杭政辦函〔2023〕21號《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)







杭政辦函〔2023〕21號

各區、縣（市）人民政府，市政府各部門(mén)、各直屬單位：

為進(jìn)一步嚴格保護耕地，優(yōu)化國土空間，高效配置資源，推進(jìn)城鄉統籌，促進(jìn)共同富裕，根據《浙江省人民政府關(guān)于跨鄉鎮開(kāi)展土地綜合整治試點(diǎn)的意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2022〕32號）等文件精神，經(jīng)市政府同意，現就我市高質(zhì)量開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）總體目標。

深入貫徹黨的二十大精神，堅持最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，把開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)工作，作為我市高質(zhì)量發(fā)展爭當共同富裕示范區城市范例的重要抓手、促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展有機更新的重要機遇和化解空間資源土地要素瓶頸制約的重要路徑，有效破解耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等問(wèn)題，加快繪就空間集聚、要素匯聚、耕地連片、產(chǎn)業(yè)興旺、共同富裕、全域美麗的現代版富春山居圖，打造具有杭州辨識度的國土空間現代化治理標志性成果，在“兩個(gè)先行”中奮力展現頭雁風(fēng)采。

到2027年，全市開(kāi)展土地綜合整治項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)整治項目）60個(gè)以上，土地綜合整治項目區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項目區）面積達到300萬(wàn)畝以上，其中跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)試點(diǎn)項目）15個(gè)以上。項目區和其他零星整治項目共計產(chǎn)生城鄉建設用地增減掛鉤指標1.4萬(wàn)畝以上，低效用地再開(kāi)發(fā)5萬(wàn)畝以上，盤(pán)活存量建設用地7.2萬(wàn)畝以上，新建和改造提升“百千萬(wàn)”集中連片永久基本農田（含高標準農田）30萬(wàn)畝以上，墾造新增耕地（含旱地改水田）4.7萬(wàn)畝以上。項目區范圍內的各項具體目標任務(wù)，將依據省下達任務(wù)結合杭州實(shí)際另行細化分解。

（二）基本原則。

1.堅持規劃引領(lǐng)。以國土空間規劃為引領(lǐng)，有序開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)工作，推進(jìn)山水林田湖草系統治理，不斷提升國土空間治理現代化水平。

2.堅持保護耕地。采取“長(cháng)牙齒”的硬措施，嚴格保護耕地和永久基本農田，堅決遏制“非農化”、防止“非糧化”，提升耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護能級。

3.堅持生態(tài)優(yōu)先。厚植杭州獨特生態(tài)資源優(yōu)勢，尊重自然、順應自然、保護自然，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，通過(guò)跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷趨好。

4.堅持以人為本。牢牢守住群眾利益底線(xiàn)，從群眾意愿和需求出發(fā)，突出問(wèn)題導向，推動(dòng)共富單元和城鄉風(fēng)貌建設，切實(shí)增強人民群眾獲得感、幸福感。

二、整治任務(wù)

（三）耕地優(yōu)化提升。以破解耕地碎片化問(wèn)題為重點(diǎn)，統籌推進(jìn)“百千萬(wàn)”永久基本農田集中連片整治和高標準農田建設，將項目區內土地綜合整治區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)整治區）的永久基本農田100%建成高標準農田。以落實(shí)耕地占補平衡為重點(diǎn)，實(shí)施耕地開(kāi)墾、旱地改水田和農田水利工程等，穩妥推進(jìn)耕地功能恢復，整治后新增耕地面積不少于整治區內原有耕地面積的5%。以解決農業(yè)用地落地難問(wèn)題為重點(diǎn)，以鄉鎮為單位，統籌規劃一定比例設施農用地和農田水利、機耕路等農田基礎設施用地，結合整治工作逐步落實(shí)到位。

（四）村莊優(yōu)化提升。以解決村莊布局無(wú)序問(wèn)題為重點(diǎn)，有序推進(jìn)高山遠山、高速高鐵航空、地質(zhì)災害隱患地區村莊以及“空心村”、零星農居點(diǎn)的搬遷集聚，實(shí)施城中村、城郊村拆遷改造，實(shí)現農村建設用地減量。以改善人居環(huán)境品質(zhì)為重點(diǎn)，實(shí)施城鄉環(huán)境和景觀(guān)風(fēng)貌整治，提升干線(xiàn)公路、“四好公路”、水運碼頭作業(yè)區等基礎設施建設水平，推進(jìn)“一老一小”場(chǎng)景營(yíng)造，開(kāi)展“杭派”民居、未來(lái)鄉村和郊野公園建設。以增強農村“造血”功能為重點(diǎn)，按照“盤(pán)活存量為主、適當新增為輔”原則，促進(jìn)“農業(yè)+”三產(chǎn)融合發(fā)展用地，重點(diǎn)保障農業(yè)開(kāi)發(fā)、電子商務(wù)、冷鏈物流、旅游民宿、康養文創(chuàng )等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地。

