銀保監發(fā)〔2022〕7號《中國銀保監會(huì )關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設實(shí)施方案的通知》

中國銀保監會(huì )關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設實(shí)施方案的通知







銀保監發(fā)〔2022〕7號

各銀保監局，各政策性銀行、大型銀行、股份制銀行、外資銀行、直銷(xiāo)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司、理財公司，各保險集團（控股）公司、保險公司、保險資產(chǎn)管理公司、養老金管理公司、保險專(zhuān)業(yè)中介機構，銀行業(yè)協(xié)會(huì )、信托業(yè)協(xié)會(huì )、財務(wù)公司協(xié)會(huì )、保險業(yè)協(xié)會(huì )、保險資管業(yè)協(xié)會(huì )：

為深入學(xué)習貫徹習近平法治思想，扎實(shí)落實(shí)全面依法治國各項任務(wù)，根據《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會(huì )建設實(shí)施綱要（2020-2025年）》《法治政府建設實(shí)施綱要（2021-2025年）》，結合銀行業(yè)保險業(yè)監管工作實(shí)際，銀保監會(huì )研究制定了《全國銀行業(yè)保險業(yè)法治建設實(shí)施方案》，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執行。





 

中國銀保監會(huì )

2022年3月28日

全國銀行業(yè)保險業(yè)法治建設實(shí)施方案

為深入貫徹習近平法治思想，落實(shí)《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會(huì )建設實(shí)施綱要（2020-2025年）》《法治政府建設實(shí)施綱要（2021-2025年）》要求，全面推進(jìn)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設工作，制定本實(shí)施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)、習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì )精神，全面貫徹習近平法治思想，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，深入推進(jìn)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設，建立健全具有中國特色的現代金融監管體系，為全面建設社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)貢獻監管法治力量。

（二）主要原則。堅持黨中央對金融工作的集中統一領(lǐng)導，確保銀行業(yè)保險業(yè)法治建設正確方向；堅持以人民為中心，始終把維護人民群眾根本利益作為依法監管的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；堅持問(wèn)題導向，運用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、應對風(fēng)險，切實(shí)解決銀行業(yè)保險業(yè)法治領(lǐng)域的突出問(wèn)題，確保各項制度設計行得通、真管用；堅持改革創(chuàng )新，在法治下推動(dòng)改革，在改革中完善法治，在法治軌道上推進(jìn)金融監管體系和治理水平現代化；堅持統籌推進(jìn)，將銀行業(yè)保險業(yè)法治建設與監管中心工作同部署、同推進(jìn)、同督促，強化法治建設的整體推動(dòng)、協(xié)同發(fā)展。

（三）總體目標。到2025年，銀行業(yè)保險業(yè)法律體系更加完備，各項監管行為和金融活動(dòng)全部納入法治軌道，權責一致、全面覆蓋、統籌協(xié)調、有力有效的現代金融監管體系日益健全，機構守法合規程度顯著(zhù)增強，“八五”普法規劃實(shí)施完成，法治觀(guān)念深入人心，金融監管透明度和法治化水平顯著(zhù)提升。

二、增強法治觀(guān)念

（四）堅持把憲法作為根本活動(dòng)準則。堅持憲法法律至上，維護國家法制的統一和尊嚴，一切法律法規規章規范性文件都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。遵循憲法宗旨和立法精神，勇于擔當，主動(dòng)作為。普及憲法知識，弘揚憲法精神，全面落實(shí)憲法宣誓制度。

（五）牢固樹(shù)立法治意識。堅持法律面前人人平等、權由法定、權依法使的基本原則。堅持依法治國和以德治國相結合，把法律規范和道德規范結合起來(lái)，以道德滋養法治，以法治保障道德。堅持程序正義和結果正義并重，行政執法要使人民群眾感受到過(guò)程的公平性和合理性，做到結果正當和過(guò)程正當融為一體，密不可分。非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產(chǎn)和權利。

