滬委發(fā)〔2020〕13號《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規劃體系并監督實(shí)施的意見(jiàn)》

中共上海市委上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規劃體系并監督實(shí)施的意見(jiàn)








滬委發(fā)〔2020〕13號

國土空間規劃是空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。建立統一的國土空間規劃體系并監督實(shí)施，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，現就建立上海市國土空間規劃體系并監督實(shí)施提出如下意見(jiàn)。

一、明確總體要求

（一）指導思想

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì )精神，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實(shí)際出發(fā)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，全面落實(shí)長(cháng)江三角洲區域一體化發(fā)展國家戰略，實(shí)施好《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》，建立符合中央要求和地方特點(diǎn)、多規合一的上海市國土空間規劃體系并監督實(shí)施，發(fā)揮國土空間規劃在我市規劃體系中的基礎性作用，為發(fā)展規劃落地實(shí)施提供空間保障，形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，全面提升我市國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

（二）總體框架

構建由規劃編制審批體系、實(shí)施監督體系、法規政策體系、技術(shù)標準體系構成的上海市國土空間規劃體系，實(shí)現規劃編制、審批、實(shí)施、監管全過(guò)程管理。

建立空間合一、時(shí)間銜接的規劃編制審批體系?？臻g維度上，分為總體規劃、單元規劃、詳細規劃三個(gè)層次?？傮w規劃層次包括上海市國土空間總體規劃、浦東新區和各郊區國土空間總體規劃、專(zhuān)項規劃（總體規劃層次）。單元規劃層次包括主城區單元規劃、新市鎮國土空間總體規劃、特定政策區單元規劃。詳細規劃層次包括控制性詳細規劃、郊野單元村莊規劃、專(zhuān)項規劃（詳細規劃層次）。時(shí)間維度上，制定國土空間近期規劃、年度實(shí)施計劃，作為分階段實(shí)施國土空間總體規劃的重要依據。

建立責權清晰、系統高效的實(shí)施監督體系。依據國土空間規劃，對所有國土空間實(shí)施用途管制。建設國土空間規劃實(shí)施監督信息系統。建立國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測評估預警機制和實(shí)施監管機制。

建立部門(mén)協(xié)同、銜接配套的法規政策體系。加快制定國土空間規劃相關(guān)地方性法規、政府規章和規范性文件，統籌制定相關(guān)領(lǐng)域配套政策，確保國土空間規劃全面納入法治軌道。

建立行業(yè)領(lǐng)先、統一規范的技術(shù)標準體系。按照國家統一的國土空間規劃技術(shù)標準體系要求，實(shí)施重構性改革，逐步建立符合上海發(fā)展實(shí)際的技術(shù)標準體系。

（三）主要目標

到2020年，基本建立上海市國土空間規劃體系，逐步建立規劃編制審批體系、實(shí)施監督體系、法規政策體系、技術(shù)標準體系；基本完成各級國土空間總體規劃編制，形成國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”；推進(jìn)實(shí)施國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測評估預警機制和績(jì)效考核機制。

到2025年，實(shí)現各級國土空間規劃全覆蓋和國土空間統一用途管制；健全國土空間規劃法規政策體系、技術(shù)標準體系；全面實(shí)施國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測評估預警機制和績(jì)效考核機制。

到2035年，實(shí)現國土空間治理體系和治理能力現代化，基本形成具有世界影響力的社會(huì )主義現代化國際大都市更具活力、更富魅力、更可持續的國土空間格局。

（四）工作原則

1.突出科學(xué)前瞻。對照國際最高標準、最好水平，采用科學(xué)的理念、方法編制和實(shí)施規劃，確保規劃能用、管用、好用。全面落實(shí)國家安全戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略和主體功能區戰略,尊重城鄉發(fā)展規律，增強創(chuàng )新發(fā)展動(dòng)力。堅持以人為本，強化底線(xiàn)約束、內涵發(fā)展、彈性適應，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界和文化保護控制線(xiàn)，提高土地節約集約利用水平，優(yōu)先保障公共服務(wù)設施、基礎設施和公園綠地，提升城市品質(zhì)，深化空間留白機制，為可持續發(fā)展預留空間。

2.強化權威高效。堅持黨管規劃，強化規劃權威。規劃一經(jīng)批復，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規變更。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃。堅持先規劃、后實(shí)施，不得違反國土空間規劃進(jìn)行各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。積極推進(jìn)“放管服”改革，提升管理服務(wù)效能。

