宜府辦字〔2019〕54號《宜春市人民政府辦公室關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核工作的通知》

《宜春市人民政府辦公室關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核工作的通知》







宜府辦字〔2019〕54號

各縣（市、區）人民政府，“三區”管委會(huì )、市政府各部門(mén)：

為貫徹落實(shí)《江西省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實(shí)施意見(jiàn)》（贛府廳發(fā)〔2019〕11號）要求，全面推行我市行政規范性文件（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規范性文件）合法性審核工作，有效推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設，提高政府治理能力，現就有關(guān)事項通知如下。

一、提高認識，切實(shí)增強做好規范性文件合法性審核工作的責任感和緊迫感

全面推行規范性文件合法性審核機制，是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求的重要舉措，是從源頭上防止違法文件出臺、促進(jìn)行政機關(guān)依法行政的重要抓手，對于維護國家法制統一、政令暢通，保障公民、法人和其他組織合法權益，增強行政機關(guān)公信力和執行力，建設人民滿(mǎn)意的法治政府具有重要意義。贛府廳發(fā)〔2019〕11號文件明確要求各地將規范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容和法治政府考評指標體系，但目前我市規范性文件制定主體不清，合法性審核范圍、主體、程序、職責和責任不明晰等問(wèn)題仍不同程度存在。為此，各地、各部門(mén)要切實(shí)提高政治站位，從全面推進(jìn)依法治國、建設法治政府和維護法制統一的高度，充分認識規范性文件合法性審核的重要性，進(jìn)一步明確規范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責和責任，建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，落實(shí)審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規范性文件均經(jīng)過(guò)合法性審核，保證規范性文件合法有效。

二、建章立制，嚴格落實(shí)規范性文件合法性審核工作主體責任和操作規程

（一）確定審核范圍

1．制定主體。縣（市、區）人民政府，“三區”管委會(huì )，縣（市、區）人民政府部門(mén)，鄉鎮人民政府和街道辦事處，經(jīng)法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織，是制定規范性文件的主體。臨時(shí)性機構、議事協(xié)調機構、內設機構、未經(jīng)法律、法規授權的派出機構不得制定規范性文件。

2．公文種類(lèi)。按照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條規定的公文種類(lèi)，其中決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函、紀要等9類(lèi)公文一般不能成為規范性文件。決定、公告、通告、意見(jiàn)、通知、批復等6類(lèi)公文可以成為規范性文件。除政府規章外，我市行政機關(guān)依照法定權限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的文件，才屬于規范性文件。行政機關(guān)內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會(huì )議紀要、工作方案、規劃計劃、請示報告、表彰獎懲、人事任免、應急預案、涉密文件、征地補償安置方案及就特定人和特定事項發(fā)布的通知、公告、批復等文件，不納入規范性文件合法性審核范圍。

3．管理事項。制定規范性文件應當從實(shí)際出發(fā)，依法科學(xué)合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務(wù)、行政機關(guān)的權力與責任。凡法律、法規、規章和上級文件已經(jīng)作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發(fā)文。對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)热莸囊宦刹话l(fā)，嚴禁照搬照抄照轉上級文件，以文件“落實(shí)”文件。規范性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環(huán)證明、重復證明、無(wú)謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權、財產(chǎn)權、人格權、勞動(dòng)權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應由市場(chǎng)調節、企業(yè)和社會(huì )自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設置市場(chǎng)準入和退出條件等。

4．有效期限。規范性文件有效期限為5年，標注“暫行”、“試行”的，有效期為2年。有效期限屆滿(mǎn)，規范性文件自行失效。確有必要繼續實(shí)施的，起草單位應當依照有關(guān)規定，在有效期限屆滿(mǎn)前6個(gè)月內進(jìn)行評估，并按照程序由制定機關(guān)重新公布。