（六）做尊法學(xué)法守法用法的模范。充分發(fā)揮領(lǐng)導干部帶頭尊法學(xué)法守法用法對全系統的示范帶動(dòng)作用，牢記法律紅線(xiàn)不可逾越、法律底線(xiàn)不可觸碰。落實(shí)恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問(wèn)責的要求。不斷完善黨委中心組集體學(xué)法制度，推動(dòng)領(lǐng)導干部學(xué)法用法制度化。各級領(lǐng)導干部要以身作則，以法治意識約束監管行為，確保在法治的框架內想問(wèn)題、做決策、辦事情。加強對法律法規的熟練應用，提升全系統依法監管的意識和能力。

（七）深入開(kāi)展普法工作。把學(xué)習宣傳習近平法治思想作為行業(yè)普法的首要政治任務(wù)，深入學(xué)習宣傳習近平法治思想的重大意義、豐富內涵、精神實(shí)質(zhì)和實(shí)踐要求。落實(shí)《全國銀行業(yè)保險業(yè)開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規劃（2021—2025年）》要求，堅持法治宣傳教育與法治實(shí)踐相結合，弘揚法治文化，讓法治成為監管干部、從業(yè)人員和金融消費者的基本思維方式和行為習慣。通過(guò)監督檢查、行政處罰、案件警示，持續引導銀行保險機構從業(yè)人員牢固樹(shù)立依法經(jīng)營(yíng)意識與合規理念。扎實(shí)開(kāi)展金融消費者教育保護工作，揭示金融風(fēng)險、普及金融知識，提升金融消費者依法維權意識和風(fēng)險識別能力。

三、優(yōu)化監管職能

（八）推動(dòng)監管機構職能優(yōu)化。提高監管質(zhì)效，推動(dòng)監管體制改革，使機構設置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同。全面實(shí)行政府權責清單制度，促進(jìn)依法行政、規范權力運行、推動(dòng)政府職能轉變。把更多監管資源從事前審批轉到事中事后監管上來(lái)，根據不同機構、行業(yè)特點(diǎn)和風(fēng)險程度確定監管內容、方式和頻次，提升監管能力水平，強化監管科學(xué)性、精準性、有效性。結合問(wèn)題導向、風(fēng)險導向，在現場(chǎng)檢查工作中穩步推進(jìn)“雙隨機、一公開(kāi)”。

（九）推進(jìn)“放管服”改革，持續優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。圍繞貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，打造穩定公平透明、可預期的法治化營(yíng)商環(huán)境。深入實(shí)施《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。切實(shí)防止濫用行政權力排除、限制市場(chǎng)競爭行為，強化公平競爭審查機制。持續推動(dòng)銀行業(yè)保險業(yè)簡(jiǎn)政放權，進(jìn)一步完善市場(chǎng)準入規則、精簡(jiǎn)市場(chǎng)準入事項、縮減審批范圍、提高行政審批效率。堅決防止以備案、登記、行政確認、征求意見(jiàn)等方式變相設置行政許可事項。

（十）提升金融支持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟質(zhì)效。堅決貫徹落實(shí)國家宏觀(guān)調控政策與支持實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展的各項工作要求，支持國家重大戰略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，依法合規配合地方政府化解大型企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，支持科技創(chuàng )新，大力推進(jìn)普惠金融發(fā)展，形成全面支持實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展的戰略新格局。

（十一）健全突發(fā)事件應對體系。提高突發(fā)事件應對法治化水平，研究完善銀行業(yè)保險業(yè)應對突發(fā)事件長(cháng)效機制，強化突發(fā)事件監測預警、信息報告、應急響應、恢復重建、調查評估等機制作用。完善銀行保險機構應急保障機制，持續做好支持抗擊疫情等各項工作，確保金融秩序不亂、服務(wù)不斷。