（五）低效工業(yè)用地、城鎮低效用地整治和優(yōu)化提升。以破解工業(yè)用地低小散問(wèn)題為重點(diǎn)，按照“突出主園、整合多點(diǎn)、減少多區”的原則，推進(jìn)低效工業(yè)用地向開(kāi)發(fā)邊界內和開(kāi)發(fā)區（園區）遷移集聚，入園集聚度達到70%以上。以解決城鎮土地盤(pán)活難問(wèn)題為重點(diǎn)，將城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)、城中村和老舊小區改造、“三改一拆”、未來(lái)社區和美麗城鎮建設等有機結合，配套完善土地收儲機制，促進(jìn)土地要素有序流動(dòng)。以提高土地利用績(jì)效為重點(diǎn)，探索土地短期利用、工業(yè)綜合利用等方式，提高土地開(kāi)發(fā)利用效率。

（六）生態(tài)保護修復優(yōu)化提升。加強對水源涵養區、自然保護地等重要生態(tài)空間和錢(qián)塘江兩岸、高速高鐵航空視野等景觀(guān)廊道的生態(tài)保護，以及對礦山地質(zhì)隱患、水土流失、生態(tài)系統退化等現象的修復。因地制宜開(kāi)展清潔田園、違建整治、美麗鄉村、河湖水系治理、濕地修復、小流域整治，以及廢棄礦山修復和森林植被恢復等工程，落實(shí)水域、林地占補平衡，提升區域生物多樣性。綜合提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，協(xié)同優(yōu)化鄉村水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間，強化鄉村風(fēng)貌管控和歷史文化傳承，勾勒好鄉村“天際線(xiàn)”，凸顯鄉村美學(xué)價(jià)值。

三、推進(jìn)機制

（七）構建整治規劃體系。構建完善以國土空間規劃體系為基礎、逐級傳導、面向實(shí)施的土地綜合整治專(zhuān)項規劃，重點(diǎn)突出跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)工作，包括市級整治規劃綱要、區縣（市）整治規劃、整治片區規劃和年度實(shí)施計劃。市規劃和自然資源局負責編制全市整治規劃綱要，銜接本級國土空間總體規劃。區、縣（市）負責編制本級整治規劃，銜接本級國土空間總體規劃，報市政府審批；負責編制整治片區規劃和年度實(shí)施計劃，銜接所涉范圍詳細規劃，報市土地綜合整治工作領(lǐng)導小組審定。確需調整永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界以及縣鄉級國土空間規劃和相關(guān)詳細規劃的，按規定程序報批。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府]

（八）完善整治實(shí)施機制。市規劃和自然資源局負責制定全市土地綜合整治行動(dòng)計劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行動(dòng)計劃），以跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)工作為重點(diǎn)，研究制定整治政策，分解下達目標任務(wù)；審查全市整治項目實(shí)施方案、永久基本農田布局調整方案、相關(guān)規劃調整方案等；做好整治項目的市級整體驗收、年度績(jì)效評價(jià)及其他相關(guān)工作。區、縣（市）政府作為責任主體，負責全面落實(shí)細化行動(dòng)計劃；做好整治項目的調查、評估、立項等前期工作；編制、審查本級整治項目實(shí)施方案、永久基本農田布局調整方案、相關(guān)規劃調整方案；做好整治項目實(shí)施、績(jì)效評價(jià)、本級驗收及后期長(cháng)效管護等各項工作。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府]

（九）探索多元投資方式。建立跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)招商引資項目?jì)鋷?，加大推介力度。支持市和區、縣（市）屬?lài)Y國企與社會(huì )化資本共同參與土地綜合整治開(kāi)發(fā)，鼓勵通過(guò)指標收購、生態(tài)補償、運營(yíng)管護、配套產(chǎn)業(yè)用地等方式激發(fā)社會(huì )資本動(dòng)力。依法依規探索實(shí)施“融資+工程總承包”“工程總承包+后續運營(yíng)”“融資+工程總承包+后續運營(yíng)”等一體化推進(jìn)方式。對屬于同一行業(yè)主管部門(mén)且具備統一施工條件的試點(diǎn)項目，可對相關(guān)子項目及整治后土地利用進(jìn)行統一招投標，提高實(shí)施效率和建設質(zhì)量。[責任單位：市規劃和自然資源局、市發(fā)改委、市國資委，各區、縣（市）政府]