3.做到公開(kāi)透明。堅持開(kāi)門(mén)做規劃，強化市、區聯(lián)動(dòng)和部門(mén)協(xié)同；鼓勵社會(huì )參與，激發(fā)市場(chǎng)活力；建立貫穿規劃全過(guò)程的公眾參與機制，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，充分發(fā)揮專(zhuān)家的技術(shù)指導和智庫的決策咨詢(xún)作用。

4.確保協(xié)調有序。強化國土空間規劃在國土空間開(kāi)發(fā)保護中的戰略引領(lǐng)和空間約束作用，銜接好國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃，統籌平衡好各類(lèi)專(zhuān)項規劃和行動(dòng)計劃。

二、全面完成各級國土空間規劃

（一）嚴格實(shí)施已批準的國土空間規劃。各地區、各部門(mén)要嚴格按照已批準的城鄉規劃和土地利用規劃推進(jìn)實(shí)施?！?a href='http://jumpstarthappiness.com/policy/64412.html' title='《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》全文【附PDF版下載】' target='_blank'>上海市城市總體規劃（2017-2035年）》是國務(wù)院批準的省級國土空間總體規劃，要構建規劃實(shí)施監測、評估、維護機制，實(shí)現全過(guò)程管理。市規劃資源局要會(huì )同市統計局實(shí)時(shí)監測規劃指標變化情況，編制年度實(shí)施監測報告，經(jīng)市政府同意后，向社會(huì )公布，并報自然資源部備案。市規劃資源局要會(huì )同市政府有關(guān)部門(mén)定期對規劃實(shí)施情況開(kāi)展評估，編制評估報告，經(jīng)市政府同意后，以市政府名義向社會(huì )發(fā)布，并報市人大常委會(huì )和自然資源部備案。依據實(shí)時(shí)監測和實(shí)施評估情況，經(jīng)市政府同意后啟動(dòng)下層次規劃深化細化、規劃實(shí)施政策機制完善、國土空間近期規劃編制等工作，實(shí)現動(dòng)態(tài)維護。

（二）加快制定主城區單元規劃，強化全球城市核心功能。到2020年，全面完成主城區單元規劃制定，包括各中心城區、各主城片區單元規劃。主城區單元規劃由市規劃資源局會(huì )同相關(guān)區政府組織編制，報市政府審批。各相關(guān)區區委、區政府要加強長(cháng)遠發(fā)展戰略研究，深入落實(shí)“雙增雙減”要求。特定政策區及新城、核心鎮所在街道參照編制單元規劃。

（三）完成新市鎮國土空間總體規劃制定，推進(jìn)城鄉統籌。到2022年，實(shí)現新市鎮國土空間總體規劃全覆蓋。各新市鎮國土空間總體規劃由相關(guān)區政府會(huì )同市規劃資源局組織編制，報市政府審批，成果數據及時(shí)報自然資源部備案。各相關(guān)區區委、區政府要加強各鄉鎮、各領(lǐng)域統籌，各鄉鎮要積極參與，與相關(guān)規劃資源部門(mén)共同承擔好規劃編制工作。

（四）強化控制性詳細規劃的實(shí)施導向，促進(jìn)城市有機更新。城市開(kāi)發(fā)邊界內、城市開(kāi)發(fā)邊界外的其他建設用地區內，編制控制性詳細規劃?？刂菩栽敿氁巹澯筛飨嚓P(guān)區政府、市規劃資源局組織編制，經(jīng)市政府審批后，報市人大常委會(huì )備案。各相關(guān)區區委、區政府要堅持土地節約集約利用，大力推進(jìn)城市更新，完善公共服務(wù)設施，改善城市公共環(huán)境，推動(dòng)城市功能轉型和品質(zhì)活力提升。積極推行社區規劃師制度，提高基層治理水平。

（五）按需編制郊野單元村莊規劃，推動(dòng)鄉村振興戰略實(shí)施。城市開(kāi)發(fā)邊界外的鄉村地區，按照實(shí)際需要編制郊野單元村莊規劃。郊野單元村莊規劃由各相關(guān)鄉鎮政府組織編制，經(jīng)區政府審批后，報市規劃資源局備案。各鄉鎮黨委、政府要統籌鄉村地區各類(lèi)專(zhuān)項規劃，優(yōu)化村莊用地布局，整合近期建設項目和資金安排，有序推進(jìn)鄉村振興戰略實(shí)施。