（十二）強化監管協(xié)同。強化政策協(xié)同，著(zhù)力加強審慎監管與行為監管，監管政策與貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同。強化機制協(xié)同，推動(dòng)建立跨部門(mén)專(zhuān)項工作機制，與人民銀行等相關(guān)部門(mén)深入合作，共同行動(dòng)，形成監管合力。強化工作協(xié)同，在反壟斷和反不正當競爭、反洗錢(qián)、反欺詐、打擊非法集資、保護金融消費者等方面，加強與有關(guān)部門(mén)協(xié)作。加強行政執法與刑事司法有機銜接，著(zhù)力解決金融腐敗與業(yè)務(wù)違法違規交織問(wèn)題，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑等現象。

四、健全法律體系

（十三）推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。準確把握行業(yè)改革發(fā)展新形勢，統籌推進(jìn)各項立法工作。全力做好銀行業(yè)監督管理法修改工作；持續推動(dòng)信托公司條例制定工作，以及商業(yè)銀行法、保險法、信托法、金融資產(chǎn)管理公司條例修改工作；加快推進(jìn)金融穩定法立法工作。加強新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善金融領(lǐng)域反壟斷長(cháng)效機制。

（十四）完善立法工作機制。堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，實(shí)現立法質(zhì)量和效率并重并進(jìn)，增強法律制度的針對性、及時(shí)性、系統性、可操作性。在制定修改法律、行政法規、規章、規范性文件過(guò)程中充分聽(tīng)取銀行保險機構、專(zhuān)家學(xué)者以及行業(yè)協(xié)會(huì )意見(jiàn)。堅持立法和改革相銜接相促進(jìn)，做到重大改革于法有據。著(zhù)力解決違法成本過(guò)低、處罰力度不足問(wèn)題。

（十五）加強規章、規范性文件管理。依法制定行政規章、規范性文件，嚴禁越權發(fā)文、嚴控發(fā)文數量、嚴格制發(fā)程序。全面落實(shí)規章、規范性文件合法性審核機制，嚴格落實(shí)規范性文件備案審查制度。提高法律制度的統一性，防止政出多門(mén)、政策效應相互抵消，持續做好規章、規范性文件動(dòng)態(tài)清理工作。

五、提升執法效能

（十六）堅持依法決策。系統各單位負責人要牢固樹(shù)立依法決策意識，嚴格遵循法定權限和程序作出決策，確保決策內容符合法律法規規定，主要負責人作出重大決策前，應當聽(tīng)取合法性審查機構的意見(jiàn)，注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)、公職律師或有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)。嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》，確保所有重大行政決策都嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序。建立健全重大行政決策跟蹤反饋制度，依法推進(jìn)決策后評估工作，將決策后評估結果作為調整重大行政決策的重要依據。嚴格落實(shí)重大行政決策終身責任追究制度和責任倒查機制。

（十七）完善執法程序。全面嚴格落實(shí)行政執法公示、執法全過(guò)程記錄、重大執法決定法治審核制度。統一行政執法人員資格管理，推動(dòng)系統執法人員資格考試、證件制發(fā)、在崗輪訓等工作。完善非現場(chǎng)監管和現場(chǎng)檢查制度，嚴格執行工作紀律、保密紀律、廉潔紀律，把監管活動(dòng)始終置于法律的監督和約束之下。統一行政執法案卷、文書(shū)基本標準，提高執法案卷、文書(shū)規范化水平。完善行政執法文書(shū)送達制度。全面落實(shí)行政裁量權基準制度。

（十八）提高行政處罰力度，創(chuàng )新行政執法方式。完善行政處罰制度，確保行政處罰依法公開(kāi)公正，提高取證規范性，依法保障行政當事人陳述、申辯、聽(tīng)證等權力。堅持過(guò)罰相當，罰款數額要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。努力做到寬嚴相濟、法理相容，違法行為輕微且及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。加強以案釋法，定期發(fā)布指導案例。推動(dòng)聯(lián)合監管，對處罰中發(fā)現的違反其他部門(mén)規定的違法違規行為，依法移送處理。加強多方聯(lián)動(dòng)，及時(shí)主動(dòng)向紀檢部門(mén)、組織部門(mén)共享行政處罰信息。

