杭政辦函〔2022〕66號《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化創(chuàng )新耕地保護機制促進(jìn)全市共同富裕的實(shí)施意見(jiàn)》

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化創(chuàng )新耕地保護機制促進(jìn)全市共同富裕的實(shí)施意見(jiàn)







杭政辦函〔2022〕66號

各區、縣（市）人民政府，市政府各部門(mén)、各直屬單位：

為優(yōu)化、創(chuàng )新耕地保護機制，努力開(kāi)創(chuàng )耕地保護新局面，推動(dòng)我市高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕，經(jīng)市政府同意，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）總體目標。認真貫徹習近平總書(shū)記“實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地”的重要指示精神，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護、糧食安全和共同富裕的決策部署，加強耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，實(shí)行耕地管控、建設、激勵多措并舉，實(shí)現耕地管控更加有效、空間配置更加高效、資源利用更加集約、產(chǎn)業(yè)保障更加精準的目標，為全市高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區城市范例提供更加堅實(shí)的保障。

（二）基本原則。

——堅持市域統籌，加強協(xié)調。切實(shí)加強國土空間資源的市域統籌，促進(jìn)市域資源要素更好流動(dòng)，以更好的發(fā)展促進(jìn)更優(yōu)的保護。

——堅持綠色本底，優(yōu)先保護。嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，依據各地自然資源稟賦和國土空間規劃定位，因地制宜開(kāi)展農田建設，發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)，統籌優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間。

——堅持節約集約，優(yōu)化結構。在資源要素緊約束背景下，強化節約集約，充分挖掘潛力空間，不斷優(yōu)化存量建設用地結構，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

——堅持改革創(chuàng )新，試點(diǎn)先行。適應經(jīng)濟發(fā)展新形勢，突出問(wèn)題導向，穩妥開(kāi)展各項改革創(chuàng )新舉措試點(diǎn)，不斷完善耕地保護制度等各項政策體系。

二、創(chuàng )新耕地保護補償機制

（三）優(yōu)化耕地保護補償激勵機制。結合各區、縣（市）耕地保護實(shí)績(jì)實(shí)效，按照年度耕地保護責任目標考核等次，統籌設定耕地保護補償資金分配系數，對存在“非農化”“非糧化”及長(cháng)期拋荒情況的耕地不納入補償范圍，確保資金向種植糧食的優(yōu)質(zhì)耕地和耕地保護績(jì)效好的區、縣（市）傾斜。加大耕地保護資金補償力度，市級補償標準不低于省級，并在不超出資金總量的前提下，對種植水稻的永久基本農田的補償上浮50%。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市財政局）

（四）建立永久基本農田保護補償機制。遵循“統一收取、統籌支付”原則，市級統籌建立永久基本農田保護補償機制。結合“三區三線(xiàn)”劃定，在本輪國土空間規劃期內，由永久基本農田保護率未達到全市平均水平的地區按年度繳納補償費用，對承擔更重永久基本農田保護任務(wù)的區、縣（市）予以補償。具體補償辦法由相關(guān)部門(mén)另行制定。[責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局、市農業(yè)農村局，各區、縣（市）政府]

三、強化耕地保護市域統籌

（五）統籌安排耕地功能恢復任務(wù)。各地要切實(shí)落實(shí)耕地保護目標，按照國家下達的耕地功能恢復任務(wù)，以5年為一個(gè)周期制定工作計劃，穩妥有序開(kāi)展耕地功能恢復工作。允許有條件的區、縣（市）在完成自身任務(wù)的情況下，為其他區、縣（市）有償承擔部分耕地功能恢復任務(wù)，有償恢復的指導價(jià)格參照國家明確的耕地保護責任缺口補償標準，并考慮全市上一年度規上工業(yè)畝均稅收等因素確定。鼓勵同步開(kāi)展糧食生產(chǎn)功能區和高標準農田建設，對同步建成糧食生產(chǎn)功能區和高標準農田的耕地，可適當提高補償標準。[責任單位：各區、縣（市）政府，市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局]