（二）明確審核主體

各級人民政府及其部門(mén)要明確具體承擔規范性文件合法性審核工作的部門(mén)或者機構（以下統稱(chēng)審核機構）。以市人民政府或者市政府辦公室名義印發(fā)的規范性文件，或者市政府部門(mén)起草，報請市政府批準后以部門(mén)名義印發(fā)的規范性文件，由市司法行政部門(mén)進(jìn)行審核。以縣（市、區）人民政府或者其辦公機構名義印發(fā)的規范性文件，或者縣（市、區）政府部門(mén)起草，報請本級政府批準后以部門(mén)名義印發(fā)的規范性文件，由縣（市、區）人民政府確定的審核機構進(jìn)行審核。起草單位報送政府審核機構審核前，應當先由起草單位審核機構進(jìn)行審核，出具合法性審核意見(jiàn)?？h（市、區）人民政府部門(mén)制定的規范性文件，由本部門(mén)審核機構進(jìn)行審核。鄉鎮人民政府和街道辦事處制定的規范性文件，由其負責審核的機構或者人員進(jìn)行審核。

（三）規范審核程序

1．材料報送。起草單位報送的審核材料，應當包括文件送審稿及其說(shuō)明，制定文件所依據的法律、法規、規章和上級文件規定，征求意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況，本單位的合法性審核意見(jiàn)，以及針對不同審核內容需要的其他材料等。起草單位起草文件依據的法律、法規、規章和上級文件規定應當具體到條款、段落，將所引用的條款、段落與該文件送審稿的具體內容相對應，起草單位引用的依據應當有效、準確；如有必要，審核機構可以要求起草單位提供依據的文本，或對依據引用情況作出說(shuō)明。制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的規范性文件的，起草單位還應當提交征求相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )意見(jiàn)及意見(jiàn)采納的情況。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營(yíng)行為規范、資質(zhì)標準等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的規范性文件的，起草單位還應當按照有關(guān)規定提交公平競爭審查結論。涉及重大行政決策的規范性文件，起草單位還應當提交風(fēng)險評估報告。對專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的規范性文件，起草單位還應當提交組織相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家進(jìn)行論證的結論意見(jiàn)。涉及機構編制事項的規范性文件，起草單位應當先行征求機構編制部門(mén)的意見(jiàn)。

2．程序銜接。以政府或者其辦公機構名義印發(fā)的規范性文件，或者由政府部門(mén)起草，報請本級人民政府批準后以部門(mén)名義印發(fā)的規范性文件，起草單位應當將文件送審稿及有關(guān)材料報送政府辦公機構，政府辦公機構要對材料的完備性、規范性進(jìn)行審查。符合要求的，轉送審核機構審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規定時(shí)間內補充材料或書(shū)面說(shuō)明情況后轉送審核機構審核。

3．審核時(shí)限。除為了預防、應對和處置突發(fā)事件，或者執行上級機關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實(shí)施規范性文件等外，合法性審核時(shí)間從送審材料齊備后計算一般不少于5個(gè)工作日，最長(cháng)不超過(guò)15個(gè)工作日。起草單位按照審核機構要求補充材料、說(shuō)明情況以及提供依據的文本或對依據引用情況作出說(shuō)明的時(shí)間不計入合法性審核時(shí)限。起草單位根據合法性審核意見(jiàn)修改后再次送審核機構進(jìn)行審核的，審核時(shí)限重新計算。

（四）落實(shí)審核職責

審核機構應當認真履行審核職責，對文件的制定主體、程序、有關(guān)內容是否合法進(jìn)行審核。嚴格審核以下內容：制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權或者超越法律法規規章的授權范圍；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定；是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項，是否增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環(huán)證明、重復證明、無(wú)謂證明的內容；是否存在沒(méi)有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒(méi)有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規范性文件制定程序。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書(shū)面審核意見(jiàn)。審核機構對規范性文件進(jìn)行審核時(shí)，需要起草單位作出說(shuō)明、提供依據、補充材料、協(xié)助工作的，起草單位應當積極配合，并在規定期限內予以答復和辦理。起草單位應當根據合法性審核意見(jiàn)對規范性文件作必要的修改或者補充，并將意見(jiàn)的采納情況向審核機構反饋；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見(jiàn)的，應當在提請制定機關(guān)審議時(shí)詳細說(shuō)明理由和依據。