四、政策措施

（十）優(yōu)先落實(shí)永久基本農田保護。每個(gè)試點(diǎn)項目需建成１個(gè)以上“百千萬(wàn)”永久基本農田集中連片工程，重點(diǎn)推進(jìn)永久基本農田和高標準農田協(xié)同建設。優(yōu)化永久基本農田布局，按照“量入為出、先補后調”的原則，先通過(guò)土地綜合整治在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外形成集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地，再對城鎮開(kāi)發(fā)邊界內碎片化永久基本農田和城鄉建設確實(shí)難以避讓的“開(kāi)天窗”永久基本農田進(jìn)行優(yōu)化調整。原則上調整規?？刂圃陧椖繀^內永久基本農田面積的3%以?xún)?，最高不超過(guò)5%；在有足額優(yōu)質(zhì)補劃資源的前提下，少數項目確需突破的，應報經(jīng)省級以上自然資源部門(mén)批準，新增永久基本農田面積不得少于調整面積的5%。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局）

（十一）優(yōu)化城鄉空間布局。在試點(diǎn)項目區建設用地總量不增加的前提下，對城鎮開(kāi)發(fā)邊界外存量建設用地復墾產(chǎn)生的規劃新增指標，可置換到城鎮開(kāi)發(fā)邊界彈性發(fā)展區內使用，并允許實(shí)施土地征收成片開(kāi)發(fā)。允許農村建設用地因地制宜復墾為林地、濕地、水域等生態(tài)用地，盤(pán)活等量相應指標，其中復墾為水域的應征得有關(guān)部門(mén)同意。建立并完善耕地“進(jìn)出平衡”制度，允許零散耕地、園地、林地、其他農用地之間進(jìn)行空間置換，優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構。允許近年來(lái)已實(shí)施土地綜合整治工程的區域，深化提升后納入試點(diǎn)項目。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市林水局）

（十二）保障鄉村振興用地。支持各區、縣（市）結合鄉村詳細規劃編制，在整治區內的集中連片耕地周邊，按照不高于集中連片耕地面積5‰的標準，統籌規劃設施農用地或農文旅混合建設用地，鼓勵由整治實(shí)施主體統一建設，規范建筑標準和風(fēng)貌要求，建成后無(wú)償移交村級集體經(jīng)濟組織管理，并通過(guò)出租等方式獲取長(cháng)期收益。積極穩妥推進(jìn)貨幣化等多種方式安置，逐步減少就地安置，鼓勵引導搬遷農戶(hù)就近向城市、集鎮集聚；鼓勵區、縣（市）政府因地制宜，根據村莊整治搬遷集聚后建設用地節余情況，統籌謀劃“飛地入園”項目和物業(yè)，建立健全利益共享機制，發(fā)展壯大鎮、村集體經(jīng)濟。[責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局，各區、縣（市）政府]

（十三）促進(jìn)低效用地提質(zhì)增效。加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規劃區外零散低效工業(yè)用地整治騰退，按要求落實(shí)工業(yè)用地占補平衡。城鎮開(kāi)發(fā)邊界外合法工業(yè)用地拆除復墾后，對建設用地使用權人可采用貨幣補償或土地（物業(yè)）安置，符合開(kāi)發(fā)區（園區）產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向的項目，建設用地使用權人可申請置換開(kāi)發(fā)區（園區）內最高不超過(guò)同等面積的土地或物業(yè)，置換的土地經(jīng)批準可協(xié)議出讓。符合規劃的存量工業(yè)用地擴容改造驗收后，擴容部分土地可轉換為“工業(yè)+生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”等混合產(chǎn)業(yè)用地。支持符合條件的存量商業(yè)商務(wù)用地有機更新，經(jīng)批準并補繳出讓金后可重新設定出讓年限。整治區內低效用地再開(kāi)發(fā)、納入土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的，單個(gè)片區面積可不作限制性要求。[責任單位：市規劃和自然資源局、市經(jīng)信局，各區、縣（市）政府]