（六）分類(lèi)制定專(zhuān)項規劃，保障重點(diǎn)任務(wù)和重大工程實(shí)施。專(zhuān)項規劃（總體規劃層次）對全市社會(huì )事業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、歷史文化名城、海洋、產(chǎn)業(yè)等涉及空間利用的內容作出系統性安排；由市有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同市規劃資源局組織編制，報市政府審批。專(zhuān)項規劃（詳細規劃層次）對交通市政基礎設施線(xiàn)性工程、城市開(kāi)發(fā)邊界外和城市開(kāi)發(fā)邊界內控制性詳細規劃未覆蓋地區的各類(lèi)點(diǎn)狀設施以及城市開(kāi)發(fā)邊界外的生態(tài)空間作出統籌安排，明確規劃控制要求；由市有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或相關(guān)區政府會(huì )同市規劃資源局組織編制，報市政府審批?？缡〖壭姓^域、流域的專(zhuān)項規劃，按照國家相關(guān)規定執行。

三、構建國土空間規劃分階段實(shí)施的行動(dòng)規劃機制

（一）滾動(dòng)編制國土空間近期規劃。銜接國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃，每五年滾動(dòng)編制上海市國土空間近期規劃并報市政府審批，分階段落實(shí)《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》確定的目標、指標和各項任務(wù)，做好土地保障和項目?jì)?，引導城市近期建設有序推進(jìn)。

（二）做實(shí)自然資源保護利用年度實(shí)施計劃。依據國土空間近期規劃和市委、市政府年度重點(diǎn)工作，組織制定自然資源保護利用年度實(shí)施計劃。市規劃資源局負責制定土地利用年度實(shí)施計劃和地面沉降年度防治計劃。市農業(yè)農村委、市綠化市容局、市水務(wù)局等部門(mén)分別制定高標準農田、林地綠地、濕地、河湖、海洋等自然資源保護利用年度實(shí)施計劃。建立年度實(shí)施計劃的通報、評估、調整機制，強化項目庫管理。

四、建立全域全要素國土空間管控體系

（一）逐級落實(shí)“四條控制線(xiàn)”管控體系，強化底線(xiàn)約束。通過(guò)國土空間規劃體系，逐級深化落實(shí)《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》劃定的生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界和文化保護控制線(xiàn)及管控要求，在單元規劃層次中實(shí)現精確落地，并錄入上海國土空間基礎信息平臺，作為空間管控的底線(xiàn)要素。生態(tài)保護紅線(xiàn)內嚴格控制一切與保護和修復生態(tài)、提升生態(tài)系統質(zhì)量無(wú)關(guān)的活動(dòng)，禁止農業(yè)開(kāi)發(fā)占用生態(tài)保護紅線(xiàn)內的生態(tài)空間，已有農業(yè)用地要逐步恢復生態(tài)用途，現狀建設用地要逐步退出。永久基本農田保護紅線(xiàn)內實(shí)施最嚴格保護，嚴格限制建設項目隨意占用。城市開(kāi)發(fā)邊界內促進(jìn)建設用地緊湊集約布局，新增城市開(kāi)發(fā)項目和工業(yè)項目在城市開(kāi)發(fā)邊界內建設，且新增工業(yè)項目依據詳細規劃向產(chǎn)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)社區內集聚；城市開(kāi)發(fā)邊界外推進(jìn)建設用地減量和布局優(yōu)化。文化保護控制線(xiàn)內對歷史文化遺產(chǎn)、自然（文化）景觀(guān)和重大文化體育設施集聚區實(shí)施最嚴格保護。深化完善點(diǎn)、線(xiàn)、面結合的城市歷史文化風(fēng)貌保護體系，健全分級分類(lèi)保護管理機制，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護傳承。

（二）明確指標體系管控要求，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。按照“目標—指標—策略（機制）”的基本框架，在《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》確定的核心指標和監測指標基礎上，建立與各層次國土空間規劃相對應的指標體系，自上而下逐級傳導，確保指標可監測、可評估。市有關(guān)部門(mén)要加強行業(yè)指導，及時(shí)跟蹤、督促、反饋指標落實(shí)情況，推動(dòng)規劃有效實(shí)施。各區政府在組織編制國土空間規劃時(shí)，在嚴守約束性指標的前提下，可以因地制宜，增加預期性指標，突出發(fā)展特色。