（六）試行永久基本農田儲備庫市域統籌機制。在本輪國土空間規劃期內，以區、縣（市）為單元，劃定永久基本農田儲備區，并納入永久基本農田儲備庫管理。市級直接統籌各區、縣（市）儲備庫中質(zhì)量等級符合補劃條件的耕地的30%，用于市重大建設項目補劃。鼓勵在納入永久基本農田儲備庫中的耕地上建設糧食生產(chǎn)功能區、高標準農田，促進(jìn)規劃實(shí)施階段永久基本農田、高標準農田、糧食生產(chǎn)功能區空間聚集。適時(shí)建立永久基本農田、高標準農田和糧食生產(chǎn)功能區儲備庫統籌聯(lián)動(dòng)機制。在重大建設項目落地時(shí)，允許區縣協(xié)作共同完成永久基本農田、高標準農田和糧食生產(chǎn)功能區的占補平衡。[責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局，各區、縣（市）政府]

（七）規范市域補充耕地調劑機制。耕地占補平衡堅持以“縣級平衡為主、市級統籌為輔、跨市調劑為補充”原則，多渠道籌措補充耕地指標。市級統籌各區、縣（市）20%的報備入庫補充耕地指標，主要用于保障市級以上重點(diǎn)建設區域或重大建設項目，統籌價(jià)格提高至同期跨市調劑價(jià)。對于一年內（含跨年度）能確保報備入庫的補充耕地指標，市級根據臨安區、桐廬縣、淳安縣、建德市等山區4區、縣（市）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)山區4縣）申請，可按合同約定預撥50%的耕地墾造資金。鼓勵存在占補平衡缺口的城區從山區4縣調劑補充耕地指標，價(jià)格不低于同期跨市調劑價(jià)。山區4縣在保障自身建設用地項目占補平衡的基礎上，進(jìn)一步加大力度墾造耕地。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府）]

（八）開(kāi)展示范工程市級獎補。對墾造耕地、建設用地復墾、耕地質(zhì)量提升、“百千萬(wàn)”永久基本農田集中連片整治等各類(lèi)土地整治精品工程，以及全域整治精品工程，市本級予以資金獎勵，并向山區4縣傾斜。具體辦法由相關(guān)部門(mén)另行制定。（責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局）

四、探索建立優(yōu)化林耕布局統籌機制

（九）優(yōu)化造林綠化和土地整治空間。結合本輪國土空間規劃，優(yōu)化完善市域造林綠化和土地整治空間。對第二次、第三次全國國土調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：國土二調、三調）均為非林地，與林權證存在地類(lèi)認定矛盾的地塊，在開(kāi)展逐地逐塊實(shí)地調查核查、取得林權權利人同意和補償到位的前提下，依法依規按照不動(dòng)產(chǎn)登記的規定辦理變更，并按照國土三調確定的地類(lèi)進(jìn)行資源管理和利用。對國土二調、三調均為非林地，但存在其他管理矛盾的地塊，地類(lèi)認定原則上以國土三調為準，按照“實(shí)事求是、穩妥可控”的要求，由區、縣（市）規劃資源部門(mén)與林業(yè)部門(mén)充分征求土地所有權人、承包權人、使用權人的意見(jiàn)，協(xié)商明確有關(guān)政策處理意見(jiàn)后，依法依規進(jìn)行資源管理和利用。（責任單位：市規劃和自然資源局、市林水局）

（十）施行林地、公益林占補跨區域平衡機制。以“縣級平衡為主，全市統籌調劑”為原則，探索開(kāi)展跨區域林地占補平衡機制，由占補雙方根據各自情況協(xié)商具體補償方案，占補平衡指標按規定報省林業(yè)局審核同意后實(shí)施。因建設項目占用省級以上公益林，確實(shí)無(wú)法在本行政區域內補足的，由調出區、縣（市）提出申請，按規定經(jīng)省林業(yè)局協(xié)調跨區域組織調整后，報省政府批準。（責任單位：市林水局）