（十四）探索生態(tài)修復激勵機制。綜合運用《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）等相關(guān)支持政策，鼓勵社會(huì )資本參與生態(tài)修復，對符合相關(guān)條件的修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權，從事旅游、康養、體育、設施農業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。按政策規定修復廢棄礦山、治理地質(zhì)災害等產(chǎn)生的土石料，疏浚河道產(chǎn)生的淤泥、泥沙，無(wú)償用于原修復工程后仍有剩余的，由各區、縣（市）政府依托公共資源交易平臺進(jìn)行處置，并保障修復主體合理收益。探索開(kāi)展生態(tài)修復產(chǎn)品價(jià)值核算，建設生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉化平臺，積極推進(jìn)核算結果運用，完善生態(tài)保護補償機制。（責任單位：市發(fā)改委、市規劃和自然資源局、市林水局、市生態(tài)環(huán)境局）

（十五）加大資金整合支持力度。推進(jìn)涉農資金統籌用于鄉村地區土地綜合整治，支持鄉村地區開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)。鼓勵各地加強土地出讓收入用于農業(yè)農村資金的統籌使用，提高資金綜合效益。在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，用好地方政府專(zhuān)項債券，加大對符合專(zhuān)項債券條件的重點(diǎn)項目支持力度；支持金融機構加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng )新力度，以市場(chǎng)化方式用好金融工具，創(chuàng )新投融資體制機制，撬動(dòng)更多社會(huì )資本投入。探索在土地出讓公告中單列一級開(kāi)發(fā)成本，專(zhuān)項用于試點(diǎn)項目土地前期開(kāi)發(fā)資金。[責任單位：市財政局、市發(fā)改委、市地方金融監管局、市規劃和自然資源局，人行杭州中心支行，各區、縣（市）政府]

（十六）強化試點(diǎn)激勵。將跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)開(kāi)展情況納入土地綜合整治相關(guān)激勵政策。開(kāi)展市級土地綜合整治工作年度績(jì)效評估，對先進(jìn)區、縣（市）政府給予一定數量的新增建設用地計劃指標獎勵；開(kāi)展市級土地綜合整治示范工程評選，對精品工程給予一定數額的資金獎勵，并在此基礎上推薦申報省級精品工程；開(kāi)展市級永久基本農田、高標準農田和糧食生產(chǎn)功能區“三合一”建設年度績(jì)效評估，對先進(jìn)區、縣（市）政府給予一定數額的資金獎勵；對于永久基本農田周邊的農用地、零散耕地、建設用地復墾地塊，整治提升后納入永久基本農田儲備庫的，按照《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化創(chuàng )新耕地保護機制促進(jìn)全市共同富裕的實(shí)施意見(jiàn)》（杭政辦函〔2022〕66號）規定優(yōu)先予以統籌。具體指標和資金獎勵辦法由市規劃和自然資源局會(huì )同市財政局另行制定。（責任單位：市財政局、市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局）

五、組織保障

（十七）強化組織領(lǐng)導。成立由市政府主要領(lǐng)導任組長(cháng)的市土地綜合整治工作領(lǐng)導小組（辦公室設在市規劃和自然資源局），統籌組織推進(jìn)全市跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)工作；各區、縣（市）政府相應成立工作領(lǐng)導小組和專(zhuān)班，建立健全上下聯(lián)動(dòng)的工作網(wǎng)絡(luò )。[責任單位：市級有關(guān)單位，各區、縣（市）政府]

（十八）強化數字賦能。依托空間智治平臺，打造完善土地綜合整治應用場(chǎng)景，以項目管理為核心，建立集調查評價(jià)、分析研判、監測預警、績(jì)效評估于一體的應用體系，并與“耕地智?！薄皦ㄔ焯豳|(zhì)”等系統多跨協(xié)同，充分發(fā)揮“田長(cháng)制”作用，實(shí)現對試點(diǎn)項目的全生命周期監管。（責任單位：市規劃和自然資源局、市數據資源局）

（十九）強化監督考核。建立完善土地綜合整治工作考核監管機制，每年制定年度計劃，實(shí)施績(jì)效評估，評估結果納入耕地保護責任目標考核。完善協(xié)同聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題交辦、例會(huì )推進(jìn)、績(jì)效晾曬、宣傳引導等各項推進(jìn)機制，壓實(shí)工作責任，確保項目成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)，推進(jìn)一個(gè)、高標準完成一個(gè)。[責任單位：市規劃和自然資源局]

本意見(jiàn)自2023年3月18日起施行，有效期至2027年12月31日，由市規劃和自然資源局負責牽頭組織實(shí)施。

杭州市人民政府辦公廳

2023年2月15日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量開(kāi)展跨鄉鎮土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn).pdf

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