（三）深化城市設計管控要求，提升城市品質(zhì)。建立貫穿規劃編制、實(shí)施全過(guò)程的城市設計管控體系，在各層次國土空間規劃中，明確相應的城市設計管控要素和具體管控要求，塑造全球城市風(fēng)貌特色。市規劃資源局和各區政府要加強城市主中心、副中心、地區中心以及重要道路、重要河道等重點(diǎn)區域的城市設計，明確空間尺度管控策略及空間標識、城市天際線(xiàn)、重要界面景觀(guān)、城市色彩的城市設計策略，注重村莊風(fēng)貌設計。積極推行土地“帶方案”出讓制度，嚴格按照城市設計管控要求開(kāi)展建設項目管理，提升建筑品質(zhì)和空間品質(zhì)。

五、完善國土空間用途管制制度

（一）分區分類(lèi)制定用途管制規則。對在城市開(kāi)發(fā)邊界內和城市開(kāi)發(fā)邊界外的建設行為，統一實(shí)行“詳細規劃+規劃土地許可+地類(lèi)變更”的管制方式。為提高管理彈性，對在城市開(kāi)發(fā)邊界外的建設行為在綜合考慮項目類(lèi)型、用地規模、建筑高度、環(huán)保要求等要素，制定空間準入清單基礎上，還可以實(shí)行“約束指標+分區準入+地類(lèi)管理”的管制方式。將國有建設用地、集體建設用地、農用地納入全生命周期管理，建立全生命周期監管信息系統，推動(dòng)自然資源有效保護和高質(zhì)量利用。市規劃資源局要會(huì )同市有關(guān)部門(mén)制定用途管制規則，指導督促各區及鄉鎮政府共同落實(shí)用途管制要求。

（二）健全城市開(kāi)發(fā)邊界外用途管制。對城市開(kāi)發(fā)邊界外的建設用地，按照已批準的詳細規劃，辦理建設項目規劃土地許可。對現狀低效建設用地減量化或者未利用地轉為農用地的，按照已批準的詳細規劃，辦理整理復墾立項手續，經(jīng)驗收合格后辦理新增耕地、林地等確認手續。對國土空間規劃中已劃定藍線(xiàn)的河道和水面，試點(diǎn)辦理農用地轉為未利用地手續，及時(shí)做好地類(lèi)變更。按照空間準入清單，對設施農用地以及小型基礎設施、公共服務(wù)設施、農村道路、河道等保障農業(yè)生產(chǎn)和農民生活的用地，無(wú)需辦理農用地轉為建設用地審批手續，由鄉鎮政府向各區規劃資源局和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)同步備案后，仍按照農用地管理。在2035年永久基本農田保護任務(wù)外有序實(shí)施林地建設、濕地生態(tài)修復，按照相關(guān)規定實(shí)地調查，及時(shí)變更地類(lèi)。

（三）優(yōu)化國土空間用途管制審批制度。整合精簡(jiǎn)審批事項和審批流程，依托“多規合一”規劃協(xié)同平臺，推進(jìn)國土空間用途管制審批制度改革，逐步實(shí)現“多審合一”“多證合一”。合并辦理用地預審和選址意見(jiàn)。合并辦理建設用地批準書(shū)和建設用地規劃許可證，劃撥用地項目一并辦理國有土地劃撥決定書(shū)。優(yōu)化建設工程規劃許可證辦理，針對產(chǎn)業(yè)項目探索合并辦理用地規劃許可和工程規劃許可。簡(jiǎn)化鄉村建設規劃許可證辦理。

（四）實(shí)施各類(lèi)用地全生命周期管理。優(yōu)化國有建設用地全生命周期管理，以土地使用合同和劃撥決定書(shū)為載體，確定全要素管理要求，經(jīng)營(yíng)性用地要落實(shí)規劃公共要素，加強物業(yè)持有管理和功能業(yè)態(tài)引導；產(chǎn)業(yè)用地要加強產(chǎn)業(yè)準入、績(jì)效評估和土地退出監管；劃撥用地要加強公益用途管制，明確行業(yè)主管部門(mén)監管職責。完善集體建設用地全生命周期管理，以集體建設用地出讓合同和集體建設用地使用批文為載體，明確集體土地開(kāi)發(fā)利用監管的責任主體、內容標準、程序方式和處置措施。探索農用地全生命周期管理，以自然資源資產(chǎn)核算為載體，以提升耕地、濕地、園地、林地、水域等自然資源的綜合承載能力和生態(tài)功能為目標，細化監管要素、監管標準，探索有效的監管方式。

