.老舊小區。嚴禁大拆大建，采取漸進(jìn)式、精細化的微更新，通過(guò)修繕?lè )课萁ㄖ?、完善基礎設施、增加開(kāi)放空間等，提升社區環(huán)境品質(zhì)。
3.舊工業(yè)區。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局規劃要求，落實(shí)工業(yè)區塊控制線(xiàn)，嚴控工業(yè)用地擅自調整用途，穩定和保障工業(yè)用地規模比例，滿(mǎn)足戰略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間。允許適度配套必要的生活和生產(chǎn)服務(wù)設施，體現產(chǎn)城融合。
4.城中村。通過(guò)優(yōu)化空間結構、轉換集體建設用地性質(zhì)、完善設施服務(wù)等方式，將城中村改造為城市社區或其他功能空間，實(shí)現其向城市的有效融入。
四、加強實(shí)施規劃和計劃
（一）城市更新規劃體系。圍繞國土空間規劃體系構建，健全“專(zhuān)項規劃-更新單元規劃”的城市更新規劃體系。
1.城市更新專(zhuān)項規劃。依據國土空間總體規劃，銜接國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃，整合城鎮低效建設用地再開(kāi)發(fā)規劃成果，制定城市更新專(zhuān)項規劃，明確全市城市更新的重點(diǎn)區域及其更新方向、目標、時(shí)序、總體規模和更新策略。各區政府可根據需要，結合本區實(shí)際，編制轄區內城市更新專(zhuān)項規劃。
2.劃定城市更新單元。區政府負責根據控制性詳細規劃，結合城市更新專(zhuān)項規劃，科學(xué)劃定城市更新單元。
（1）區域調查評估。城市更新應當進(jìn)行區域調查評估，征求相關(guān)管理部門(mén)、利益相關(guān)人和社會(huì )公眾的意見(jiàn)，統籌城市發(fā)展和民生訴求，論證城市更新必要性和可行性。
（2）明確更新單元。城市更新單元應當按照街區街坊尺度，保證基礎設施和公共服務(wù)設施相對完整，綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權邊界等因素，劃定相對成片的區域。一個(gè)城市更新單元可以包括一個(gè)或者多個(gè)城市更新項目。
3.城市更新單元規劃。城市更新單元規劃是管理城市更新活動(dòng)的基本依據，應當依據控制性詳細規劃制定，依法按程序進(jìn)行社會(huì )公示、征求意見(jiàn)。城市更新單元規劃應當包括以下內容：
（1）城市更新單元范圍內應當配置的基礎設施和公共服務(wù)設施的類(lèi)型和規模，其他用地的功能、產(chǎn)業(yè)方向及布局；
（2）城市更新項目的具體范圍、更新目標、更新方式和規劃控制指標；
（3）城市更新項目時(shí)序安排、資金來(lái)源、利益平衡等；
（4）城市更新單元內城市設計指引；
（5）其他應當由城市更新單元規劃予以明確的內容。
城市更新單元規劃符合控制性詳細規劃各項控制指標要求的，由市自然資源和規劃部門(mén)批準后實(shí)施；城市更新單元規劃對控制性詳細規劃強制性?xún)热葑鞒稣{整的，由市自然資源和規劃部門(mén)報市國土空間規劃委員會(huì )審議通過(guò)后，同步調整控制性詳細規劃并報市政府批準。對于尚未批復控制性詳細規劃且亟需實(shí)施城市更新的區域，應當在現狀調查研究的基礎上，根據分區規劃或在編控制性詳細規劃確定的各項要求，擬訂城市更新單元規劃，報市政府批準后實(shí)施。城市更新單元規劃的相關(guān)內容應當納入控制性詳細規劃成果。
（二）城市更新年度計劃。各區政府負責組織其相關(guān)職能部門(mén)對轄區內各類(lèi)需要進(jìn)行更新的項目進(jìn)行篩選，對已具備實(shí)施條件的更新項目，征求市政府相關(guān)主管部門(mén)意見(jiàn)后，向市自然資源和規劃部門(mén)申報納入城市更新年度計劃。市自然資源和規劃部門(mén)對各區政府提報的更新項目進(jìn)行統籌后，擬訂城市更新年度計劃，報市國土空間規劃委員會(huì )審議通過(guò)后，按照規定程序向社會(huì )公示。確有需要時(shí)，城市更新年度計劃可以按照上述報批程序進(jìn)行調整。
五、明確實(shí)施方案和主體
（一）城市更新實(shí)施方案。各區政府應當安排其相關(guān)職能部門(mén)，選取一流的策劃、設計、運營(yíng)團隊，根據城市更新年度計劃組織編制城市更新項目實(shí)施方案。實(shí)施方案應當包括更新方式、實(shí)現途徑、建設方案、運營(yíng)方案、資金來(lái)源和平衡方案等內容。實(shí)施方案應當緊密結合城市發(fā)展功能定位和主導產(chǎn)業(yè)，以城市更新單元規劃為指引，堅持策劃、設計、運營(yíng)的整體性、系統性、協(xié)同性，優(yōu)化資源配置，充分利用政策支持，實(shí)施一片，提升一片。實(shí)施方案報區政府批準后組織實(shí)施。