六、化解矛盾糾紛

（十九）保護消費者合法權益。依法加強消費者權益保護，加大重點(diǎn)領(lǐng)域執法力度。推動(dòng)完善金融機構處理投訴、第三方機構組織調解、訴訟與調解相銜接的糾紛多元化解機制。推動(dòng)銀行保險機構發(fā)揮主體責任，暢通投訴渠道，做好投訴處理工作，加強源頭治理，規范經(jīng)營(yíng)行為，提升服務(wù)能力和水平。完善銀行業(yè)保險業(yè)糾紛在線(xiàn)調解和訴調對接機制，加強行業(yè)調解與司法裁判協(xié)作聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗”在銀行業(yè)保險業(yè)落地見(jiàn)效。

（二十）發(fā)揮行政復議化解行政爭議主渠道作用。增強行政復議的專(zhuān)業(yè)性、透明度和公信力，著(zhù)力發(fā)揮行政復議的監督功能和化解行政糾紛的重要作用，發(fā)揮行政復議制度效能，依法糾正行政復議過(guò)程中發(fā)現的銀行保險機構故意侵害當事人合法權益的違法行為。全面推進(jìn)行政復議規范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化建設，不斷提高辦案質(zhì)量和效率。健全優(yōu)化行政復議審理機制，重大、疑難、復雜案件由行政復議委員會(huì )審議決定。

（二十一）提升行政應訴工作能力。主動(dòng)接受司法監督，認真執行行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，支持法院依法受理和審理行政案件，切實(shí)履行生效裁判。認真做好司法建議、檢察建議落實(shí)和反饋工作。高度重視行政處罰、行政復議、信訪(fǎng)舉報引起的行政訴訟，提升對行政審判典型案例的分析研究水平，從源頭上預防和減少行政糾紛。

七、強化權力監督

（二十二）完善監督機制。加強黨內監督，主動(dòng)接受人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督，充分發(fā)揮審計監督、財會(huì )監督、執法監督、行政復議等監督作用。自覺(jué)接受紀檢監察機關(guān)監督，對監管工作人員違法行為嚴格追究法律責任。堅持嚴管和厚愛(ài)結合、激勵和約束并重，做到依規依紀依法嚴肅問(wèn)責、規范問(wèn)責、精準問(wèn)責、慎重問(wèn)責，既要防止問(wèn)責不力，也要防止問(wèn)責泛化、簡(jiǎn)單化。落實(shí)“三個(gè)區分開(kāi)來(lái)”要求，建立健全擔當作為的激勵和保護機制，切實(shí)調動(dòng)監管工作人員特別是基層監管人員的積極性，從實(shí)際出發(fā)擔當作為、干事創(chuàng )業(yè)。

（二十三）加強行政執法監督。加強對監管權力運行的監督。加強行政執法監督機制和能力建設，充分發(fā)揮行政執法監督統籌協(xié)調、規范保障、督促指導作用。全面落實(shí)行政執法責任，圍繞監管中心工作部署開(kāi)展行政執法監督專(zhuān)項行動(dòng)，大力整治重點(diǎn)領(lǐng)域行政執法不作為、亂作為、不嚴格、不規范等突出問(wèn)題。

（二十四）全面主動(dòng)落實(shí)政務(wù)公開(kāi)。堅持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，推進(jìn)決策、執行、管理、服務(wù)和結果公開(kāi)。加強公開(kāi)制度化、標準化、信息化建設，提高政務(wù)公開(kāi)能力和水平。加強部門(mén)規章和行政規范性文件集中公開(kāi)，便于公眾查詢(xún)獲取。全面提升政府信息公開(kāi)申請辦理工作質(zhì)量，依法保障人民群眾合理信息需求。不斷完善政務(wù)信息發(fā)布機制，及時(shí)回應社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題，主動(dòng)接受新聞媒體監督和社會(huì )監督。