六、建立國土空間規劃實(shí)施監管和考核機制

（一）嚴格規劃實(shí)施監管。創(chuàng )新監管理念和手段，依托上海國土空間基礎信息平臺，利用上海城市運行管理和應急處置系統等平臺和衛星遙感技術(shù)等信息化手段，加強動(dòng)態(tài)監督預警，構建國土空間規劃實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+監管”體系，及時(shí)發(fā)現國土空間資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、資源粗放利用和突破規劃控制要求的行為并進(jìn)行預警。加強執法監管，建立規劃實(shí)施巡查工作責任制，強化建設項目事前及事中事后監管，健全及時(shí)發(fā)現并查處違法用地和違法建設行為長(cháng)效機制。加強內部監督、層級監督、效能監督、專(zhuān)項監督。拓展社會(huì )監督渠道，引導和鼓勵社會(huì )各方參與規劃實(shí)施監管。

（二）建立績(jì)效考核機制。加強對國土空間規劃實(shí)施的考核，考核結果作為對各級黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)績(jì)效考核的重要內容。市有關(guān)部門(mén)和各區要層層分解國土空間規劃編制、實(shí)施任務(wù)，嚴格落實(shí)國土空間用途管制責任。市規劃資源局要對各區規劃資源局、各派出機構或委托單位規劃實(shí)施情況開(kāi)展監督檢查，并納入年度綜合考評。

（三）強化監督和責任追究制度。國土空間規劃實(shí)施堅持黨政同責。對依法應當編制而未組織編制、未按照法定程序編制和修改、擅自突破上位規劃要求編制或者擅自修改各類(lèi)國土空間規劃的，不按照國土空間規劃確定的用途、違反法定程序或者越權批準用地和工程的，發(fā)現違法占用永久基本農田、違法挖湖造景等違法用地和違法建設行為未依法制止或者立案查處的，依法依規追究責任。

七、強化法規政策支撐和技術(shù)保障

（一）健全法規政策體系。按照法定程序，全面梳理我市相關(guān)地方性法規、政府規章和規范性文件，穩步推進(jìn)“立改廢”工作。適時(shí)開(kāi)展《上海市國土空間規劃條例》及配套政府規章制定工作，推進(jìn)《上海市城鄉規劃條例》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等地方性法規和政府規章的修訂或者廢止工作。抓好總體設計，強化制度供給，統籌制定相關(guān)綜合性政策，加強部門(mén)協(xié)作、政策協(xié)同。

（二）完善技術(shù)標準體系。全面梳理我市現行國土空間規劃技術(shù)標準體系，加快制定或者修訂各類(lèi)國土空間規劃編制和實(shí)施的技術(shù)標準，制定自然資源現狀調查和國土空間規劃用地分類(lèi)標準、用地標準以及土地質(zhì)量、地質(zhì)環(huán)境、地下空間的調查與評價(jià)等配套標準類(lèi)文件。

（三）完善統一的國土空間基礎信息平臺。以自然資源調查監測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合全市各類(lèi)空間關(guān)聯(lián)數據，完善上海國土空間基礎信息平臺，作為全市各類(lèi)國土空間規劃管理的統一工作平臺。依托市大數據中心，打通政府各部門(mén)數據共享和政務(wù)協(xié)同渠道。探索長(cháng)三角區域數據共享。市規劃資源局負責運行維護，統一提供權威基礎的空間信息服務(wù)。

八、加強工作保障

（一）加強組織領(lǐng)導。全市上下要充分認識建立國土空間規劃體系的重要意義，科學(xué)編制規劃，嚴格執行規劃，做到一張藍圖干到底。各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓。各級政府要擔負起組織編制、實(shí)施國土空間規劃責任。完善市規劃委員會(huì )對國土空間規劃的議事協(xié)調職能和運行機制。強化各級人大、政協(xié)對國土空間規劃執行的監督作用。

（二）做好組織保障。各地區、各部門(mén)要各司其責、互相配合，共同做好國土空間規劃實(shí)施的組織保障工作。組織、人事、審計等部門(mén)要加強干部培訓和培養，將國土空間規劃執行情況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，作為黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要參考。紀檢監察機關(guān)要加強監督。宣傳部門(mén)要加強對國土空間規劃宣傳工作的統籌指導。財政部門(mén)要確保國土空間規劃編制、實(shí)施經(jīng)費。市規劃資源局承擔國土空間規劃編制、實(shí)施管理的具體職責，要加強行業(yè)指導和管理，加強專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和專(zhuān)業(yè)干部隊伍建設，提高統籌協(xié)調和服務(wù)的主動(dòng)性。


 

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