（二）城市更新實(shí)施主體。城市更新實(shí)行主體多元化，根據城市更新單元或更新項目實(shí)際情況，可以按照下列情形確定實(shí)施主體：
1.政府按規定確定實(shí)施主體。主要包括政府平臺公司，保障性住房（人才住房）專(zhuān)營(yíng)機構，政府招標確定的土地一級開(kāi)發(fā)整理單位，或者政府公開(kāi)招拍掛確定的市場(chǎng)主體等。
2.土地使用權人。主要包括原土地使用權人（含原土地使用權人收購相鄰土地歸宗的情形），多個(gè)原土地使用權人組成的聯(lián)合體，或者對城市更新單元內多宗土地收購歸宗后實(shí)施整體開(kāi)發(fā)的其他市場(chǎng)主體等。
3.城中村集體經(jīng)濟組織。主要包括城中村居民委員會(huì )、農工商公司，或者其與其他市場(chǎng)主體組建的聯(lián)合體等。
4.其他有利于城市更新項目實(shí)施的主體。
六、完善配套政策
（一）片區統籌政策。各區政府在劃定城市更新單元和編制城市更新實(shí)施方案時(shí)，應當統籌考慮項目?jì)雀髦黧w利益分配機制，力爭更新項目自身收支平衡。鼓勵將老舊小區與相鄰的舊廠(chǎng)區、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉換等項目捆綁統籌，做到項目?jì)炔拷y籌搭配，實(shí)現自我平衡。有條件的，也可將城市更新項目與不相鄰的城市建設或改造項目跨片區組合，實(shí)現資金平衡。
（二）復合利用政策。探索“工業(yè)+科研”“工業(yè)+公共服務(wù)”等功能適度混合的土地利用政策。同一宗土地兼容兩種以上用途的，依據不同用途分別確定土地價(jià)格和供應方式。主用途可以依據建筑面積占比或功能重要性確定。鼓勵產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)、行業(yè)骨干企業(yè)將工業(yè)用地調整為商務(wù)金融用地建設企業(yè)總部，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展。
（三）拆除重建類(lèi)城市更新土地利用政策。區分城市更新實(shí)施主體，探索運用多種土地利用方式，推動(dòng)城市更新模式創(chuàng )新。
1.政府收儲改造。國有土地劃撥決定書(shū)、國有土地使用權有償使用合同明確規定或者約定應由政府收回的土地，政府或政府委托有關(guān)單位按規定實(shí)施土地一級開(kāi)發(fā)整理騰空納入儲備的土地，政府收回（收購）用于集中建設保障性住房（含人才住房）的土地，由政府按規定統一供應。
2.土地使用權人改造。除法律法規另有規定，或國有土地劃撥決定書(shū)、國有土地使用權有償使用合同明確規定或者約定應由政府收回外，原土地使用權人可通過(guò)自主、聯(lián)營(yíng)、入股、出租、轉讓等多種方式進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。原土地使用權人可收購相鄰低效用地歸宗后，實(shí)施整體改造。原土地使用權人分散的，可組建聯(lián)合體實(shí)施再開(kāi)發(fā)。鼓勵各類(lèi)市場(chǎng)主體依法取得相鄰多宗低效用地進(jìn)行歸宗后，實(shí)施整體再開(kāi)發(fā)。符合協(xié)議出讓條件的，土地可以依法采取協(xié)議補地價(jià)方式辦理相關(guān)手續，土地使用年限按法定最高年限重新計算。
3.城中村集體經(jīng)濟組織改造。再開(kāi)發(fā)項目涉及城中村集體建設用地（含“農轉非”國有土地）的，在符合規劃、用途管制和尊重群眾意愿的前提下，依法征收（補償）后，可由農村集體經(jīng)濟組織自行或引入社會(huì )投資主體參與再開(kāi)發(fā)，土地可以依法采取協(xié)議方式辦理相關(guān)手續，也可由政府統一按規定供應。城中村在保留集體土地所有權性質(zhì)不變的前提下實(shí)施再開(kāi)發(fā)的，屆時(shí)按照國家關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的有關(guān)規定辦理。城中村集體建設用地征（收）歸國有后由政府統一供應的，農村集體經(jīng)濟組織可優(yōu)先定價(jià)回購經(jīng)營(yíng)性用地上所建房屋（商品住宅除外），納入該組織集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理?；刭徝娣e、價(jià)格等由區政府統一核定，寫(xiě)入土地出讓文件和出讓合同。