五、推進(jìn)農村建設用地盤(pán)活利用

（十一）強化規劃編制資金統籌保障。按照“集聚縣城、培育重鎮”的要求，圍繞鄉村振興和一二三產(chǎn)融合發(fā)展，進(jìn)一步強化規劃引領(lǐng)，合理劃分鄉鎮規劃單元，優(yōu)化國土空間格局。加大規劃編制資金統籌支持力度，優(yōu)化規劃編制計劃管理，經(jīng)審核納入市國土空間規劃編制計劃、支持共同富裕的項目，報市政府同意后可按規定使用規劃專(zhuān)項資金。（責任單位：市規劃和自然資源局、市財政局）

（十二）鼓勵閑置宅基地及農房盤(pán)活利用。統籌市農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金，支持各地開(kāi)展閑置宅基地及農房盤(pán)活利用項目建設，根據區、縣（市）閑置宅基地及農房盤(pán)活數量、面積情況和效益情況等，篩選成效顯著(zhù)、具有示范推廣價(jià)值的項目，對區、縣（市）按其財政投入的一定比例予以獎補。堅持依法、自愿、有償、穩妥、審慎原則，采取共享村居、整治利用等方式盤(pán)活閑置宅基地及農房，重點(diǎn)引導進(jìn)城落戶(hù)農民和合法形成的“一戶(hù)多宅”農戶(hù)自愿有償退出宅基地及農房，退出的宅基地及農房由村集體經(jīng)濟組織統一回收，優(yōu)先調劑給本村的無(wú)房戶(hù)或危房戶(hù)，也可用于村內公共事業(yè)建設、鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或進(jìn)行復墾。（責任單位：市農業(yè)農村局、市財政局）

（十三）穩步適度推進(jìn)農村轉移人口市民化。對山區4縣地質(zhì)災害隱患區域、村莊規劃布局禁建區域、高山遠山和人口數量少、農房分散、公共資源共享率低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難區域農戶(hù)，按照“政府引導、農民自愿、靈活安置、確保穩定”的原則，采取整體搬遷與零星搬遷相結合、集中安置與其他安置相結合、保留原有生產(chǎn)資料與推進(jìn)土地山林規模流轉相結合的辦法，基本實(shí)現“愿搬盡搬”。支持各區、縣（市）積極探索不同搬遷形式、安置方式的激勵政策，推動(dòng)農村轉移人口市民化。（責任單位：市發(fā)改委、市農業(yè)農村局、市財政局）

（十四）加大全域土地綜合整治力度。鼓勵山區4縣結合集聚發(fā)展、下山移民等共富工程，以全域土地綜合整治為抓手，銜接詳細規劃編制，提出分年度整治實(shí)施計劃，分區、分類(lèi)、有序推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程。盤(pán)活農村建設用地，盤(pán)活的規劃空間和城鄉建設用地增減掛鉤指標，在市域內調劑使用。（責任單位：市規劃和自然資源局）

六、積極保障農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地

（十五）鼓勵土地經(jīng)營(yíng)權流轉。堅持“依法、自愿、有償”原則，采取委托流轉、土地租賃、谷物計價(jià)、折價(jià)入股、保底分紅等方式流轉土地經(jīng)營(yíng)權。鼓勵和支持農戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權委托給村集體進(jìn)行整村、整組、整畈流轉，實(shí)現土地規模經(jīng)營(yíng)。鼓勵村集體、縣鄉兩級國有平臺對土地經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行預留轉，簽訂意向協(xié)議，建立土地流轉儲備庫。積極探索將土地流轉風(fēng)險納入政策性保險范圍，開(kāi)發(fā)土地流轉風(fēng)險政策性險種。探索將土地流轉風(fēng)險納入農信擔保范圍。（責任單位：市農業(yè)農村局）