八、加強黨的領(lǐng)導，完善推進(jìn)保障機制

（二十五）堅持黨的全面領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是推進(jìn)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設的根本保證，必須堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的作用。充分發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導作用，把銀行業(yè)保險業(yè)法治建設擺到工作全局更加突出的位置。各級黨委要切實(shí)履行推進(jìn)法治建設領(lǐng)導職責，安排聽(tīng)取有關(guān)工作匯報，及時(shí)研究解決影響銀行業(yè)保險業(yè)法治建設的重大問(wèn)題。

（二十六）完善工作機制。成立推進(jìn)銀行業(yè)保險業(yè)法治建設領(lǐng)導小組，研究、部署、組織、督導銀保監會(huì )系統和銀行保險機構法治建設貫徹落實(shí)工作。銀保監會(huì )黨委書(shū)記、主席擔任領(lǐng)導小組組長(cháng)，領(lǐng)導小組辦公室設在銀保監會(huì )法規部，承擔領(lǐng)導小組日常工作。

（二十七）加強考核監督。加大考核力度，提升考核權重，將依法行政情況作為對領(lǐng)導干部綜合績(jì)效考核的重要內容。建立健全法治政府建設指標體系，強化指標引領(lǐng)。對在法治政府建設中作出突出貢獻的單位和個(gè)人，按規定給予表彰獎勵。

（二十八）加大培訓力度。建立系統工作人員應知應會(huì )法律法規清單，定期開(kāi)展本系統法治專(zhuān)題培訓。把法治教育納入系統工作人員初任培訓、任職培訓的必訓內容。著(zhù)重抓好新錄用人員、監管一線(xiàn)干部和法規條線(xiàn)干部的培訓。將法律法規的培訓學(xué)習貫穿于規則制定、市場(chǎng)準入、非現場(chǎng)監管、現場(chǎng)檢查、行政處罰等各個(gè)監管流程之中，在完成政治理論教育和黨性教育學(xué)時(shí)的基礎上，確保每名監管干部每年接受不少于60學(xué)時(shí)的業(yè)務(wù)知識和法律法規培訓。

（二十九）加強隊伍建設。加快推動(dòng)法治建設與監管工作的全面融合，鍛造一支政治堅定、擔當作為、風(fēng)清氣正的干部隊伍。建設專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的法治隊伍，從人員、經(jīng)費等方面加強保障。充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在促進(jìn)依法行政中的積極作用。加強公職律師隊伍建設，制定相應培訓制度和培訓計劃，有效開(kāi)展政策理論培訓和實(shí)務(wù)技能培訓，提升公職律師參與重大決策的能力。

（三十）加強科技支撐。健全監管法治建設科技保障。堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法監管。加快推進(jìn)監管大數據平臺建設，推動(dòng)監管數據標準統一，實(shí)現數據共享共用。推動(dòng)監管流程和監管行為線(xiàn)上化，加快推進(jìn)監管數字化智能化轉型，將規則制定、市場(chǎng)準入、非現場(chǎng)監管、現場(chǎng)檢查、行政處罰等各項監管工作的主要流程和環(huán)節全面納入線(xiàn)上運行，實(shí)現監管行為信息可查詢(xún)、可記錄，為監管績(jì)效評估、落實(shí)監管責任、強化監管問(wèn)責提供基礎信息。加快“互聯(lián)網(wǎng)+監管”系統建設，積極參與各方監管平臺數據聯(lián)通匯聚。充分發(fā)揮會(huì )管行業(yè)基礎設施監管支持作用，提升數據治理和應用水平。

各銀保監局及各銀行保險機構要全面準確貫徹本實(shí)施方案精神和要求，壓實(shí)責任、狠抓落實(shí)，力戒形式主義、官僚主義。銀保監會(huì )及各級派出機構法律部門(mén)要抓好督辦落實(shí)，確保實(shí)施方案各項任務(wù)措施落到實(shí)處。

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