（五）強化審核責任

要充分發(fā)揮合法性審核機制對確保規范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見(jiàn)、會(huì )簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見(jiàn)導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責任人員的責任。起草單位未嚴格履行本單位審核職能或者在提請審核過(guò)程中失職、缺位導致規范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責任人員的責任。審核機構未嚴格履行審核職責，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責任人員的責任。

三、創(chuàng )新方式，建立健全規范性文件合法性審核工作機制和平臺

（一）建立健全審核工作機制

審核機構可以根據工作需要，采用多種方式進(jìn)行合法性審核。對影響面廣、情況復雜、社會(huì )關(guān)注度高的規范性文件，如審核過(guò)程中遇到疑難法律問(wèn)題，要在書(shū)面征求意見(jiàn)的基礎上，采取召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等方式聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)。要建立健全專(zhuān)家協(xié)助審核機制，充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)、公職律師和有關(guān)專(zhuān)家作用。必要時(shí)，審核機構可以要求起草單位或者自行委托第三方進(jìn)行評估論證。采取上述召開(kāi)座談會(huì )、論證會(huì )和評估論證等方式聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)的，所用時(shí)間不計入合法性審核時(shí)限。

（二）探索建立審核管理信息平臺

積極探索利用信息化手段推進(jìn)規范性文件合法性審核機制建設，完善合法性審核管理信息平臺，制定建設標準，統一格式、文本等各項要求，做好與公文管理系統和政務(wù)信息公開(kāi)平臺的銜接，實(shí)現電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。建立合法性審核臺賬，對已審核的規范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制，充分利用大數據技術(shù)和資源，加強對審核數據的統計分析，推動(dòng)信息共享和整合，切實(shí)提高審核實(shí)效。

四、強化保障，不斷提升規范性文件合法性審核工作質(zhì)量和水平

（一）加強組織領(lǐng)導。各地、各部門(mén)主要負責同志作為本地區、本部門(mén)規范性文件合法性審核工作第一責任人，要切實(shí)加強對規范性文件合法性審核機制建設工作的領(lǐng)導，聽(tīng)取合法性審核工作情況匯報，及時(shí)研究解決工作中的重要問(wèn)題。要結合本地區、本部門(mén)實(shí)際進(jìn)一步完善工作制度，明確責任，細化具體措施，確保各項工作落實(shí)到位。

（二）注重能力建設。各地、各部門(mén)要高度重視規范性文件合法性審核能力建設，設立專(zhuān)門(mén)工作機構或者明確相關(guān)機構負責合法性審核工作，把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、具有法律專(zhuān)業(yè)背景的人員調整充實(shí)到審核崗位，配齊配強審核工作力量，確保與審核工作任務(wù)相適應。要加強合法性審核人員正規化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設，建立健全定期培訓和工作交流制度，有條件的地方，可以與高等院校合作，多形式開(kāi)展業(yè)務(wù)學(xué)習和進(jìn)修，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。要保障專(zhuān)家咨詢(xún)、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )、第三方評估論證、管理信息平臺建設等合法性審核工作的必要經(jīng)費。

（三）強化指導監督。各地、各部門(mén)要將規范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容，將規范性文件合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系，建立情況通報制度，對工作扎實(shí)、成效顯著(zhù)的予以表?yè)P激勵，對工作開(kāi)展不力的及時(shí)督促整改，對工作中出現問(wèn)題造成不良后果的依紀依法問(wèn)責。各級人民政府對所屬部門(mén)、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)糾正。審核機構要建立健全統計分析、規范指導、溝通銜接、問(wèn)題通報等機制，加強共性問(wèn)題研究，定期向制定機關(guān)、起草單位通報合法性審核情況和存在的問(wèn)題，切實(shí)提高規范性文件質(zhì)量。

2019年6月18日

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