（十六）支持農業(yè)“標準地”項目建設。在符合國土空間規劃和農業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規劃基礎上，支持對流轉土地按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，進(jìn)行基礎設施、必要的生產(chǎn)設施等農業(yè)“標準地”建設。各區、縣（市）應優(yōu)先對農業(yè)“標準地”配置一定比例的設施農業(yè)用地和建設用地，用于一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。統籌市農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金，根據各區、縣（市）“標準地”項目實(shí)施面積、完成情況、效益情況等因素，篩選成效顯著(zhù)、具有示范推廣價(jià)值的項目，對區、縣（市）按其財政投入的一定比例予以獎補。鼓勵區、縣（市）加大涉農資金項目整合力度，將高標準農田建設、全域土地綜合整治等基礎設施項目與農業(yè)“標準地”建設一體謀劃、同步實(shí)施。優(yōu)先將現代農業(yè)園區、特色農業(yè)強鎮、冷鏈物流（產(chǎn)地倉）等產(chǎn)業(yè)類(lèi)項目落在農業(yè)“標準地”。（責任單位：市農業(yè)農村局、市財政局）

（十七）預留鄉村振興發(fā)展空間。在本輪國土空間總體規劃中，鄉鎮級規劃可預留5%新增建設用地規模，用于規劃期內不可預見(jiàn)或當前難以落地的建設項目。結合鄉鎮總規和詳細規劃編制，探索制訂新增建設用地規劃預留指標使用辦法，對農業(yè)開(kāi)發(fā)、農產(chǎn)品加工、冷鏈儲運、鄉村旅游、休閑農業(yè)、研學(xué)教育等符合條件的鄉村振興和農村一二三產(chǎn)融合項目，可按規定申請預留新增建設用地。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市文化廣電旅游局）

（十八）審慎穩妥推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)。合理確定集體經(jīng)營(yíng)性建設用地宗地位置、面積、用途、規劃條件等要求，率先在淳安縣開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)，助推共同富裕。由淳安縣政府制定試點(diǎn)方案，根據省政府統一部署依法依規開(kāi)展。（責任單位：市規劃和自然資源局，淳安縣政府）

（十九）加快飛地經(jīng)濟合作步伐。按照“政府主導、自愿協(xié)商、互惠互利”的原則，創(chuàng )新飛地經(jīng)濟合作模式。支持山區4縣與協(xié)作城區合作建設共富產(chǎn)業(yè)飛地、生態(tài)飛地、物業(yè)飛地。每個(gè)產(chǎn)業(yè)飛地統籌保障1500畝建設用地空間，其中納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界集中建設區的，核減750畝永久基本農田保護任務(wù)。經(jīng)雙方協(xié)商，飛出地承擔飛入地永久基本農田保護任務(wù)的，由飛入地按照市級確定的基準價(jià)（參照全市上一年度規上工業(yè)用地畝均稅收等因素確定），將保護補償費用按年度轉移支付給飛出地。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市對口支援和區域合作局）

七、保障措施

（二十）統籌資金使用管理。進(jìn)一步加大資源統籌配置和資金統籌使用力度，規范使用在土地資源要素優(yōu)化過(guò)程中籌集的各類(lèi)資金，強化對全市共同富裕的支持。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市財政局）

（二十一）建立市級指標交易機制。以“空間智治”數字化平臺為基礎，建設市級土地指標交易平臺，將補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、永久基本農田補劃資源統一納入交易平臺，適時(shí)增加耕地功能恢復指標、補充林地、高標準農田和糧食功能區補劃等內容，強化空間資源市場(chǎng)化配置的技術(shù)支撐，促進(jìn)土地要素配置更加高效。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市林水局）

本意見(jiàn)自2022年12月12日起施行，有效期5年。由市規劃和自然資源局、市農業(yè)農村局、市林水局負責牽頭組織實(shí)施。

杭州市人民政府辦公廳

2022年11月11日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

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