（四）地價(jià)政策。以協(xié)議補地價(jià)方式辦理用地手續的城市更新項目，涉及用途、容積率等土地使用條件變更的，應當按規定繳納土地出讓價(jià)款。地價(jià)評估期日以自然資源主管部門(mén)依法受理補繳地價(jià)申請時(shí)點(diǎn)為準，應當繳納的土地出讓價(jià)款按照變更后規劃條件下出讓土地評估地價(jià)與變更前土地使用條件下出讓土地評估地價(jià)（或劃撥土地評估地價(jià)）的差額確定。其中，“工改工”城市更新項目，按規劃提高容積率的，免繳土地出讓價(jià)款。
拆除重建類(lèi)城市更新實(shí)施主體可以依約采用建筑面積分成、移交公益性用地或物業(yè)等方式補繳土地出讓價(jià)款。無(wú)償移交的公益性用地或物業(yè)，應計入補繳土地出讓價(jià)款可扣除的土地開(kāi)發(fā)成本。無(wú)償移交的公益性用地面積或物業(yè)規模由區政府與城市更新實(shí)施主體協(xié)商確定。以協(xié)議補地價(jià)方式辦理用地手續的拆除重建類(lèi)城市更新項目，城市基礎設施配套費按照新增建筑面積征收。
（五）歷史遺留問(wèn)題政策。城市更新項目范圍內違法用地和違法建筑，應當按照有關(guān)法律法規及有關(guān)規定處理后，方可列入更新對象；城市更新項目范圍內未辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，不屬于違法用地或者違法建筑的建筑物、構筑物或者附著(zhù)物，應當按照省、市關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題的有關(guān)規定處理后，方可列入更新對象；城市更新項目涉及“半拉子”工程的，根據項目實(shí)際可采取調整規劃、置換、分割轉讓等方式靈活處置，其中規劃用途、容積率等土地使用條件變更的，可采取協(xié)議補地價(jià)方式辦理相關(guān)用地手續。涉及司法查封的，可按照市中級人民法院與市自然資源和規劃局《關(guān)于進(jìn)一步加強涉地案件司法協(xié)作的意見(jiàn)》（青中法聯(lián)〔2020〕7號）的有關(guān)規定辦理。
（六）歷史文化街區、歷史建筑更新政策。涉及歷史文化街區、歷史建筑的，遵循保護優(yōu)先、合理利用的原則，嚴格按照有關(guān)法律法規規定實(shí)施更新。更新方式以綜合整治和功能調整為主，原則上不得擅自遷移或拆除。歷史文化街區、歷史建筑的更新項目用地，可帶建筑和保護方案公開(kāi)招拍掛出讓?zhuān)渲胁捎谜袠朔绞降?，可按照綜合條件最佳者獲得的原則確定受讓人。
七、強化組織保障
（一）部門(mén)分工協(xié)作。各區政府承擔轄區內城市更新工作的主體責任，負責轄區內城市更新區域調查評估，組織編制更新單元規劃，制定城市更新實(shí)施方案，組織轄區內綜合整治類(lèi)城市更新的實(shí)施，協(xié)調拆除重建類(lèi)城市更新用地的整理，以及市政府安排的城市更新其他工作。市自然資源和規劃部門(mén)負責組織、協(xié)調全市城市更新工作，統籌城市更新的規劃、土地、計劃管理，組織編制市級城市更新專(zhuān)項規劃，負責城市更新過(guò)程中的土地使用權收回、收購、出讓工作，指導區政府編制城市更新單元規劃。市發(fā)展改革部門(mén)負責城市更新相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策指導，統籌安排政府投資的城市更新年度資金。市住房和城鄉建設部門(mén)負責城市更新中老舊小區、城中村、歷史城區改造的政策制定和指導實(shí)施。市政府其他主管部門(mén)依法按照各自職責為城市更新工作提供服務(wù)并實(shí)施管理。
（二）監管服務(wù)。各級各有關(guān)部門(mén)要建立城市更新相關(guān)信息披露機制，切實(shí)保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。參與城市更新的各類(lèi)市場(chǎng)主體未履行承諾的補償安置、基礎設施和公共服務(wù)設施建設等責任的，將依法予以追償，并依法將其失信行為納入土地市場(chǎng)誠信體系，實(shí)施聯(lián)合懲戒。
本意見(jiàn)適用于市南區、市北區、李滄區，青島西海岸新區和其他區市可參照執行。本意見(jiàn)自2021年6月1日起施行，有效期至2026年5月31日。
青島市人民政府
2021年4月19日
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